作者：郜工农齐卫平
科学社会主义 2008年06期
党的十七大进一步提出实行党的代表大会“代表任期制”、“选择”一些县（市、区）试行党代表大会常任制，以“完善”党的代表大会制度。实行党代会常任制，是执政党党内民主政治制度的重大改革，究竟应当具备哪些条件？日前，我们对上海市金山区试点党代会常任制工作的吕巷、枫泾、朱泾、亭林等9个镇和卫生局的1516名基层党代表进行了一次问卷调查，并对上海市郊率先开展基层常任制试点的金山吕巷等镇、浙江椒江、四川雅安等地进行了实地访谈。
一、上海金山区党代会常任制的基本实践
作为马克思主义执政党进行组织建设的一项重大政治设计和制度创新，党的八大决定实行党代会常任制。但由于历史原因，党代会常任制实践不久便搁浅。改革开放新时期，实行党代会常任制的呼声再度响起。1988年开始，全国5省的12个县（市、区）第一轮党代会常任制试点和十六大召开之后全国第二轮常任制的试点有序展开。2003年3月，四川开启了以雅安市雨城区为代表的17个市、县、区的试点工作。浙江椒江区的试点工作现在扩展到了整个台州市。上世纪90年代，上海工业系统也先后在金山石化公司等53家企业中实行党代会常任制。上海金山区基层党代会常任制试点正是在全国基层党内民主发展的大背景和区域特定民主底蕴下展开的。
上海金山区基层党代会常任制，经历了开展试点、逐步扩大、全面推进三个阶段。2000年1月，金山区在全市率先在干巷镇（现撤并为吕巷镇）试行党代会常任制，到目前，全区9镇全面试行党代会常任制。8年来，金山区基层党代会常任制试点工作在探索实践中不断完善深化，并取得了积极的成效，尤其是吕巷镇的先行试点工作得到了中共上海市委和上海市委组织部的充分肯定。其基本实践与探索主要体现在四个方面。
一是加强领导，健全组织机构。镇一级成立党代会常任制工作领导小组，下设工作办公室，负责常任制工作的具体实施及党代表的联络、组织和管理工作。同时围绕工作重点，成立了若干专题工作小组。二是明确职责，建立健全制度。一方面，制定《党员代表大会代表常任制试行条例》和相关实施办法，另一方面，相继探索建立了党代会年会制度、常任制工作小组活动制度、三级联系网络制度等一系列制度。吕巷镇先后制定完善了《党委委员联系代表和代表联系党员、群众制度》、《党代表调研、视察、考察制度》、《党代表评议党委、政府职能部门制度》、《党代表列席党委会制度》、《党代表例会制度》等配套制度。金山区卫生局自2003年起就实行了代表巡视和提意见单制度，监督党委工作落实情况。三是创设活动载体，发挥党代表作用。主要有：围绕党委即将出台的重大决策和群众关心的重点、难点、热点问题组织代表视察和专题调研活动。2007年，吕巷镇党委组织了80多名党代表，分6个专题小组对新农村建设、民生工程、村级发展等情况进行了调研和视察；开展党代表评议活动。2007年，吕巷镇先后组织党代表对镇党的建设工作进行测评；邀请党代表列席党委会；组织党代表参与信访接待活动。四是落实保障措施，不断深化党代会常任制。金山区在试行常任制过程中，除了成立专门的组织机构外，还开辟代表质询和建议的“绿色通道”，加强教育培训，宣传党代会常任制，报道专题小组活动情况，落实经费保障，为党代会常任制工作开展提供良好的外部环境和物质基础。
金山区推进基层党代会常任制试行过程中也面临一些新课题，如：部分基层代表参政议政意识不强，代表的能力素质参差不齐；党代表人数偏多；党代表和人大代表职责交叉导致职责模糊、提案雷同；区级党代表作用发挥还存在很多盲区等。特别是如何创新思维，探索新的方法和路径，还需要在实践中不断探索。
纵观各地党代会常任制试点的发展态势，从行政截面看，各地党代会常任制试点工作，经验上县（市、区）级层面实践总结得比较多，数量上乡镇一级为最多。从试点工作与地方社会发展的耦合性来考察，大致有三种类型：一是社会推动型，经济社会先行发展促进党内民主。以浙江等沿海开放地区为代表；二是互动型，试点工作与经济社会发展相互促进。如四川等内陆省份；三是党内民主先导型，一些欠发达地区的基层组织通过积极发展党内民主，推进社会各项事业加速发展。如陕西省等。
二、地方党代会常任制试点中存在的主要问题
通过浙江椒江、四川雅安实地考察以及上海市郊广泛调研，我们感受最深切的一点是，以改革创新精神推进党代会常任制工作，“既十分重要又十分迫切”。必须站在把党建设成为“富有活力、团结和谐的马克思主义执政党”的战略高度，站在“以扩大党内民主带动人民民主”的逻辑基点上，站在“完善”党的代表大会制度这个党内最根本制度的关节点上，去科学研究和全面认识党代会常任制实践。当前，如何从试点阶段过渡到推广阶段，有许多课题需要从更高的层面、全新的视角去认真审视。
一是试点路径依赖的悖论。纵观新中国五十年的地方常任制试点演进历程，可谓一波三折，波澜壮阔，但都有一个共性特征：几乎都是在中央精神的倡导下的地方组织的参与。中央的意图十分明显：发展基层党内民主，增强党的生机和活力。党的组织原则决定了地方服从中央。对于地方组织来说，推进党代会常任制，就意味着“提升”党的代表大会的地位和作用，改变以往事实上的党代会从属于党委会、党委会从属于常委会、书记办公会，甚至权力集中到主要领导人的传统权力利益格局。因此，地方党委主要负责同志的政治胸襟、党性原则和认识水准，成了决定地方组织落实中央的初衷和常任制的价值目标的程度和深度。这不可避免的需要让渡党组织、负责同志的部分既定的权力甚至一些地方组织利益。椒江人一语道破天机：“党委领导对推行常任制的认识程度也就决定了改革的深度。”应然并不等同必然。地方党委领导人是否愿意给自己套上“紧箍咒”？我国经济发展的实践证明，以及常任制试点难以向纵深推进，难以为继，一再证实，这是一条悖论。以地方党委领导人的态度作为主要依赖路径，是一些地方党代会常任制难以向纵深推进的重要原因。
这种以党委主要领导人重视为主要特征的党委推进，极容易随领导人更替或注意力的改变而发生动摇。只有将党代会常任制实践推进到体制性层面，即建立常设领导机构，方有较大的抗震性。我们反对把常任制机构与党委领导对立起来的主观臆想；我们甚至认为，常任制机构的建立并卓有成效正是党委发挥核心作用的制度体现。
二是试点总体处于感性层面。党代会常任制工作是党内民主政治制度的拓荒，中国区情的千差万别，决定了中央没有也不可能提供普适性的范本。十六大以来，试点的样本很多，各地试点俨然是一方典型、一路诸侯，试图实证自己做法的合理性、示范性。相对于试点的正面宣传，试验理论的研究是大大滞后了，导致试点的成果基本徘徊在具体行为层面、经验层面以及鼓励层面。上海金山全区党代表问卷调查显示，真正认为党代会常任制的最终目标是落实党章规定的同级党代会的“党的最高决策机关和最高监督机关”的只有244人，占调查总数的16.1％，折射出常任制实践的价值追求还有待被广大党代表所理解；认为要设立常设机构的只有118人，仅占调查总数的7.78％。这反映出党代表对日常行权的有效落实渠道关注度有待提高。这些问题具有普遍性。
三是实践效果缺乏科学的评价体系。党代会常任制试点，是一项严谨的社会科学实验，需要探索可以评价的标准、方法和工具。不少地方领导把试点当作政绩工程，基层党员较高的心理预期与试点成效的非理性，容易导致基层党员群众对实践的迷茫、冷漠。政党政治动员是必须的。问题是，缺少科学评价标准的民主制度难以生成持久动力。有些地方专项制度建设速度很快，造成一方面制度数量上的洋洋大观，另一方面制度之间叠床架屋，没能形成协调配套的机制和体系，自然是制度的效果大打折扣。
四是试点中的问题争论不休。调研发现，突出的争论性问题如：常任制的实践成本问题，设立常任制专门机构是否有悖于机构精简、党委统一领导，甚至对党代会常任制试点工作本身认识尚未统一。
之所以要推进党代会常任制的理论与实践探索，主要基于三点理解：一是中国共产党是推翻中国封建专制制度的革命党，不是中国民主政治发展的自然产物，在向执政党转型的“历史阶段”中，党的各级领导人乃至领袖集团革命生涯中练就的思想风格，极容易导致执政党凌驾于国家和社会之上。这种历史惯性巨大！相对西方竞争性政党，我们党作为“体制外”执政党，发展党内民主促进人民民主的任务尤为迫切；二是市场经济孕育民主政治，民主政治反过来推动市场经济发展。领导“创建”和“完善”社会主义市场经济体制和“继续改革开放”的执政党，推进现代民主必须率先垂范。三是社会和谐的前提是执政党的党内和谐，需要党内主体的广大党员，享有对等的权利和义务。上述三个问题自然归结到落实党的代表大会制度、发展党内民主目标上来。正如毛泽东所说：“实现党内民主的方法，是实行代表大会及代表会议的制度，我们党内是民主的，但是不足或者缺乏，现在要增加。”①
三、实行地方党代会常任制必须具备的条件
实行党代会常任制，是执政党党内民主政治制度的重大改革。它破除的首先是中国两千年传统官本位的沉积，打破建国五十多年来长期形成的“一把手政治”体制，激活缺少民主素质培育的广大党员的党内权利主体意识。因此，推进党代会常任制工作必须具备必要的政治经济及社会发展条件。
1、政治条件：地方党委具备的四种能力是关键
地方党委在经济社会发展中总揽全局、协调各方的领导核心地位和作用，现行党代会常任制作为一种党内民主实现方式更多的是一种自上而下的制度设计的主要依赖路径，以及常任制条件下，由于党内信息回应加剧，对党委进一步提高工作效率形成了压力和动力，客观上都要求党组织的高效能，决定了党代会常任制推进工作首先需要党委的高度重视、科学推进。
我国近几十年的常任制试点工作实践反复证明：凡是试点工作有成效的地方，一个共同的因素是，地方党委是一个坚强有力的领导核心、发挥了试点工作的核心领导作用。事实上，地方党委的执政能力特别是主要领导同志的思想水平，成为上级党委考量地方推行党代会常任制的首要试点条件。椒江当年被选定为常任制试点单位，一个重要原因是“市领导班子结构比较合理，年富力强，富有开拓创新精神。”广东省委决定从2003年2月开始在惠州市、深圳宝安区、阳东县开展市、县（区）党代会常任制三级试点，湖北省罗田县之所以被选为试点县，四川雅安市委最早选择雨城区试点，预设的试点条件都首先是从地方党委班子、特别是主要领导的民主作风和地方党建基础来考虑的。问卷调查显示，常任制推行比较好的部门和单位，认为主要原因在于领导重视和有力的推进的1167人，占调查总数的77％，也说明试点成效很大程度上取决于基层领导的重视和能力。
地方党委发展党内民主促进社会民主的能力、作风，已成为推进党代会常任制的关键要件。个中原因主要在于：常任制对地方党委执政能力提出了新的更高的要求。一是自身民主建设的能力。党代会常任制不只是强调党员权利意识、主体意识的觉醒与实践，也是对党委传统领导方式工作方法的制约与规避。在党代会常任制推行中，地方党委不得不面临着工作方式和工作作风的转变，这就需要党委改变以往习惯上的“一言堂”的简单的工作方式和作风，更多地去倾听和协商、接受监督，而不再是简单的自上而下的命令式管理。二是制度设计能力。从目前开展党代会常任制试点较好的几个市、县（区）来看，一套切合本地实际，行之有效的制度体系是必不可少的，好的政治制度的安排，会成为推行党代会常任制工作的助力器，而有些地方试点工作中制度安排不尽合理，要么主观臆想，要么照抄照搬，使得常任制工作成为“一场戏”，很难产生实际效果。三是驾驭区域全局的能力。民主是在政治稳定的前提下有序地、渐进地推进。对执政党和社会来说，民主是把双刃剑。在党代会常任制推行中，如何在发展党内民主进程中，正确认识和准确把握发展党内民主的主体与主导，民主与集中之间的辩证关系，正确引导好党代会常任制工作的发展方向，对地方党委提出了更高的要求。四是民主意识的培育能力。总体而言，目前党员的主体意识和公民的民主意识都有待加强。党代表问卷统计，认为当前发挥好党代会常任制作用，最重要的条件是需要增强党代表的责任意识、主体意识的966人，占调查总数的63.7％。因此，提高基层党员群众和党代表的民主素养，是党代会常任制工作中正确发挥地方党委的核心作用的一个着力点。
2、主体条件：基层党组织建设和广大党员自身素质是基础
发展党内民主是一项以保障党员民主权利为基础，以改革和完善领导体制机制为重点的系统工程，必须上下联动、互相支持。如果上动下不动，党内民主就失去了内动力，党代会常任制的推进就会搁浅。假如说地方党委对推行常任制的认识程度决定了常任制的高度，那么党建基础好坏和党代表的素质高低决定了常任制的深度。
之所以强调党代会常任制的主体因素，是因为它解决的是党内权力的合法性来源问题。合法性最初源于国王即位的“合法”出身，引申为民众对政府统治是否合法及合法程度和公正的内心的心理认同。② 同时，中国的国情容易导致基层民主一统就死、一放就乱的脱臼。基层民众强烈的民主诉求与民主素养“先天不足”，构成我国基层民主的独特风景线。以后者否定前者，容易犯民主恐惧症；以前者掩盖后者，就会走向民主狂热。
真正尊重党内民主的主体地位，发挥基层广大党员的主体作用，亟待需要加强党内民主思想启蒙教育。实际上，几乎所有的社会主义革命都发生在封建专制和市场经济不发达国家。先天性特点导致一个或缺，只注重了民众政治参与的热情，忽视了对民众政治参与的技能教育和制度化建设。这是我们党建国以来进行社会政治动员的深刻历史教训。因此，把建立健全党代会常任制度的过程，作为党内民主思想启蒙教育的过程。这是决定党内民主建设，决定党代会常任制度成败的内在驱动力。
调研表明，一个地方党代会常任制试点工作主体作用的发挥通常需要具备以下几个要素：一是基层党建工作扎实，有着良好的党建传统，基层党组织有较强的凝聚力和战斗力；二是有一支大局意识强、有较强群众工作能力的基层党务工作队伍；三是党员队伍建设好，广大党员能发挥先锋模范作用，有较高的政治觉悟和一定的参政议政能力。
3、社会条件：良好的经济社会发展环境是前提
民主政治的建设与社会经济发展密不可分。随着市场经济的不断发展，利益多元化条件下的利益主体相对独立，有着不同于以往的利益诉求，民众政治参与的愿望和要求由此变得越来越强烈。党代会常任制作为实现党内民主的手段之一，不可避免的受社会经济发展的影响。
研究表明，往往具备以下三个方面经济社会发展方面的条件，对党代会常任制工作的开展较为有利：一是市场经济较为发达，市场体系较为完备。因为市场经济打破了以往封闭状态，促使每个人与社会更加紧密地联系起来，民众关心社会公共事务的愿望就越来越强烈，参与政治的热情也就越来越高，参政议政能力也越来越强，可以说市场经济是中国推动民主政治建设的积极因素。如从1988年开始，党代会常任制第一批试点工作的5省的12个县（市、区），最后坚持下来“效果比较好”的只有市场经济较为发达的浙江的绍兴、瑞安、台州市的椒江区等地。二是有良好的法治环境。法治是民主的重要部分。只有良好的法制环境才能带来宽松的政治氛围，党代表才“敢”参与、“真”参与，积极投身于民主政治的进程中。问卷调查显示，要求党代表“有勇气”表达民意的有1156人，占调查总数的76.25％，说明党代表对良好的法制环境和宽松的政治氛围的渴望。三是社会较为和谐。党代会常任制推行涉及组织构架、权力配置、部门利益的多方调整，是地方公共权力和公共利益的调整，和谐的社会氛围才能为党代会常任制工作推行提供良好的外部环境。
常任制试点的上下互动效应正折射出良好社会总体环境供给的重要性。浙江台州的全部9个县（市、区）和93个乡镇试点工作全面展开，初步形成了市、县、乡三级联动的试行党代会常任制的制度体系和运行机制。这种常任制实践空间的扩大，既是地方良好经济社会发展环境在党内的“反映”，又有力推进了常任制实践的深入。台州温岭市的“民主恳谈”、玉环县的“民主听证会”、天台县的“村民提案制”等，都是党内民主加速基层民主政治建设的生动体现，又为进一步巩固和发展基层党代会常任制提供了社会基础。
4、运作条件：立足地方实际，把握工作规律、讲求工作艺术是保障
规律是事物内部稳定的必然联系。在探索和创新推行常任制运作方式的进程中，不少基层党组织和广大党员把发展党内民主与贯彻落实科学发展观、推进人民民主、构建社会主义和谐社会有机地结合起来，创造性地开展工作，积累了不少宝贵经验，逐步形成了许多颇有创意而又稳妥的推行常任制的运作方式。归纳起来，以下三点在运作中起着较为重要的作用：
一是选准切入点。选择和创新发展常任制的运作方式，必须着眼于调动党员和党的领导干部两个方面积极性、主动性和创造性，把党员的主体地位和作用与党的领导干部、领导机关的主导作用有机地结合起来，形成推动党内民主的强大合力。既要注重保障党员的民主权利，切实保障和全面落实党员的知情权、选举权、监督权、申诉权、检举权、罢免权等，又要充分发挥党的领导干部对发展党内民主的领导地位和主导作用，有利于党的领导机关和领导干部行使党员赋予的决策权和事务管理权。湖北省成宁市咸安区委推进党代会常任制试点工作，加速乡镇管理体制改革，取得很好的社会效果。
二是依靠制度建设。党内民主不是政治运动化的过程，而是一个制度化、程序化的过程。制度设计对于党内民主建设、实行党代会常任制具有根本意义。以往我们比较偏重民主的作风建设，忽视民主制度化、程序化、规范化建设。问卷调查表明，认为试点工作成效取决于健全的制度有1074人，占调查总数的70.8％。这些数据说明，常任制的制度配套问题，是个实践工作中的大问题。因此在实际操作中必须加强制度建设。把发展党内民主的实践，变成有章可循、违章必究的循章运作过程。
三是坚持循序渐进。发展党内民主需要具备相应的经济、文化和政治条件，不顾现实条件和可能而一味追求党内民主的“大跃进”，只能适得其反。发展党内民主是历史潮流，不断发展不断完善党内民主是社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设的必然要求。但是，发展党内民主的时机和速度，选择党内民主的运作方式和制度规范，则是有条件的，必须从当时当地的实际出发，急不得，也拖不得，只能是实事求是，循序渐进、切不可搞“突击”和“跨越”。发展党内民主必须尊重党员和党组织的意愿，用渐进式的运作方式，才能取得深入持久的成效。四川党代会常任制工作之所以稳步推进，一个重要的方面就在于四川从基层海推村主任、公推直选村支部和乡镇党委书记候选人，到乡镇党委书记组阁竞选配备副职，全委会票决干部选任机制以及党代表直选等，是渐进的，多方位的，开放式的。
以上几个方面，可以视作推进党代会常任制工作的基本必要条件。当今众多地区常任制实践的启动和阶段性成效，总体上正是上述因素交织发生相关作用的结果。但从深层面，真正探讨常任制的持久动力，解决历史上较有普遍性的试点工作“无疾而终”问题，还需要进一步改革基层党委的选举制度和干部人事制度，增强基层党代表及广大党员发展党内民主的诉求。党代表直选、基层党委探索循序渐进的直选方式，把干部的选择权真正“还权于民”，方能彻底解决党内民主的乏力与疲软，走出党代会常任制“一头热一头冷”、一阵热一阵凉的怪圈，突破常任制的实践瓶颈！
不是理论指导实践，就是实践超越理论。雅安直选中也出现了一些“意外”。如县委候补委员、乡党委书记的落选。这难免不合某些领导意图或组织意图，但在一定程度上却真实表达了普通党员群众的意愿。这也正是党内民主的魅力所在，动力所在。毛泽东曾说过，凡是需要群众参加的工作，如果没有群众的自觉自愿，就会流于徒有形式而失败。民主政治的发展，必须在具备足够的外部压力（“政治精英”之外）的条件下才有可能。③ 这是人民群众是历史创造者的历史唯物主义观点在党代会常任制试点工作中的运用和体现。其实，地理面积同我国相近的美国在200多年前就实行了众议院的直选，领土辽阔的前苏联在1936年也实行过最高苏维埃直选。我们建议：以市（区、县）为党代会常任制试点单位，“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”，以乡镇为试点单元，总结和推进基层党代会常任制工作。
注释：
① 《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第137页。
② ［美］迈克尔·罗斯金等著：《政治科学》，华夏出版社2001年版，第5页。
③ 陶庆：《党代表大会常任制的内在动因、外部局限和精神实质探析》，《求实》2004年第10期。
作者介绍：郜工农，华东师范大学政治学系博士生、上海市金山区委党校党建研究室主任、副教授；齐卫平,华东师范大学政治学系主任、教授、博导。(上海 200062)