闲置土地的认定
闲置土地处置办法.................................................... 1
中华人民共和国土地管理法............................................ 8
中华人民共和国城市房地产管理法...................................... 8
相关案例............................................................ 9
相关新闻........................................................... 13
【备注】：上海市政府办公厅发布了三个规范性文件：《关于本市闲置土地处置若干意见的通知》、《闲置土地调查、认定、处置基本流程》、《关于闲置土地处置工作中的业务口径》，但网上查不到具体内容。
闲置土地处置办法
第一章 总则
第一条 为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。 第二条 本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
第三条 闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。
第四条 市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。
上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。
第二章 调查和认定
第五条 市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。
国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。
第六条 《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：
（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；
（二）涉嫌闲置土地的基本情况；
（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；
（四）调查的主要内容及提交材料的期限；
（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；
（六）其他需要调查的事项。
第七条 市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：
（一）询问当事人及其他证人；
（二）现场勘测、拍照、摄像；
（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；
（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。
第八条 有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置： （一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第九条 经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。
第十条 《闲置土地认定书》应当载明下列事项：
（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；
（二）闲置土地的基本情况；
（三）认定土地闲置的事实、依据；
（四）闲置原因及认定结论；
（五）其他需要说明的事项。
第十一条 《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。
上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。
闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。
第三章 处置和利用 第十二条 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。 除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。 符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。 第十三条 市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。
闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案
时，应当书面通知相关抵押权人。
第十四条 除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理： （一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
第十五条 市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。
第十六条 《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：
（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）决定的种类和依据；
（四）决定的履行方式和期限；
（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；
（七）其他需要说明的事项。
第十七条 国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第十八条 国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，
也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：
（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；
（二）申请人民法院强制执行。
第十九条 对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：
（一）依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；
（二）纳入政府土地储备；
（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。
第二十条 闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。
第四章 预防和监管
第二十一条 市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：
（一）土地权利清晰；
（二）安置补偿落实到位；
（三）没有法律经济纠纷；
（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；
（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。 第二十二条 国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。
因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。
第二十三条 国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县国土资源主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。
国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌，公布建设用地
使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等。
第二十四条 国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。 第二十五条 市、县国土资源主管部门应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案。闲置土地按照规定处置完毕后，市、县国土资源主管部门应当及时更新该宗土地相关信息。
闲置土地未按照规定备案的，不得采取本办法第十二条规定的方式处置。 第二十六条 市、县国土资源主管部门应当将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管等部门。
第二十七条 省级以上国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重的地区，在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。
第五章 法律责任
第二十八条 市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。
第二十九条 县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反本办法第二十一条的规定供应土地的；
（二）违反本办法第二十四条的规定受理用地申请和办理土地登记的；
（三）违反本办法第二十五条的规定处置闲置土地的；
（四）不依法履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的。
第六章 附则
第三十条 本办法中下列用语的含义：
动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。
已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向
国家缴纳的相关税费。
第三十一条 集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。
第三十二条 本办法自2012年7月1日起施行。
中华人民共和国土地管理法
„„„„ 第三十七条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
„„„„
中华人民共和国城市房地产管理法
„„„„
第三章 房地产开发
第二十五条 房地产开发必须严格执行城市规划，按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。
第二十六条 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
„„„„
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[案情]
原告：上海绿谷房地产发展有限公司；被告：上海市金山区规划和土地管理局；第三人：上海金山土地整理发展有限公司。
2001年10月18日，上海市金山区计划委员会作出金计基宅[2001]12号批复，同意第三人在金山区朱泾镇城南C4等地块建造一期商品房项目。2004年8月28日，上海市金山区人民政府发出《关于同意上海金山土地整理发展有限公司建造一期商品房划拨使用国有土地及收回土地使用权的通知》，同意第三人在已取得上海市金山区计划委员会金计基宅[2001]第12号批复的情况下建造一期商品房。2004年8月31日，原上海市金山区房屋土地管理局与第三人签订国有土地使用权出让合同，约定将金山区朱泾镇城南C4-C地块的国有土地使用权出让给第三人，第三人应于2004年12月31日之前动工建设。签约后，第三人足额缴纳了土地出让金。2005年2月18日，原告与第三人签订转让协议，约定第三人将金山区朱泾镇城南C4-C地块的开发建设权益转让给原告。原告共向第三人支付人民币11,000,000元土地转让费用。2005年4月21日，上海市金山区发展计划委员会向原告作出批复，同意原告在金山区朱泾镇城南C4-C地块开发建设商业用房，并要求原告按基建程序办理有关手续。2007年2月16日，原上海市金山区房屋土地管理局向原告出具业务受理单，受理了原告调整建设用地有关事项的申请。第三人在整个土地转让过程中始终未取得土地使用权证。因动迁以及规划调整，金山区朱泾镇城南C4-C地块始终未开工建设。2010年5月26日，被告向上海市金山区人民政府提出关于朱泾镇城南C4-A、C、D地块处置方案的请示，提出以协议收购方式收回国有土地使用权的处置方案。2010年6月10日，上海市金山区人民政府作出批复，同意被告以协议收购方式收回金山区朱泾镇城南C4-A、C、D地块。2010年6月30日，被告对第三人作出金规土闲置处字[2010]第1号闲置土地处置决定，认定第三人自2004年12月31日起两
年内未动工开发，金山区朱泾镇城南C4-A、C、D地块为闲置土地，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第25条、[1]《闲置土地处置办法》第4条[2]作出决定：一、收回金山区朱泾镇城南C4-A、C、D地块的国有土地使用权，由区土地储备中心实施储备；二、第三人与被告签订土地交还协议，解除土地出让合同后，由第三人到房地产登记机构办理房地产注销手续。
另查明：金山区朱泾镇城南C4-C地块的动迁工作于2006年底完成，2006年11月24日被告对金山区朱泾镇城南C4-C地块进行了规划调整；被告在作出被诉具体行政行为之前未进行公告。
原告诉称，被告在作出金规土闲置处字[2010]第1号闲置土地处置决定前，明知原告具有利害关系，却未听取原告的陈述和申辩，致使原告无法及时提出异议。同时，被告作出金规土闲置处字[2010]第1号闲置土地处置决定的依据也并不充足。综上，原告要求判令撤销被告作出的金规土闲置处字[2010]第1号闲置土地处置决定具体行政行为。
被告辩称，原告与被诉具体行政行为之间不具有利害关系，故原告不具有诉讼主体资格。同时，被告作出被诉具体行政行为程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，故请求法院驳回原告起诉。
第三人辩称，完全同意被告的意见，请求法院驳回原告起诉。
[审判]
本案存在两个争议焦点：一是原告是否具有诉讼主体资格；二是被告所作具体行政行为是否合法。
关于原告的诉讼主体资格。法院认为，2005年4月21日，上海市金山区发展计划委员会向原告作出批复，同意原告在金山区朱泾镇城南C4-C地块开发建设商业用房，并要求原告按基建程序办理有关手续。上海市金山区发展计划委
员会的上述批复，固定并外化了原告同金山区朱泾镇城南C4-C地块之间的利害关系，排除了滥诉的风险。据此，原告虽然不是被告作出被诉具体行政行为的直接相对人，但原告与被诉具体行政行为具有真实的法律上的利害关系，原告诉讼主体资格适格。
关于被诉具体行政行为的合法性。法院认为，在法律适用方面，被告作出被诉具体行政行为的法律依据为《中华人民共和国城市房地产管理法》第25条、《闲置土地处置办法》第4条，被告所援引的上述法律法规及部门规章存在严重的瑕疵。首先，被告作出被诉具体行政行为的时间是在2010年6月30日，而《中华人民共和国城市房地产管理法》分别于2007年8月30日和2009年8月27日进行了修正，被告依法应适用修正后的《中华人民共和国城市房地产管理法》。修正前的第25条修正后变为第26条，但被告仍然按照修正前的法律条文作出被诉具体行政行为，属于明显的适用法律错误；其次，《闲置土地处置办法》第2条第1款明确规定，“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”第三人虽与原上海市金山区房屋土地管理局签订了国有土地使用权出让合同，并支付了土地出让金，但却始终未取得土地使用权证。《中华人民共和国物权法》第9条第1款规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第三人未取得土地使用权证，即尚未取得土地使用权。在这种情况下，被告不具备收回闲置土地使用权的前提条件。被告作出的金规土闲置处字[2010]第1号闲置土地处置决定书要求第三人“到房地产登记机构办理房地产注销手续”，在第三人未取得土地使用权证的情况下并不具有可操作性；最后，被告作出的金规土闲置处字
[2010]第1号闲置土地处置决定书认定第三人应于2004年12月31日之前动工建设，但至2010年6月30日仍未动工开发，并据此作出被诉具体行政行为。经庭审查明，金山区朱泾镇城南C4-C地块的动迁工作于2006年底完成，2006年11月24日被告对金山区朱泾镇城南C4-C地块进行了规划调整。在这种情况下，被告仍然将国有土地使用权出让合同约定的动工日期2004年12月31日作为认定闲置土地的起算点，明显违背了《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条以及《闲置土地处置办法》第4条第2款的规定，属适用法律错误。
······（下无正文）
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上海：8月完成各区县闲置土地认定
2010年08月11日 01:58 第一财经日报
胥会云
虽然在国土资源部出炉的1457宗闲置土地黑名单中，上海为零，但关于闲置土地的调查取证和认定工作还在紧锣密鼓的进行中。
8月10日，金山区规划和土地管理局用地科科长奚敏告诉《第一财经日报》记者，根据上海市统一要求，所有区县都必须在8月底之前完成对全区全部登记在册的闲置土地的调查、取证、认定工作。
今年7月29日，上海市规划和国土资源管理局闲置土地处置工作组到金山区规土局检查督察闲置土地处置进展情况，并对登记的疑似闲置土地一一进行了甄别，梳理出了不属于闲置土地处置范围的项目。要求金山区闲置土地处置组在8月底之前完成对全区全部登记在册的闲置土地的调查、取证、认定工作，并与相关部门和企业进行沟通对接。奚敏表示，这个时间节点其实是一个“规定动作”。 0
上海 闲置面积（单位：公顷）
记者昨日获取了一份上海市政府办公厅今年6月24日印发的《关于本市闲置土地处置的若干意见》（下称《若干意见》）（沪府办发〔2010〕35号）。上面规定，闲置土地调查处理程序共8个步骤，在调查、取证、认定之后，还要进行陈述申辩、事先告知、听证、闲置土地处置方案的报批以及实施5个步骤。而每宗闲置土地的处置方案，要上报区（县）政府批准。
上海对闲置土地的动作一直不断，早在今年1月8日，上海市规划和国土资源管理局就发布信息称，要收回和督促开工8幅闲置土地，累计面积约66公顷。 1月20日，上海市规划和国土资源管理局发布了《关于本市开展闲置土地登记的公告》，要求凡是依法取得经营性用地和工业用地，没有按相关规定按时开工的开发项目均应到土地所在的区县规划和土地管理局进行登记，并说明未开工原因。登记时间截止到3月22日。
此后上海市并未公布登记的闲置土地数量，不过查询各区县规土部门网站可以发现，黄浦区已完成登记62幅闲置土地，闸北区共确定25家有闲置土地的建
设单位，闲置土地面积74.732公顷。
对于缘何上海没有进入黑名单，中国房地产信息集团分析师薛建雄分析称，上海之前要求开发商登记并上报闲置理由时，很多开发商都主动去拿了施工许可证，也因此未被国土部列入闲置土地范围。
不过薛建雄也表示，即便拿到了施工许可证，确定了开工时间，也可能因为各种原因而影响竣工日期。“目前缺少这方面的监管，但这方面的监管又非常难。” 《若干意见》要求，对清理出的闲置土地，逐宗调查分析，并按照“依法合规、以用为先、区分情况、分类处置”的原则，抓紧拟定处置方案，处理协商意见，报经批准后组织实施。
对于处置方式，《若干意见》给出了无偿收回、限期开工、延期开发、协议收购、调整土地使用者等。其中土地闲置满2年，且在2010年3月22日前未向土地管理部门办理闲置土地登记的，依法无偿收回，并纳入土地储备，重新安排使用；不属于无偿收回且已经办理了闲置土地登记，土地具备动工开发建设条件的，由区（县）土地管理部门限期开工并跟踪开工进度。
另外，《若干意见》也要求，土地闲置满一年以上的，要按照出让土地价款或者划拨土地取得价款的20%征收土地闲置费。但是因为不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成开发延迟的则不需要缴纳此笔费用。
按照上海市规划和国土资源管理局发布的信息，2009年，上海曾对全市批而未用的闲置土地做了专项清理，近年来收回闲置土地40幅、136公顷。