利益博弈视角下小产权房的经济学思考
○ 许海燕 梅 昀 张汉江
[摘要]小产权房因其价格优势受到众多城市中低收入阶层的热捧, 尽管建设部发布了小产权房的
3
风险提示, 但却未能抑制其交易的火爆, 引起社会的广泛关注市场的法律法规, 打破了土地一级市场的垄断。不合理的现实批判和否定, “三农”问题和促进城市化的良性发展, , 的土地制度, [关键词]小产权房; []A [文章编号]1006—012X (2008) —05—0140(04) [作者], -土管学院研究生, 湖北武汉 430070
梅 昀, 硕士, 副教授, 华中农业大学, 湖北武汉 430070张汉江, 华中农业大学文法学院研究生, 湖北武汉 430070
2007年6月18日, 建设部发布了关于购买新建商品房的风险提示, 宣布“叫停”小产权房, 再次重申了小产权房不受法律保护。按照相关法规, 我国目前不允许在集体土地上进行房地产开发, 不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外的成员销售, 因此在集体土地上开发修建的住房不能办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续。但是, 小产权房在现实中却客观存在, 并变换着各种形式进行销售, 从而引起社会的热议。本文研究的“小产权房”是指在我国现有的土地制度下, 在农村集体土地上建设的房屋, 未经规划、未缴纳土地出让金等费用而向集体组织之外的居民销售, 但双方约定没有国家的土地使用证和房屋所有证, 只有由乡政府或村委会颁发的房屋所有证明, 其载体是已有的经营性土地或已有的宅基地而不是需要保护的耕地。对此, 笔者无意评价小产权房的是非曲直, 而是仅仅从经济学的角度客观地对该问题作出一定的探讨, 以回应这一社会的焦点问题。
[1]
间, 即农民将自家宅基地上的房屋出售或出租给他人。但近
年来, 随着房地产开发步伐的加快和交通条件的改善, 小产权房与一般商品房已经连成一片, 二者在地理位置上的差异已经缩减甚至消失。更直接更现实的原因是城市商品房价格飞速上涨。而小产权房的价格仅相当于城市商品房价的25%～30%, 一时成为众多城市中低收入阶层眼中的“热山芋”, 并迅速在全国涌现。尽管建设部发布了小产权房的风险提示, 但却未能抑制其交易的火爆, 从北京到其他地方, 小产权房的交易依然供需两旺。而这在社会上也引起了很大的争论。
(一) 关于小产权房的观点交锋
美国三一学院教授文贯中认为, “……理性的选择, 不是逼迫小产权房市场向大产权房靠拢, 而是结束大产权房市场的垄断, 使大产权房向小产权房市场靠拢, 达到降低城市房价的目的。改革目前的土地制度, 允许农民的土地直接入市,
[2]与国有土地同市同价。”卢绪海也提出小产权房亟待法律保
一、合法化之争:我国小产权房的现状解读
护, 并建议有关部门应大胆地推动小产权房合法化, 这不仅维护了广大农民及工薪阶层的利益, 而且对于抑制过快上涨
小产权房在我国已有10多年的历史, 它最初起源于民
[3]的商品房价格也不失是一个好办法。
3基金项目:国家自然科学基金项目“大中城市城乡结合部非农建设用地扩张机理与调控方法研究”(批准号:70473029)
阶段性成果。
140JTG
2008年第5期
经济体制改革
豪尔斯房地产咨询服务有限公司总经理李小宁则表示不能使“小产权房”合法化。他将小产权房和普通商品房比作事实婚姻与合法婚姻的关系, 认为“小产权”房的存在应该属于我国从计划经济向市场经济转轨中的遗留问题, 造成事实婚姻和合法婚姻的共存, 当价格接近时没有太大的反应, 当市场价格急剧拉开时这种共存就产生冲突了, 就会对现行房地产市场产生冲击, 如果把小产权房看成“事实婚姻”的话, 如果承认它的合法性, 就等于对受法律保护的合法婚姻
[4]的不公。同时他也提出了叫停小产权房必须考虑后续问题。
土地问题是农村一切问题的核心, 而农村土地产权制度又是农村土地制度的核心。农村土地产权主体不清、产权界定不明、产权结构和制度不合理是我国土地资源开发利用失控、农民基本权益得不到有效保护和土地流转“隐形市场”存在的根源。同时, 当前集体建设用地的唯一合法方式就是“低价征用”, 政府以较低的成本从农民集体手中取得土地所有权, 再以高价将土地使用权转让, 轻而易举地从利差中获取巨额地租。于是, 大肆征用农地成为地方政府的“谋财之道”。而从农村集体和农民的角度来说, 这种“低价征用、高价出让”的流转方式无疑侵害了他们的利益。农民不仅丧失了保护土地的积极性, 而且在追求土地增值收益过程中意欲
[8]将农地直接入市或非法变更为建设用地。而兴建并转让小产
董正伟从一个律师的角度为小产权房提出了一条合法化出路。他建议政府应该立法鼓励“合作建房”, 把“小产权”房纳入合作建房体系是解决“小产权”房问题的较好办法。鉴于目前“小产权”房没有土地使用证和房产证、购房者权益得不到保障的情形, 可以现有的小产权房居住小区为单位, “购房者”联合起来达成合作建房协议、补交土地出让金, 办理合法的房产手续, 尔后组建自己的业主委员会。这样既解决了“小产权’房的合法化问题, [5]
程序的高房价。
权房无疑是使土地增值的重要途径。因此, 小产权房的产生:各方利益主体的博弈分析
中国新闻周刊记者刘彦“”的合法化途径进行了探讨, 、乡村政府和开发商等各方利益, 兼顾的折中, 仍有待于各方博弈的最终结果。“小产权房”建设和出售过程中可能存在一些问题, 但解决问题的思路不是开历史倒车, 而应从社会变迁的实际出发, 尽快改革目前的土地制度, 让农民自由决定他们的土地交易及其对象。只有这样, 农民的土地权利才能
[6]
得到真正的保护, 农民才能真正成为农村的主人。
(一) 完全信息下地方政府与农民的博弈
地方政府作为行政权力的行使者, 代表国家行使土地征用权, 地方政府希望通过征用价格剪刀差获得土地的增值收益; 农民追求其自身利益最大化, 希望在土地收益分配中占据主动。这就形成了地方政府与农民的博弈关系。这种博弈在小产权房问题的解决过程中具体表现为:首先, 地方政府与农民都是具有自身利益的相对独立的行为主体, 都有各自具体的行为目标。其次, 地方政府的行动策略为允许或“叫停”小产权房; 不同策略组合下各方的得益之和一般是不相同的, 体现为变和博弈。最后, 双方博弈的结果是形成“合作———冲突———妥协———遵守”的局面, 且双方对于不同的局面有不同的“偏好”取向。因此可有如下假设:
农民的“偏好”取向:合作>冲突>妥协>遵守地方政府的“偏好”取向:遵守>冲突>合作>妥协
我们可以用1-4这个范围的收益去代表各个博弈角色的“偏好”。
农民
合作冲突妥协遵守
4321
(二) 小产权房存在的原因分析
小产权房问题由来已久, 如今已成为全社会关注的热点。小产权房之所以有如此“旺盛”的生命力, 就在于受到如下因素的影响。
1. 小产权房的兴起是高价房的产物
小产权房之所以热销主要在于与大产权房价格悬殊甚大, 并且能够满足广大中低收入者的住房需要。小产权房由于不存在土地出让金、土地征用费、耕地占用税等成本, 且没有缴纳房地产开发相关的各项税费, 因此售价只有大产权房价格的1/4到1/3。小产权房具有如此有利的价格优势, 因而受到低收入群体的青睐, 使得小产权房有足够的生存空间, 并成为城市房价快速上涨的必然产物。伴随着地方政府在利益驱使下的经营土地、经营城市行动, 城市房价节节高升, 加上国家各项税费的不断补充, 削减了二手房的价格优势。所以, 一部分因房价高涨而无法释放的住房需求, 自然流向小
[7]
产权房。
地方政府
2314
2. 小产权房源于我国不够完善的土地制度
根据双方不同偏好取向收益展开以下博弈:
141JTG
R EFO RM O F ECONOM IC S Y S TEM
NO. 5.
2008
(2) 如果m -c 1-v
开发策略。对于地方政府而言:如果k 2+v -c 2>m 2, 地方政府会选择禁止并征地这一策略, 若k 2+v -c 2
我们采取全面的严格的优势策略(不论对方采取什么策略, 一方采取这个策略总比采取任何别的策略都好) 来分析:其一, 因为4>2且3>1, 所以不管地方政府采取何种行动策略, 对农民而言, 采取开发小产权房是其全面的严格的优势策略。其二, 因为3>2且4>1, 因此不管农民采取何种行动策略, 对地方政府而言, 采取禁止并征地行为是其全面的严格的优势策略。因而本局的纳什均衡是(农民, 开发; 地方政府, 禁止并征地; 结局:冲突) 。该结局正反映出现阶段解决我国小产权房问题的两难困境。
为更准确理解农民与地方政府的博弈关系, :
两方可能的收益设定m:; m 1:农民等待征
(3) k 2+v -c 2
好处大于禁止并征地的好处, 农民不开发将土地自用的好处大于开发为小产权房的好处, 此条件下的纳什均衡结果是:地方政府, 允许; 农民, 不开发, 结局是“妥协”。
(二) 不完全信息下地方政府与农民的博弈
在不完全信息下地方政府与农民博弈的纳什均衡讨论中, 引入p s 、p v p 1”还是“允许”行动选, 取决于地方政府禁止的(v 以及禁止并查处是否成功的可能性(p s ) 。地方政府采取禁止或允许的行动取决于查处的成功率(p s ) 以及征地的可能性(p 1) 。我们以博弈树的形式展开农民与地方政府的博弈对局
:
用所得的征地补偿费; k 1:农民将土地自用所得的收益; m 2:地方政府允许小产权房通过税收等手段可能所得的收益; k 2:地方政府通过征地再转让可能获得的土地增值收益; v:地方政府禁止并查处成功所获得的罚款收益。
两方可能的成本设定:
c 1:农民开发小产权房的可能性成本; v:农民开发小产
权房所可能引起的罚款; c 2:地方政府由查处所引起的可能性成本。
(1) 如果期待效益m -c 1-v >k 1, m -c 1-v >m1, 那
由此, 在不完全信息下可以对农民行动的期待效益以及地方政府的期待效益进行分析。
(1) 农民开发或不开发的预期收益为:U 1=m-(1-p v ) c 1-p v p s v
么不管地方政府选择何种策略, 农民必然选择开发小产权房。面对农民采取开发小产权房的行为, 地方政府面临两种选择:其一是若k 2+v -c 2>m2, 地方政府将选择禁止的策略。在中国现行的土地制度下, 如果农民一味的配合地方政府, 会促使地方政府更加频繁的进行征地, 这与我国土地制度的不完善以及征地补偿制度的不合理有关, 因而农民选择开发小产权房是其理性的选择。此条件下的纳什均衡是:农民, 开发; 地方政府禁止并征地, 结局是“冲突”。但这一过程要涉及到征地问题, 对农民进行强制性征地的谈判成本也较高, 此结局反映了目前普遍存在的“叫停”小产权房难以及“征地难”现象; 其二是若k 2+v -c 2
U 2=p 1m 1+(1-p 1) k 1
若U 1-U 2>0, 开发将有利于农民预期收益的增加; 若U 1-U 2
p v , p s 。由于自用普遍产出效益较低, 且长期以来通过政府征
用补偿标准也相对偏低, 因此农民开发小产权房的收益m 要远超过自用收益k 1和通过征用后补偿收益m 1; 另外, 受法律法规限制, 地方政府允许小产权房存在的概率1-p v 较小, 即使部分地区进行试点, 也大多采取让利于民的政策, 通过税收等手段参与的收益分成c 1并不高。而且, 政府进行查处并查处成功的概率较低, 处罚力度也很有限, 故p v 、p s 、v 相对
142JTG
2008年第5期
经济体制改革
较小。因此, 一般情况下U 1-U 2的结果要远远超过零, 这也正是即使受到法律法规限制, 农民集体、农户也会倾向于选择绕过政府而自行开发土地为小产权房的重要原因。
(2) 地方政府允许或禁止的预期收益分别为:U 1=(1-p v ) m 2
U 2=p 1k 2+p v p s v -p v c 2
除小产权房, 或对拥有小产权房的业主处以罚款, 则不免要和这部分民众对立起来, 而且主要受害对象也正是在解决“三农”问题和建设新农村过程中政府一再郑重声明要特别提携、帮助的人群———日益相对贫穷化的农民和城市中下阶层, 这难以缓解征地引发的社会矛盾。
综上所述, 小产权房的出现打破了现有房地产市场的法律法规, 打破了土地一级市场的垄断, 降低了因垄断土地供给、限量供应形成的垄断地价的虚高, 减少了政府行政审批权力的寻租行为, 从而缓解了房价的高涨。小产权房的存在是对我国现行土地制度存在的某种不合理的现实批判和否定, 体现了在土地利用方面存在着城乡不平等现象。根据《物权法》规定, 对于物权应给予平等的保护, 应当尊重农民集体对土地的所有权, , 尊重农民, “””。小产权房的两难困局说, “三农”问题的解决, 而且。为了更好的解决“三农”问题和促进城市化的良性发展, 政府应接受市场经济运行的规律, 改革与市场经济内在要求严重冲突的土地制度, 让农民充分实现对土地的权利。
若U 1-U 2>0, 允许将有利于地方政府预期收益的增加; 若U 1-U 2
参考文献:
[1]季如进, 张 爽. 小产权房需政策“求赎”[J ].
城市开发, 2007, (07) :16-17.
三、博弈性选择:利益视角下小产权房的思考
[2]文贯中. 中国需要第二次“土改”[N ].经济观察
报, 2007-10-1, 10-8.
通过对小产权房处理过程中所涉及到的主要利益主体的博弈分析, 结果表明:在长期的利益博弈下禁止或“叫停”小产权房不能够促使各方的长期经济收益增加。
第一, 对于转出者, 在我国现行土地制度下仅凭禁止或“叫停”小产权房无法保证农民享受土地的收益, 使集体土地与国有土地处于不平等的地位, 无法实现土地利用价值的最大化以使农民追求自身的福利最大化。政府如强行拆除、没收、处罚小产权房及其使用者, 势必造成物质财富的大量浪费、城市住房的进一步紧张, 从而将进一步与农民对立, 农民的利益将进一步受到侵犯。
第二, 对于转入者, 他们大多是城市中的低收入者, 由于高额的房价使他们买不起也租不起房, 从而也使打工族无法顺利融入城市当中。如果查处、禁止小产权房, 则使他们少了一个可以买到相对低价房的选择, 进一步陷入买房的困境。
第三, 对于地方政府, 禁止或“叫停”小产权房则会使其监察和查处成本增加, 且如果政府真的大规模的没收、拆
[3]卢绪海. 小产权房:亟待法律保护[J ].城市开发, 2007, (07) :28.
[4]李小宁. “小产权房”不能使其合法化[J ].城乡
建设, 2007, (08) :54-55.
[5]董正伟.
“小产权房”何去何从[J ].新财经,
2007, (08) :108-109.
[6]张丽娟. 解题小产权房[J ].城市开发, 2007, (07) :26-27.
[7]陈 商. “小产权房”动了谁的奶酪[J ].财经中
国, 2007, (08) :84-87.
[8]王建军. 农村集体建设用地流转制度研究[D ].武
汉:华中农业大学, 2007. 1-3.
责任编辑:曹羽茂
143JTG