作者：王素梅
中南财经政法大学学报 2013年06期
文艺复兴时期，法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠曾提醒世人：“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。这是一条万古不变的经验。”19世纪英国历史学家、下议院议员、政治家阿克顿勋爵也曾谏言：“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败。”以此来提醒人们警惕权力的滥用和无度。在现代文明的发展进程中，“制约和监督权力”也就成了国家治理的重要命题。
从法治角度而言，行使权力就应承担相应的责任，权力的授予必然伴随着责任的规定。公共权力与公共责任相对应，理应受到制约与监督。根据2004年美国审计总署人力资源改革法案修正案，自2004年7月7日起，美国审计总署由原来的审计总署（general accounting office）正式更名为政府问责署（government accountability office，GAO），名称的变化反映了美国审计总署从经济监督向监督政府公共责任的发展方向转变。目前GAO的审计工作涵盖了美国联邦政府涉足或准备涉足的每一个领域，此外，还日益重视对联邦政府的有关政策执行情况进行审计，以协助国会监督和改进政府工作，同时对政府部门及所属单位和公营企业履行社会责任状况进行评估，以促使政府和公营部门合法运用公共权力，关注公众的生活质量和权益。
一、国家审计监督公共权力的理论基础
（一）公共受托责任理论
契约论认为，公共权力来自于社会组织及其社会成员为了避免因彼此的利益冲突而导致的无谓消耗，基于某种契约而进行的自身权力的部分让渡。国家权力来源于公民的受托，基于契约将公共权力委托给政府，政府等公营部门成为公共权力的受托人。公共权力的合法性也正是建立在这种公民与政府之间的权能委托基础之上，它规定着政府与公民在权利与义务方面的双向依存关系，政府行使公共权力必须以增进公共福利，维护公共利益作为其最基本的价值选择。公共权力的行使因公共受托责任的要求而合法。
Sinclair和Mulgan指出，受托责任是受托人被要求就其行为做出解释，并对其行为负责。在此基础上，Cameron认为，受托责任要求对决策或行为负责，通常包括防止滥用权力或其他形式的不当行为。就公民与政府之间的公共委托关系而言，政府公共受托责任不仅体现为财政财务收支合规、真实性等方面的受托经济责任，还应承担民主政府、公司治理以及社会秩序等方面的受托政治与社会责任。
为了保证公共部门履行受托公共权力的合法性和有效性，解决公共委托代理关系中的信息不对称，需要由公民委托专业机构进行监督，国家审计以其精湛的专业技能，接受人民以及代表其意志的人民代表大会委托，监督责任人对公共受托责任的履行。随着社会民主意识的加深，国家审计的监督范围日益从公营部门履行公共受托责任的真实性、合法合规性向绩效性、公平性以及环保性等方面拓展。因此，公共受托责任理论成为国家审计发挥其制约和监督权力作用的理论基础。
（二）寻租理论
寻租理论的思想萌芽最早由戈登·塔洛克（Gordon Tullock）于1967年提出，但作为一个理论概念直到1974年才由安妮·克鲁格（Anne Krueger）在《寻租社会的政治经济学》一文中，通过对国际贸易中保护主义政策形成原因的研究而正式提出。它揭示了在政府干预经济的情况下，人们非生产性追求经济利益行为的危害及其表现。面对市场的局限性，政府会选择适度的经济干预，部分企业因而从增收节支的利润产生模式向政府权力部门“跑政策”的利润产生模式转移，政府等公共权力部门也就可能在出卖国家政策的风险与收益之间进行博弈抉择。“寻租”的本质是权钱交易，是公营部门利用公共权力向市场机会行为者、少数利益集团出卖政府“政策”的行为，结果是使政府调节经济的杠杆偏离甚至脱离资源配置效率的轨道。寻租行为作为公共权力的不当运用往往在转型社会中更为显见。因此，在正向现代市场经济转型的我国，更应强化对政府等公共权力部门的权力监督，避免寻租行为的发生，敦促公共权力受托人对权力使用的过程和结果负责。因此，寻租理论为国家审计发挥权力制约和监督作用提供了客体基础。
（三）审计免疫系统论
2008年3月，“审计免疫系统”论首次由国家审计署刘家义审计长提出，2011年9月，他进一步阐述和丰富了“审计免疫系统”论，指出国家审计是国家治理的重要组成部分，国家治理的实现包括“权力的分散化”、“设置专门监督机制对权力进行制约”两个层面，而国家审计的本质就是实现国家的“良治”、保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，是国家监控体系的重要方面。国家审计部门作为专职的监督审查机关，根据法律法规赋予的职权，通过对各级公营部门进行事前、事中和事后的监督，揭露重大的违法犯罪问题，防范各类贪污腐败和渎职行为的发生，完善对权力的制约和监督机制，促进法治社会和和谐社会的建设，从根本上保证人民的合法权益不受非法侵害、保证经济社会稳定发展和国家安全。从而审计免疫系统论为国家审计制约与监督公共权力提供了方法基础。
二、国家审计监督公共经济权力是国家治理的现实需求
我国《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》明确规定，赋予国家审计机关以独立的审计监督权，审计机关有权依法监督国家财政财务收支、预算执行和其他经济活动，以此促进公营部门在职责范围内合法有效地运用经济资源，因此，国家审计是国家宏观经济监督系统的重要组成部分，其中，通过对经济活动和经济事项的监督和检查来客观反映经济运行中权力主体对经济权力的使用情况也是其重要职能，从而国家审计也是国家治理中经济权力监督体系的重要组成部分。通过国家审计特别是经济责任审计，揭露、制止并纠正国家经济管理中各种违反法律、法规的问题，打击经济权力犯罪，保持国家政令统一和财政经济秩序的稳定，促进公营部门的权力主体在职责范围内合法有效地运用经济权力。
目前从我国权力结构看，权力的集中度较高，权力的公正行使更多地依赖于掌权者的个人素质，容易造成一言堂、家长制和盲目决策，同时权力运行的透明度还较低，一些有利害关系的人权、财权、物权，在关键部位和环节常处于封闭运作状态。为进一步从体制、机制和制度上强化治理腐败的措施，不断铲除滋生腐败的土壤和条件，党的“十六大”报告第一次将审计地位、审计责任提到“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”高度，为审计工作指明了方向，注入了强大动力，提供了新的发展机遇。国家审计应充分发挥审计的优势，积极探索对公共经济权力进行监督的范围、内容、方法和途径，把对经济权力的监督作为一项重要内容，贯穿于审计工作的全过程。不仅要对经济权力进行专项审计，而且要在日常财政财务收支审计业务中，融入对经济权力监督的内容，从而将经济责任审计与财政财务收支审计、绩效审计相结合。
在党的“十七大”报告中，作为执政党的中国共产党再次提出要完善权力的制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。这些都说明了党和国家对权力制约和监督工作的高度重视以及对国家审计工作的期望。国家审计作为综合经济监督的高级形式，是政府权力制约机制和监管工作的重要组成部分，必须而且能够在经济权力制约机制中发挥重要作用。加强国家审计对公共经济权力的制约和监督作用，对于深化政治体制改革，推进依法治国，反腐倡廉，保障国民经济健康发展都有着深远的意义。
党的“十八大”报告提出要建立健全权力运行制约和监督体系。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，继续健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职和罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督与舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。国家审计应站在党和国家及人民利益的高度，充分发挥其“公正、独立”特性，排除干扰，排除阻力，切实加大审计结果公开力度。让人民群众知道财政资金使用方向及规模，使人民群众更方便地了解和监督政府工作，充分发挥审计“免疫系统”功能。
三、国家审计监督公共经济权力的法律依据
在宏观层面上，《中华人民共和国宪法》（2004年修正案）第九十一条明确指出：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。2006年修正后的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）将经济监督权力进行了细化，从第十六条到第二十五条规定了我国国家审计的对象包括各级政府的预决算和财政财务收支、中央银行和国有金融机构的财务收支及有关资产、各事业单位的财政资金的使用、国有企业的资产等。同时，《审计法》第四十六条和第四十七条规定审计机关可以在法定的职权内，依法对被审单位的违法行为给予处罚，如果被审单位拒不执行审计决定，审计机关应当通报有关主管部门，由主管部门依法采取措施，并将结果书面通知审计机关，从而在很大程度上给予了审计机关依法监督和处理经济违法现象的权力。
2010年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）在1999年“两办”发布的规定基础上，具体明确了经济责任审计应当作为对公共经济权力制约和监督的主要形式。《规定》第二条和第三条规定了地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部，以及中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部，且不实际履行经济责任时，实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部，国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）的法定代表人必须接受审计机关的经济责任审计。此外，《规定》第十四条到第十九条还规定了经济责任审计的目标、重点和具体内容，要求以党政主要领导干部和国有企业领导人在任职期间的本地区、本部门（系统）、本单位财政财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点开展经济责任审计，并将经济责任审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。
四、国家审计监督公共经济权力的作用发挥
（一）财政财务收支审计是基础
财政财务收支始终是国家审计的主题，在开展国家审计时应抓住这个主题，这是审计监督之所以能够发挥重大作用和影响的关键环节，也是经济权力行使最容易出现问题的重要方面，通过开展税收审计、行政性收费审计、预决算审计，对财政财务中“收”与“支”两方面进行双重检查，加强对公营部门及部门负责人的监督，在各个阶段最大程度避免权力的滥用和失控，很好地起到了对经济权力的制约和监督作用。此外，在财政财务收支执行的真实性、合法性的基础上逐步开展预算资金的编制审计，充分发挥对预算编制和执行的全过程监督作用，使国家审计这一监督机制真正成为预算管理过程的必要环节，防止国家经济资源的不当使用。
（二）绩效审计是方向
绩效审计是国家审计发展的新阶段。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出，要“全面推进绩效审计，促进转变经济发展发展方式……，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理，健全政府机关责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”。通过对公营部门或其他组织所发生的经济活动进行经济性、效率性和效果性等的审查和评价，全面衡量公营权力部门职权的有效行使，促进部门机构的合理设置，确保权力主体权责对应，促进公共受托责任履行的绩效性，保持国民经济运行的可持续发展。与经济责任审计的对象主要在部门领导个人不同的是，绩效审计通过对经济行为和经济活动的效益性检查来反映公营部门经济权力运用的有效与否，从而将审计的对象范围扩大到整个权力部门，从整体上制约和监督经济权力的行使，推进民主和法治社会的建设，促进公营部门向廉洁、高效和服务型的方向转变。
（三）经济责任审计是关键
经济责任审计与传统财政财务收支审计等不同的是，审计的对象直接指向权力主体，重点关注领导干部在履行经济责任过程中贯彻落实党和国家有关经济工作的方针政策、决策部署以及推动经济社会科学发展的情况；遵守有关经济法律法规、制定执行重大经济决策的情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益的情况；领导人员遵守有关廉洁从政（从业）规定的情况等，客观界定主要经济权力在运行过程中的责任履行状况。其中，领导干部重大经济决策、内部管理等方面往往成为国家审计在监督公共权力使用中的重中之重。在审计过程中，应监督检查重大经济决策过程中是否充分按照民主集中制原则、是否合法合规、是否通过了上级部门的审批，在决策实施过程中是否按照预定的计划，合理进行实施，在工程或项目完成后分析评估决策的效益型和效果性；在决策的整个过程中有无部门领导或上级机关干部滥用权力、盲目指挥拍板，造成决策失误，导致项目或工程的失败，造成巨大浪费，同时给社会和国家带来极大的损失和恶劣影响的情况等。
（四）问责是手段
公共受托责任的关键是受托人应对其行为负责。诺思的“国家悖论”所揭示的两难困境告诫我们，在充分发挥政府作用的同时，必须对行政权力的不当干预和政府失责的负面影响加以防范。因此，在国家治理层面，应逐步建立健全公共权力问责体系。首先，政府及各级公共部门作为公共受托人，应对其施政纲领及政策向公民进行主动解释并说明，接受公民的监督；其次，国家审计等监督系统通过制度安排，依法行使经济权力监督，通过大量的数据、资料、现场和项目分析，最先感知权力运行中的各种风险，及时、客观、公正地反馈给执行系统和决策系统，充分发挥“免疫系统”功能。再次，建立健全国家审计结果的运用机制，对相关违法行为追究相应的法律责任、政治责任及行政责任，违法必究、执法必严；最后，逐步建立起道德问责的意识，它不属于外在制度责任的追究，而是将制度责任升华内化为道德责任，是一种主动问责的自愿行为。
五、强化国家审计对公共经济权力的“问责”
（一）促进责任意识的构建成为内在逻辑
从公民与政府等国家机关的委托关系上来看，责任政府的实质是政府建设从传统政府的权力本位向责任本位的转变，是民主政治的根本回归。它要求根据政府履责的需要决定政府权力的配置，以责任确定政府权力的约束边界，按照履责的需要进行组织和人员建设。责任政府制度构架应包括几个基本方面：政府责任规范体制、政府责任履行的评价制度和政府责任的问责制度，它以清晰界定政府及各级部门的责任为前提。首先，应建立公民（委托人）与政府（受托人）之间的权责对应关系，清晰界定政府等公营部门各层级之间应当承担的公共责任，同时建立健全各个政府部门内部的责任机制。其次，将政府责任法制化，确立政府公共责任的法治维度。再次，通过法律授权，合理界定国家审计的审计和评价范围。最后，由审计机关和其他监督机关依法对政府责任开展问责。在审计资源的安排上，以政府责任风险点为基础实现资源的优化配置。
从政党加强对经济权力的制约和监督上来看，经济责任审计在我国的蓬勃开展为国家审计机关接受执政党的委托对公共责任主要承担者进行检查、评价及责任追究开辟了一条新的道路。这一审计类型促进政府等国家权力机关的负责人根据权责相统一的基本原理，牢固树立责任意识，明确享有经济权力所应承担的相应责任。同时，在经济责任边界的发展上，对党政领导干部和国有企业负责人经济责任的检查和评价不仅包括财政财务收支活动的责任即财务责任，还应包括其他经济活动的绩效责任，如对重大经济事项决策、经济调节、市场监管和经营管理方面的职责等。因此，从长期发展来看，经济责任审计必将成为追究财务责任、绩效责任等的新型综合审计类型，其目的是促进权力主体逐步树立起长效的责任意识。
（二）树立经济权力监督的审计观念
总体而言，审计工作都是对经济权力的监督。对权力的监督不只是经济责任审计的专门任务，每一个审计项目都是对经济权力进行的监督，应坚持把权力监督融入到每个项目的始终。从审计调查开始，着力发现经济权力运行中的薄弱环节和问题，确保审计项目有的放矢、突出重点；审计实施过程实际上是对经济权力的错用和滥用的确认和纠偏，及时发现决策、审批、指挥等权力运用方面的问题，发现经济权力主体和资金管理责任主体是否有经济问题；审计建议是从政策、体制、管理、运行机制、决策程序等环节上指出经济权力运行中的问题；向司法机关和纪检监察部门移送各类违法犯罪案件线索则是对经济权力监督基础上问责的具体体现。
随着经济责任审计在国家审计领域的蓬勃开展，审计理论界更应积极思考，探讨构建以经济权力审计监控为重心的审计理论体系。作为极具中国特色的一种审计类型，经济责任审计对于探索政党型审计以及多元化审计体制以及在此基础上的创新审计服务理念、提升审计职能范围等都做出了有益的尝试。其根本宗旨就是基于经济权力与经济责任的辩证统一，促进行为责任人能够恰当行权，正确行权及有效行权，保障经济权力在阳光下运行。由此，还应该有步骤地推行审计结果公告制度，建设符合民主法制精神的透明化机制。只有通过审计结果的透明化，保证国家审计监督的公开透明，才能使公营部门的经济责任成为真正的“公共经济责任”，而这也意味着，公营部门不是仅仅对上级负责，而是对所有利害关系人负责，向全社会负责。
（三）促进问责机制的质量建设与协调沟通
国家审计在经历了以问题为导向的财政财务收支真实性、合法性审计的基础上，开始向以结果为导向的绩效审计和以责任为导向的经济责任审计发展。审计成为国家治理和问责的重要制度设计。在对公共经济权力制约与监督过程中，在目前行政型体制框架下，按照党中央和国务院的部署，合理界定审计范围，加强审计监督。同时，努力完善审计质量管理机制，促进审计质量的日益提高。笔者认为，可以参照美国问责署（GAO）的做法，逐步建立起国家审计的同业复核制度，致力于提高审计质量，使审计职业赖以生存和发展的专业技术得以日益提高。
作者介绍：王素梅，南京审计学院审计系