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论文提纲
择要、关键词
一、法治社会下乡村治理的现状及新常态
二、法治社会下乡村治理存在的主要问题
三、法治社会下乡村治理的途径和措施
参考文献
论文提纲
一、法治社会下乡村治理的现状及新常态
（一）乡村治理的现实结构
1、“三位一体”的乡镇政权结构
2、“条条”与“块块
3、乡镇与村庄的关系 （二）社会治理新常态的特征
1、更加重视权利保护
2、更加重视依法治理党的十八届四中全会对全面推进依法治国、 3、更加重视多种手段综合运用
4、更加重视基层治理 5、更加重视互联网治理
6、更加重视公共安全和应急管理 7、更加重视人民团体和社会组织的作用
8、更加重视社会治理人才培养
二、法治社会下乡村治理存在的主要问题
（一）当前我国农村法治建设存在的问题
1、广大农民法律意识薄弱
2、村民自治制度在实践中存在缺陷
3、农村法律制度不健全
4、农村执法不规范
（二）、我国农村法治建设存在问题原因分析
1封建传统思想在农村影响仍然根深蒂固
2经济发展滞后是造成农村法治建设滞后的基本原因
3落后的社会文化环境对农村法律文化建设产生消极影响农村地区的法律文化形态是整个社会文化形态的一个重要构成。
4农村普法工作存在的突出问题
（三）构建新农村法治的几点思考
1 完善村民自治制度，提高农民的民主法治意识
2深入开展法制宣传教育，培育农民的现代法治意识
3规范基层政权的执法行为，保护广大农民的合法权益
4完善立法，为农村法治建设创造有法可依的环境
5强化农村基层法律服务，保障农民的合法权益
三、法治社会下乡村治理的途径和措施
（一）乡村社会治理的法治化路径
1发挥基层党组织和党员干部的关键作用
2健全乡村社会法治工作机制
3完善乡村社会组织建设体系
一、法治社会下乡村治理的特点 （一）乡村治理的现实结构
从中央到地方，中国的政权组织共有五个治理层次，它们是中央、省（区、市）、市（地）、县和乡镇。乡镇是国家在乡村地方设立的基层治理单位。乡镇治理的组织结构，包括乡镇党委、乡镇人大与政府、上级政府在乡镇的职能派出机构（所谓七所八站）、各类协会及社团组织等等。学者郭正林认为，乡镇实质上是“多元共治”，就是以乡镇党委为治理中心，政府组织与社会组织的协同运作。
1、“三位一体”的乡镇政权结构
中国的乡镇政权是乡镇党委——人大——政府的“三位一体”的结构。乡镇党委事实上是乡镇政治、经济和各项事业的主要决策者和制裁者。乡镇人大是乡镇政权的权力机关，由它选举产生的乡镇政府是乡镇的行政中枢组织。乡镇政府既是乡镇人大决议的执行机关，也是落实乡镇党委决策的办事机构。
现行的乡镇组织运作仍然深受人民公社时期实行的“党的一元化领导”的影响。乡镇的实际工作，以新的形式强化了党的“一元化”领导体制，使乡镇政府和经济组织成了乡镇党委的从属机构。特别是现行乡镇政府的组织机构和职能权限，基本上还是五十年代的框架，其运行机制在相当程度上没有摆脱旧体制的惯性。而且，乡镇组织的条块分割严重肢解了乡镇政府的职能，使其处于有责无权并受制于“七所八站”。
（1）以乡镇党委为核心的权力中枢系统
在现行的乡镇治理结构中，乡镇党委是治理的权力中心、决策中心、指挥中心和控制中心。乡镇党委直接受县（或县级市）党委领导，实行集体决策和书记分工负责相结合的领导制度，形成“书记挂帅、分兵把口”的工作格局。乡镇党委权力的合法性
来源于中共中央在1999年3月制定和发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》。
（2）以乡镇人大为主体的乡镇权力系统
乡镇人大是最基层的国家权力机关，基本的功能就是赋予乡镇政权治理结构的合法性。我国《地方组织法》规定了乡镇人大的12项基本职权，其中最重要的是由它选举产生乡镇政府，听取和审查乡镇政府的工作报告，决定本行政区域内的重大事项。目前，乡镇人大的权力地位和职权都有待提高。在乡镇人大闭会期间，由于其缺乏常设机关，人大主席团难以有效履行法律所赋予的决定权、监督权和任免权。而且在党政不分的情况下，乡镇人大的许多职权实际上由乡镇党委或者政府所代行，人大“橡皮图章”的形象难以根本改变。
（3）以乡镇政府为主渠道的行政体系
乡镇政府是中国最基层的国家行政机关，是国家政策输出的终端，也是整个国家治理系统的基础设施。“上面千条线，下面一根针”的说法表明了乡镇政府在国家行政体系中的基础性和重要性。
乡镇工作一般分经常性工作和非经常性工作。乡镇政府的大量“中心工作”是非经常性工作。乡镇工作的特点是以完成上级布置的“中心工作”为重头戏。为了高效率地完成上级布置的工作任务，乡镇一般实行“书记挂帅、乡长动手、人大主席协作”的三位一体的分工合作的领导方式。由于乡镇政府一直存在人员编制少与上级布置的任务多的矛盾，要求乡镇政府严格按照职能分工、各负其责的行政原则运行，在目前的条件下是不现实的。
2、“条条”与“块块”
迄今为止，我国农村基层仍实行“条块结合”的管理体制。县市下派部门（ “七站八所” 即“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同治理乡村。从实践来看，这种体制是造成“条
块分割”以及加重农民负担的制度性根源，不适应市场经济发展的需要，应进行根本改造。
“七站八所”的设立及“条块结合”的管理体制是对乡村社会事务实行专业化、计划化和集权化管理的产物，其危害表现为：（1）持久的“条块分割”的矛盾。乡镇一直抱怨上级机关控制着“管财管物和有权有利”的部门，剥夺了自己对乡村事务的管理权力，侵害甚至剥夺自身的权益，而且难以进行有效的监督和协调管理，造成乡镇“牌子大、权力小；责任大、待遇差” 。（2）“七站八所”的扩张和膨胀是造成乡村“食之者众”的重要根源。一方面，不少地方“七站八所”的机构和人员数量远远超过乡镇政府。另一方面，县市及上级各部门不仅常常以加强管理的名义在乡镇和农村基层设立自己的派出机构，争着挤着向基层“插一脚”，造成“七站八所”及机构和人员不断增多，也借助上级部门的权势对乡镇下达各项任务要求，并要求乡镇政府设置相关的部门、确定专门的人员以配合部门工作，迫使乡镇政府不断增加部门和人员。在人员不够的情况下，各乡镇也只能是一人数职，穷于应付，以至于基层牌子“泛滥成灾”。（3）众多的“条条”不仅使乡镇政府不堪重负，最终也使农民群众不堪重负。特别是上级下派机构和部门大都拥有与农民生产和生活直接相关的粮食收购、水电分配、税费征收、土地使用及生产经营等等方面管理权，不少机构在行使管理权力的同时巧立名目“搭车收费”，有的“只收钱、不办事”，甚至“收了钱还乱办事”，对农民的生产和经营横加干涉，乱收费、乱罚款，随意加重农民的负担。取消农业税虽然成功地堵死了乡镇政府和村级组织摊派和收费的渠道，但是，“七站八所”和部门收费的口子依然存在。有不少县直部门甚至不经乡镇和村直接到农村罚款和收费。可以说，现存的“七站八所”及“条块结合”管理的体制不仅是加剧农村管理混乱，也加重农民负担的制度性根源。（4）随着市场经济的发展，一些“条条”及其部门的存在及运行方式日益丧失其合理性。如邮电、金融、
农机、农技、文化、广播、经管、客运等等不过是计划管理体制的延续，随着市场经济及改革的发展，这些机构的业务及活动方式也日趋经济化和市场化，已经丧失作为国家机构行使行业政管理的必要性。（5）现存的“条条”和部门均是按乡镇行政区划组建和运作的，在机构设置上强调上下对口，层层节制，分区而治。其结果使各部门的业务工作被行政区划割裂开来，难以实现机构设置和业务管理的优化配置。同时，也使各地方及各部门管理呈现出相当程度的孤立、分散和封闭性，各个乡镇和部门也仅由垂直的行政权力上下联系起来，缺乏横向的联系，一旦上级部门对下派单位缺乏有效的监控，或者垂直领导出现障碍，必然丧失对下派机构行为的有效约束。
3、乡镇与村庄的关系
（1）“官民共治”的特征
乡镇政权的治理属于国家行政的范畴，村民自治具有社区自治的特征。在乡村治理的综合体系中，乡政包含村政的内容，村政渗透着乡政的要素，乡村治理的行为与制度具有“官民共治”混合性质。
（2）乡镇党委与村党支部的关系
乡镇党委与村党支部是领导与被领导的关系。这种领导体制一直是维系国家与乡村社会政治联系的主轴。党支部建在村庄是中国基层政治体制的特色，也是党领导农村工作的制度保障。村党支部是农村各项事业和各种组织的领导核心，实质上是党的执政权在农村社会的贯彻或延伸。乡镇党委对村党支部直接全面的领导，使乡村两级基层党组织结成了类科层制的组织结构，这种结构使得农村基层党组织具有“准政府”的功能特征。乡村党组织系统是中国乡村政治的实际整合中心，这种治理结构决定着乡——村政治关系的基本特征。
（3）乡镇政府与村委会的关系
《村委会组织法》规定，乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，不是科层制意义上的上下级关系。乡镇政府对村委会的权力，不能像乡镇党委对村党支部的那样直接领导，而是要通过指导、协商、合作等行政措施来实现。显然，这种制度设计的着眼点之一是为了减少政府对村委会的行政干预，增强村委会的自治能力，拓展农村社会的自由度。但在现实生活中，乡镇政府干部习惯于把村委会看作自己的下级机构或“腿”，习惯于采取行政命令的方式，这就难免与村委会的自治性质产生冲突和矛盾。而且，国家下达给乡镇政府的硬性任务越多，乡镇政府就越倾向于行政命令的工作方式。因此，乡镇政府与村委会的关系，在形式上是“指导与被指导”的关系，而在实际运作上往往表现为“指挥与执行”的领导与被领导关系。
（4）乡政与村政的两个纽带
在现实的制度框架下，乡政与村政之间依赖两个纽带而连接起来，一是以党组织系统为载体的“党的纽带”；二是以政府系统为组织载体的“行政纽带”。上级强调加强农村基层党组织的核心领导地位和战斗力，目的是通过强化“党的纽带”，来保障村庄不脱离国家政治控制范围，使“村民自治”不至于演变成不受制约的“村堡政治”。这两个纽带自上而下地在村庄社区的交织。村庄二元权力决策之间的矛盾以及调节，在很大程度上取决于上级党政关系及其变化。在实施村民自治的过程中，如何保持和加强农村党组织的核心领导地位，又避免以党代政的弊端，确实是村政制度建设所面临的一个亟待解决的大问题。
（二）社会治理新常态的特征
改革开放以来，在中国现代化发展取得巨大成就的同时，中国的社会结构发生了巨大变化，社会需求结构、社会心态、社会问题出现了新的特点。面对社会发展新形势、新任务、新要求，党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央审时度势，改革创新，以新的理念、新的方式推进社会治理创新，要求坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，使之进入“新常态”。
1、更加重视权利保护
人民群众享有公共服务是公民的基本权利，为公民提供基本公共服务、着力保障和改善民生是政府的职责。人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。维护好、实现好、发展好人民群众的切身利益，是党和政府一切工作的出发点和落脚点。党的十八大以来，党和政府在教育、就业、收入分配、医疗卫生、社会保障等诸多方面出台了一系列改革发展新举措，使改革发展的成果更多更好地惠及人民。当前，我国大量社会矛盾属于人民内部矛盾，而且绝大多数社会矛盾和社会问题是由利益矛盾引起的。利益矛盾主要涉及两个方面，一是基本利益得不到满足，例如，就业难、上学难、看病难、住房难；二是利益差距扩大，分配不公。保障人民群众基本民生权利既要坚持发展，又要坚持改革，努力做到权利公平、机会公平、规则公平，在发展和改革中促进基本民生权利的保护。习近平总书记指出，从人民内部和社会一般意义上说，维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。这就要求，一方面要高度重视维护好人民群众包括基本民生在内的各方面基本权利，从源头上防止和减少社会矛盾和社会问题的产生，而不是等矛盾和问题出现之后再去当“消防队员”和“救火队长”；另一方面，健全依法维权和化解纠纷解决的机制，及时妥善处置化解各类社会矛盾纠纷，依法维护好、解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，促进社会和谐稳定。
2、更加重视依法治理党的十八届四中全会对全面推进依法治国进行了新的部署，要求推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平。法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。同样，社会治理创新需要运用法治思维和法治方式，做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，在建设法治国家、法治政府和法治社会中促进社会既充满活力又和谐有序。根据十八届四中全会精神，社会领域的立法工作力度将会进一步加大，法治政府建设力度将会进一步提高，普法教育和全社会的法治意识将会进一步得到加强。一方面，更加强调国家机关工作人员严格执法和公正司法，严守法治底线，坚决纠正“摆平就是水平、搞定就是稳定、不出事就是本事”的错误做法。另一方面，引导群众依法理性表达诉求，依照法律、按照程序维护自己的合法权益。2013年以来，为了保障信访群众的合法权益，维护信访秩序，国家对信访制度进行了改革，鼓励群众利用现代信息技术手段和互联网“多上网、少上访”，引导和规范群众逐级走访，坚持就近、依法、及时表达诉求、解决问题，把涉法涉诉信访事项纳入法治化解决轨道，坚持诉访分离，改革和完善信访考核办法等，推动信访工作步入法治化轨道。
3、更加重视多种手段综合运用
社会治理既要讲法治，也要讲德治。党的十八届四中全会指出，国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。我国历史上一直强调“礼法共治”，认识到“徒法不足以自行”。我国在由农业社会现工业社会、由乡村社会向城市社会、由封闭社会向开放社会、由传统社会向现代社会转型的过程中，特别是在信息化和全球化大潮冲击下，人们的价值观念特别是青年人的人生观和世界观形成的环境发生了深刻变化，这就要求更加重视文化建设，引导人们树立正确的价值观念。十八届四中全会提出，要大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业街道、家庭美德、
个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰，既有道德约束又有法律规范。
社会治理需要运用多种规则体系。现代社会纷繁复杂，社会治理规则体系也不是单一、同质的，而是由不同类别、不同层级、不同效力社会规范构成的集合体，除国家法律法规外，市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等多种形式的社会规范，对其效力所及的组织和成员个人具有重要的规范、指引和约束作用。因此，在社会治理创新中应更加重视运用其他社会规范，引导和支持不同方面的群众通过制定完善市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章，进行自我约束、自我管理，规范成员行为，发挥多种社会规范的积极作用。
化解社会纠纷和社会矛盾，要坚持调处结合、调判结合，能调则调，当处则处，该判则判，健全完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立矛盾纠纷调解衔接配合机制，充分发挥调解这一具有中国特色的纠纷解决制度的独特作用，依法妥善化解矛盾纠纷。
4、更加重视基层治理
基层治理是社会治理的重要组成部分，是社会治理的重点和难点所在。在工业化、城市化和市场化过程中，我国社会的组织方式发生了重大变化，城乡社区已经取代传统的“单位制”和“人民公社”，成为基层社会治理的主要形式。习近平总书记多次到社区进行考察，并发表了一系列重要讲话。他在福州军门社区考察时指出，“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”。近年来，各地对基层社会治理进行 - 11 -
了积极探索，积累了不少有益的经验，取得了良好的成效。但是，总体来看，基层社会治理体系还不能够适应形势发展变化的需要，基层群众生产生活诸多难题不能很好地得到解决，社会矛盾和不稳定因素大量存在，基层干群关系不够和谐，各种矛盾和纠纷不能及时得到有效解决。基层治理体制存在“头重脚轻”现象，人力、物力和财力集中在上面，而工作却要基层干，上面千条线下面一根针，事权和能力的不匹配、权责不对称，社区承担了过多不该干、干不了、也干不好的工作。社区治理存在诸多问题，一是社区定位不够准确。社区的本质是“共同体”，即人们在一个共同地域范围内经常交流互动，是共同的利益和兴趣爱好把大家团结在一起的“小社会”。但是，现有社区居委会体制把几个很少有联系和交往的小区和单位划定为社区，不仅治理范围过大，而且内部缺乏有机联系，难以形成真正的“社区”。二是社区自治没有能够有效开展，居民对社区的认同感不强，参与社区建设的热情不高、渠道不畅，社区治理人才匮乏。除此之外，社区治理中还存在“重区轻社”、对不同类型社区采取“一刀切”政策等问题。十八届三中全会提出，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。基层社会治理的体制机制、人才队伍、资源保障、工作方法等问题得到重视，社区居民自治将会深入推进，政社良性互动成为基层治理努力的方向。
5、更加重视互联网治理
互联网治理是社会治理的新领域、新内容。互联网既是社会治理的对象，也是社会治理可以利用的重要手段。新世纪以来，互联网技术迅猛发展，网络已经成为绝大多数中国人须臾离不开的工作手段和生活内容，它为人们的社会参与和社会表达提供了极大的便利，改变了传统的生产、生活和社会交往方式。但是，互联网与其他任何新生事件一样，是一把“双刃剑”，有利有弊。网络上鱼龙混杂、泥沙俱下，存在网络欺 - 12 -
诈、网络谣言，利用网络盗取个人的和公共的信息，在网络上发表不负责的言论，利用网络进行犯罪活动，等等。十八届三中全会以来国家正按照“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的原则，建立和完善互联网管理体制机制。在加强互联网管理方面的立法工作的同时，构建政府、企业与公众共同参与的互联网管理体制，整合相关机构职能，强化互联网行业监管，运用支持手段建立科学有效的监管机制，形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理合力，确保网络正确使用和网络安全。除此之外，我国还努力加强互联网领域的国际合作和斗争，争取在互联网发展中拥有更多的话语权，打破美国一家独大的互联网格局，联合世界上友好国家特别是广大发展中国家一道，推动建立既体现共同要求又适合本国国情、既兼顾各自关切又确保自身利益的互联网治理规则体系。
6、更加重视公共安全和应急管理
公共安全事关人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，确保公共安全是社会治理的重要内容。新世纪以来我国自然灾害进入多发频发期，重特大事故灾难时有发生，食品药品安全事件经常发生，公共卫生事件防控难度增大，社会矛盾和群体性事件数量居高不下，反恐怖形势严峻。除此之外，随着城市化加速推进，大城市越来越多，城市高层建筑、油气水电等生命线工程，以及一些大型关键设备所潜藏的重大危险源在增多，一旦发生事故或者遭到损毁，可能导致重大损失甚至导致社会秩序局部瘫痪。一些大型基础设施建设工程处于自然灾害频发、群发地区，不仅对施工安全构成潜在威胁，还存在诱发次生灾害的可能。高技术和信息产业的高速发展，在为国家和个人提供全新的发展机遇和生活空间的同时也带来了新的安全危险。党的十八届三中全会要求，健全公共安全体系，一是健全食品药品安全监管机制，二是完善安全生产监管制度，三是健全防灾减灾救灾机制，四是创新立体化社会治理防控体系。党的十八届 - 13 -
四中全会提出要深入推进社会治安综合治理，依法打击暴力恐怖、涉黑犯罪、邪教和黄赌毒等违法犯罪活动，依法强化危害食品药品安全、影响安全生产、损害生态环境等重点问题治理。根据依法治理的精神，应加快健全食品药品安全、环境污染防治、安全生产、社会治安等公共安全领域的立法，进一步健全应急管理体制机制，增强广大干部和人民群众公共安全意识，提高领导干部和人民群众应对各类突发事件的能力。
7、更加重视人民团体和社会组织的作用
现代社会治理要求在坚持党政主导的前提下，更加注重培育、支持和引导多元主体参与社会治理。党的十八届三中全会提出，建立科学有效的社会治理体制，要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，努力实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。人民团体是党领导下的群众组织，是党联系人民群众的桥梁和纽带，它们在社会治理中肩负着重要责任。在党的领导下，教育和组织团体成员和所联系群众依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家事务，管理社会事务。社会组织是政府与市场之间、政府与社会之间、政府公民之间的桥梁和纽带，是社会治理新的重要主体。我国目前在民政部注册登记的各类社会组织达到57万个，覆盖科技、教育、文化、卫生、体育、扶贫、环境保护、经济发展、权益保护等多个领域。但是，与发达国家相比，我国社会组织发展存在种类偏少、数量不足、能力较弱、行为不规范、作用发挥不充分等诸多问题。要激发社会组织活力，清理和规范现有社会组织，改变“吃财政饭、当二政府”的现象；鼓励和支持行业协业商会类社会组织、科技类社会组织、公益慈善类社会组织以及城乡社区服务类社会组织大力发展；转变政府职能，建立健全政府购买社会组织服务机制，把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担，建立健全社会组织发挥作用的机制和 - 14 -
制度化渠道；完善社会组织管理相关法律法规，构建法律规制、政府监管、社会监督有机结合的监管体系，完善社会组织内部治理结构，提高自我管理、自我约束能力，确保社会组织有序发展、规范运行。
8、更加重视社会治理人才培养
社会治理是一项新的工作、一门新的学问，领导干部要学习社会治理的知识，了解社会治理规律，熟悉社会治理的相关法律法规，在实践中注意积累和提高社会治理能力。党的十八大以来，各级党校、行政学院和干部院校加强了对领导干部相关知识和能力的培训，着力提高领导干部发展社会事业、化解社会矛盾、维护群众利益、社会动员、网络社会管理等方面的能力。
社会治理需要一批专门人才，社会工作人才队伍就是其中的主力。社会工作以专业化方式提供社会服务，在服务弱势人群、预防和化解社会矛盾、协调家庭和社会关系等方面发挥着独特的作用。我国的社会工作人才不仅十分紧缺，而且得不到合理使用。社会治理创新为社会工作开展和社会工作人才培养使用提供了难得的机遇。各地正在按照《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》的要求，加快建立和完善社会工作人才培养、使用、评价、激励保障的制度体系，以人才培养和岗位开发为基础，以中高级社会工作人才为重点，培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍。
志愿者队伍也是社会治理的重要依靠力量，是政府履行社会管理职责的有益补充。近年来，志愿服务正在兴起，越来越多的人参与志愿服务。但是，我国社会服务志愿者队伍建设基础还比较薄弱，公众参与志愿服务的氛围还不够浓厚，志愿服务组织和志愿者队伍数量还不多，相关政策法规体系还不够完善。习近平总书记曾经专门给参与 - 15 -
志愿服务的青年人回信，鼓励和支持他们积极投身到志愿服务工作中去。志愿服务不仅需要热情和奉献精神，还需要配套的政策和制度支持。十八大以来，各级政府正在加紧建立健全社会服务志愿者法规、政策、制度体系，加快志愿服务平台建设，畅通志愿者参与社会服务的渠道，营造人人愿为、人人能为、时时可为的社会服务志愿者发展环境。同时，积极推动建立专业社会工作者与志愿者联动机制，努力构建社会工作者引领志愿者、志愿者协助社会工作者的服务格局。
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