把权力关进制度的笼子

　　新一届中央领导集体的执政新风，彰显了整治沉疴顽疾的决心。如何加强对权力的有效监督，荡涤不良社会风气，重塑司法公信权威，代表们提出自己的真知灼见。 　　十八大后，新一届中央领导集体示范执政新风，彰显了严抓作风、严惩腐败的坚定决心。《政府工作报告》不仅再次强调十八大报告提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”，还明确提出“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。 　　扬汤止沸，不如釜底抽薪。浙江代表团的全国人大代表在审议时认为，要实现“干部清正、政府清廉、政治清明”，关键是从制度上改变权力过于集中而又得不到制约的状况，真正把权力关进制度的笼子。 　　破解一把手监督的困局 　　从“表哥”杨达才到重庆不雅视频的主角雷政富，近一个时期以来引起社会高度关注的“问题”干部，都曾是一把手。中国社科院发布的反腐倡廉蓝皮书，更是揭露了一个触目惊心的事实：“一把手腐败”现象成为反腐领域的突出问题。 　　“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难。”省肿瘤医院副院长葛明华代表以一句流传甚广的“顺口溜”，道出了“一把手”监督的困局。 　　葛明华分析说，现实中对一把手监督的弱化、虚化，失之于宽、失之于软，犹如“牛栏关猫”、“纸笼锁虎”，时间一长，少数一把手习惯凌驾于组织之上、凌驾于班子集体之上，往往成为“一霸手”。 　　“大事小情‘一把抓’，决策拍板‘一言堂’，财政花钱‘一支笔’，选人用人‘一句话’，把手中公权化为个人私利工具，把一个地方、单位当成了自己的专属领地。”葛明华说。 　　“面对权力这一‘野兽’，制度这个‘笼子’，必须是坚实的、牢固的、密实的，不能有漏洞。”海宁市斜桥镇华丰村党委书记朱张金代表认为，加强对权力运行的制约和监督，应在两方面寻求突破。一是用制度制约权力，一是让人民监督权力。 　　他认为，当前监督陷入困局的原因是法律悬空、制度空转。只要认真执行民主集中制等制度，把“一言堂”变成“群言堂”，一把手的权力就难以一家独大；只要健全和落实施政行为公开等制度，让权力运行走出“暗室”进入“玻璃房”，谋取私利的空间就会大大缩小；只要通过法治加大惩治腐败力度，把“罚喝酒”变成“动真格”，就会对腐败分子形成强大震慑力。 　　杭州市人大常委会副主任洪航勇代表对朱张金的观点表示赞同。“实践证明，阳光是最好的防腐剂。”洪航勇说，加强监督，就要从提高政府办事透明度上下功夫，让权力在阳光下运行，以有效预防腐败案件的产生。 　　“从加大监督力度上下功夫，通过舆论监督、社会监督、人大监督，使有权力的人不敢腐败；从加强思想教育上下功夫，树立正确的权力观，使有权力的人不想腐败；从健全制度上下功夫，堵住管理上的缺口，真正把权力关进制度的笼子里，使有权力的人不能腐败。”洪航勇说。 　　以正能量引领社会风气 　　有人在争取低保资格，有人却拥有4个户口；有人毕业即失业，有人却在“萝卜招聘”；有人唯恐闯了黄灯，有人却视红灯为无物。 　　“特权，最害人，也特别容易引发矛盾。”朱张金说，当前老百姓对特权思想、特权现象蔓延，潜规则横行的不良现象意见最大。 　　要公平公正、反腐倡廉，必先反特权。事实也是如此，哪里有特权，哪里就有不公；哪里有“法外之权”，哪里就出现腐败。 　　“我吃好了、穿好了，但是你比我更好，而你的‘更好’不是靠你的勤劳、刻苦，而是靠你的权力、你的关系。”金华市金东区实验小学校长方青代表认为，百姓对特权的不满痛恨，就在于这种“相对剥夺感”。 　　“如果一个社会不是崇尚规则，而是羡慕特权；不是痛恨腐败，而是抱怨没机会腐败，怎能激浊扬清？”方青认为，现在少数地方和部门，特权思想泛滥，紧抓特权不放，有权力的用权力，没权力的找关系，一心围着权力转，拒绝按制度办事。甚至有的特权还成为一些人眼中的权势象征，不以为耻，反以为荣。 　　“根除特权思想滋生蔓延，离不开社会各界的共同参与。一边痛骂其危害，一边千方百计找关系、走捷径的行为一天不除，特权就一天不会消失。”杭州市人大常委会副主任陈振濂代表为根除特权思想开出药方。 　　2012年以来，“网络曝光――纪委介入――核查处理”成为腐败案件查处的一条新路径。陈振濂认为，遏制特权、根除潜规则，建立一个“权利公平、机会公平、规则公平”的社会，就要充分发挥网络监督的作用。 　　“网民数量庞大，监督可以说无处不在。”陈振濂说，网络反腐是互联网信息时代一种新型的反腐败模式，让原本仅靠纪检监察部门的传统反腐手段得到了有效补充。 　　“不过，网络反腐也是一把双刃剑。”他话锋一转，“要防止这股热情被滥用而伤及无辜。网络反腐应纳入制度化轨道。” 　　陈振濂说，网络反腐绝不能止于“晒艳照、亮房产”，必须成为制度反腐的有益组成。“要用好网络反腐这把利剑，释放社会监督的正能量，最大限度地减少负面影响。” 　　而省农科院院长陈剑平代表则认为，问题的关键还在于营造法律至上的法治环境，让法治成为一种信仰。 　　“当遵纪守法成为一种自觉，依法办事成为一种自然，才能源源不断地释放规则的正能量。那种‘走关系’强于‘走程序’、拼实力不如‘拼干爹’的现象才会少一些。”陈剑平说。 　　陈剑平的观点得到了许多代表的认同。在审议“两院”工作报告时，省计生委主任王文娟等多位代表都提出，要营造法律至上的法治环境，让法治成为全民的一种信仰。 　　法治先行需优化司法环境 　　今年“两院”报告不约而同地提到法治中国建设，省高院院长齐奇代表在审议发言中谈了自己的认识。 　　他认为，提出法治浙江、法治中国，是一种新的境界、新的阶段，预示着中国从来没有像当下这样需要法治先行。建设法治中国，实行依法治国，更强调领导人与人民群众都要受到法的约束，把权力关进制度的笼子。从司法来说，既需要下功夫改进法院自身工作，也需要优化外部的法治环境。 　　“司法权本质上属于中央事权，不能过于分散，才能确保中央政令畅通。但在实际运作中，地方和部门保护主义干扰司法现象仍有发生。”齐奇代表总结了3种干扰司法的行为。 　　他说，有的基层党政领导把法院看作与其他行政机关一样的工作部门，让法院参与招商引资、包村扶贫、计划生育等工作；有的为保护本地利益动辄要求法院如何裁判、如何执行；一些人大代表利用其身份干预个案，造成诉讼的不公平。“个别代表以对法院工作报告投反对票来要挟法院，必须按他的意见审判处理案件。”齐奇说。 　　此外，个别媒体甚至打着“舆论监督”的旗号，向法院提出无理要求，声称如不满足其要求，就要对案件进行炒作。“有的媒体是受当事人或律师所托，故意炒作、以偏概全、给审判施压；有的为吸引眼球，不当报道涉案的细节，侵犯当事人隐私。” 　　齐奇认为，优化司法环境离不开社会各界的理解和支持。各地基层党政领导更要强化法治观念，带头依法办事，带头尊重司法，支持法院依法独立行使审判权，为公正司法营造良好环境。 　　齐奇代表还对当前“信访不信法”的现象表示担忧。他说，涉诉信访已经成为当前法院工作的又一重大难题。本应依法进入诉讼程序的案件被纳入信访渠道，进而产生“诉访并行”、“诉访不分”等问题，造成终审不终、终而不结、反复交办、“信访不信法”等现象，并日趋常态化。这不仅不利于当事人通过正常的诉讼结束纠纷，也不利于司法权威的确立和法治国家的建设。 　　他建议，一是完善诉讼立法，畅通再审渠道，强化司法终结效力；二是进行信访立法，将诉讼程序已经终结、当事人仍然提出种种案外利益诉求的信访行为，纳入法治轨道。 　　人大要加强预算监督 　　消除“舌尖上的浪费”，管住“车轮上的腐败”，刹住出国考察的“奢侈风”，一段时间以来，从中央到地方一系列严控政府“三公经费”的举措令人振奋。 　　不过，一些代表仍担心，奢靡浪费行为难以杜绝。究其原因，在于一些地方单位领导用钱的权力不受约束，“决策一句话，花钱一支笔”，造成各种“笔尖下的浪费”；一些地方政府和部门在编制预算报告上巧立名目，利用“其他”“等等”“预算外”等字眼掩人耳目，让人“雾里看花、水中望月”。 　　“人大在加强全口径预算监督的同时，要把管控‘三公经费’制度化作为重点。”台州市人大常委会主任薛少仙代表说。 　　“督促科学编制预算，将‘三公经费’从现有的‘商品和服务支出’科目中剥离出来，单独设置‘类’级科目，这样，既有利于预算口径规范统一，也有利于预算的公开、透明和监督。” 　　2012年国务院公布了《机关事务管理条例》，对控制“三公经费”作了规定，但是，界定不够清晰，约束不够有力。薛少仙建议，应在预算法修订中对“三公经费”做出更为明确的界定，逐步完善“三公经费”管理的法理依据。 　　“人大对‘钱袋子’的监督，应该是全方位的，不留死角的。”金华市人大常委会主任黄锦朝代表认为，当前各地人大及其常委会对财政性资金的审查监督，大多是程序性的，从内容上看，预算外资金、社保基金、国有资本、土地出让金、政府债券等政府性资金的监督都游离在人大及其常委会的审查监督之外。为此他建议：“全国人大常委会加快推进财政管理体制改革，积极探索‘全口径’财政预算审查监督。” 　　公共财政预算是政府的“血液”。高质量的预算审查，对遏制腐败，提高行政效率，减少“三公消费”，调节收入分配，缓解社会矛盾都有重要意义。 　　平阳县善旺农业开发有限公司经理林垂午代表建议，财政预决算报告提交人大审议前应实行双重审计。 　　“除了请政府审计机构，组织力量对财政预决算进行审计，提供审计意见，还要聘请社会审计机构，对预决算进行审计，查找问题，提出改进工作的意见和建议。”林垂午认为，现行的人大预算监督机构人员少，尤其是专业人员严重不足，只能借助外力。而政府审计说到底还是属于内部审计监督性质，这种审计受政府的制约和影响比较大。 　　“双重审计有利于发挥社会审计机构的作用，互相监督制约，提高审计质量，为人大依法决策、民主决策，提供客观科学的重要依据。”林垂午说。 　　“外行看不懂，内行看不到，这是当前预算审批的难点。”农工党浙江省台州市主委、台州市人大常委会副主任陈海啸代表指出，一些地方预算审批不严格，流于形式，预算报告过于粗略，人大很难对其进行深入审查。“遏制公款浪费、贪污腐败现象，必须深化预算管理制度，细化预算报告。”陈海啸说。 　　温州市人大常委会主任陈笑华代表建议，赋予人大对预算草案的修正权。 　　“我国宪法和法律明确了人大的预算审查批准权，但在现实中，如果没有预算修正权，人大只有两种选择：整体否决或整体通过预算草案。”陈笑华认为，为使人大的预算审查权真正落到实处，激发更多代表参与预算审查的热情，未来在制度上可否考虑增加预算草案的修正权。 　　而开山集团董事长曹克坚代表提出，要适时监督政府的财政收入和支出。他说，我们的财政收支还比较随意，人大通过的决定还没有成为真正意义上的“法案”、“铁案”，政府想加大投资，就加印钞票；想上项目，就通过多种平台借钱搞建设；有了钱，就盲目对外投资、买债券，至于有无风险、有无必要、投资损益，等等情况，纳税人则一无所知。 　　“这种‘寅吃卯粮’、‘竭泽而渔’的行为，长远看会给国家和地方经济社会的可持续发展埋下隐患。”曹克坚建议，将政府的财政收支情况与人大相关机构的电脑联网，以便适时了解情况，经常查询国库的异常支出和收入，为人大及其常委会依法监督提供及时准确的信息。 　　“预算公开不能只是部门的‘传声筒’，更要成为政府与群众交流的‘双声道’。无论是最初预算编制、人大审查预算还是事后公开，全过程都要主动邀请群众参与，接受社会监督，这样预算才能更充分体现群众的意愿、要求和呼声。”薛少仙代表建议，要做好预算公开的文章。 　　“人大要建立公开平台，设置专门的网站栏目，适时公开财政预决算和审计报告，包括一级科目、二级科目，包括部门预算、‘三公经费’。同时，对存在问题和疑问，还可定期组织财政税务机关相关人员接受人大代表和公民询问。”薛少仙说。