吴玉宗
过去，行政审批是由各单位自行审批，审批不公开透明、随意性较强，加上缺乏有效的监督，审批效能比较差，相关部门和人员“吃拿卡要”等现象时有发生，群众意见很大。浙江省温州市在推进行政审批制度改革的同时，建立起公开透明、集中便捷、规范科学的审批权力运行机制，可谓牵住了对审批权进行监督的“牛鼻子”。
温州市的做法有以下几个特点：一是严格审批事项准入，去除错装在政府身上的“手”，将其还给市场；二是推动审批条件和程序公开化、透明化，让审批权力在阳光下运行；三是实行集中便捷的审批服务和监督，规定能进驻行政审批服务中心的进中心，其他的通过网络由中心进行监督；四是由行政审批管理机构加强全面监督，建立考核制度、约谈制度，把网络监督、暗访抽查、电话回访与第三方考核结合起来，提升监督效力。
由于牵住了审批权监督的“牛鼻子”，温州市在提升服务效能的同时，有效地减少了行政审批中腐败滋生的土壤。这种把行政审批权力关进制度之笼的做法值得借鉴。
在看到成绩的同时，我们也应保持清醒与冷静：这些都还只是暂时的、初步的成果，温州市行政审批制度改革相关工作并不能就此放松，只能继续前进。
在进一步激发市场活力方面，温州是否还能敢为人先，进一步大胆尝试去除更多错装在政府身上的“手”，削减审批事项？从当前温州市民办理审批事项的反映来看，仍有群众提出一些工作需要改进和完善。如温州外贸企业不少且多是中小企业，海关、商检等部门能否简化手续实现快捷通关？在鼓励小微企业发展方面，工商、税务部门能否降低门槛，实行联办？在完善行政审批服务中心的监督工作方面，如何建立起审批服务中心对各部门窗口的有效约束和激励机制？
越往后走，改革越艰巨。温州是否敢再一次走在前面？我充满期待。
（作者系温州大学行政管理学教授、地方政府绩效管理研究中心副主任）
(责任编辑：于洁秋)
核心提示：办事、创业需要盖几十个章，耗费大量时间，企业、群众有意见，政府形象也受影响。前不久，有媒体曝光几例群众到政府相关部门办事难的问题，引起社会广泛关注。如何对行政审批权力形成有效的制约和监督？浙江省温州市在推进行政审批制度改革的同时，把审批权力关进制度的笼子里，建立公开透明、集中便捷的审批权力运行机制，在预防腐败、治庸治懒、提能增效、改进作风等方面提供了有益借鉴。
温州：把审批权关进制度之笼
吴勇
办事、创业需要盖几十个章，耗费大量时间，企业、群众有意见，政府形象也受到影响。不仅如此，前不久，媒体还曝光了几例群众到政府相关部门办事难的问题，引起社会广泛关注。
“在推进行政审批制度改革的同时，只有把审批权力关进制度的笼子里，才能有效防治腐败，从根本上治庸治懒、提能增效、改进作风。”浙江省温州市行政审批管理办公室（以下简称“审管办”）负责人表示。
10月中旬，笔者走进温州市审管办，对审批权力的制度之笼一探究竟。
压缩权力寻租空间
规范审批程序，制约审批自由裁量权；推进行政审批中介机构改革，防止其成为“利益代言人”
“以前没有制定规范表，很难做到一次性告知，容易发生不同审批人员让办事群众准备不同申报材料的情况，导致群众来回跑，引发群众不满。”
温州市卫生局行政审批处负责人朱晓勤举了一个例子。以前公共卫生许可证的申领条件有一些模糊规定和兜底条款。如，货物堆放不能靠墙壁太近、照明灯光不能太暗，等等。审批过程中，经办人员对审批标准的把握有较大的自由裁量权，可能出现“审批通过有理、不通过也有理”的情况。群众对此意见很大，市卫生局也很难对经办人进行有效监督。
“对行政审批进行标准化建设后，公共卫生许可证的申报材料从11个减少到8个，那些模糊规定和兜底条款也被取消或加以明晰，行政审批中的自由裁量权被大幅压缩。”朱晓勤说，“现在，市卫生局各审批事项的办理标准都统一公示在市行政审批服务网上，群众办事方便快捷、心中有底，经办人员也得到了有效的监督和保护。”
2011年以来，温州市开始以“一事一表”的形式，对现有行政审批事项的名称、审批条件、办理程序等9个方面的内容进行标准化、目录式管理，提高办事透明度，减少审批自由裁量权。
“标准化意味着规范化，对重复提供、反复提供、无理提供、无需提供和无法提供的审批材料，我们一律要求取消，杜绝没有法律、法规、规章依据的公示、论证、评估以及签字盖章等。”温州市审管办负责人介绍，“与此同时，我们还制定了审批事项备案公示制度，凡属新增的行政许可事项和非行政许可审批事项，都要报各级审管机构备案，并在一定范围内公示。”
压缩权力寻租空间，温州市相关部门不仅为审批流程打造制度之笼，同时也将行政审批中介机构列入规范化建设范围。
“在温州，中介机构在行政审批中扮演着重要角色，但也存在一些问题。”温州市中介机构服务管理中心中介服务管理处负责人连俊生指出，有的中介机构不顾国家强制性标准及规范，过分迁就业主的无理要求；有的则是“皇帝女儿不愁嫁”，收费高、效率低、服务差；还有的承接主管部门的权力转移，成为“利益代言人”。
2012年，温州市相关部门出台《关于进一步推进中介机构改革和发展的意见》，要求按照“政事分开、分类指导、脱钩规范、稳步推进”的思路，将中介机构分成保留、过渡、脱钩改企重组三类进行清理规范。
今年2月，温州市又组建中介机构服务管理中心，开通网络平台，实现集中服务和统一管理。目前，该市行政审批中介机构已有395家入驻综合网络平台，54家实体入驻服务管理中心，从业务范围上涵盖了从立项到工程竣工验收的29类中介服务。
作为中介机构工作人员，温州市经济建设规划院副院长周朝国对入驻前后的变化体会颇深：“首先是更规范了，现在服务管理中心、审批部门都会考评我们的工作，曝光问题。其次是更高效了，服务管理中心要求入驻的中介机构在服务上提速30％。原来我们一个项目办下来需要20至25个工作日，现在15个工作日内就能拿到结果。”
对此，温州市残疾人综合服务中心建设工程项目业主黄大庆也有明显感觉。“我们以前跟中介机构常会发生不愉快，现在只要在服务管理中心签订合同，就能对他们进行监督和评价。”黄大庆说。
制度之笼助力“温州速度”
事项减下去，效能提上来；工作姿态放低，服务质量提高
“这是纠正官僚主义的有效举措！”
“审批事项大幅缩减、审批流程高效便捷、办事人员热情服务，现在可以少跑腿、少进门、少找人啦！”
不少温州市民和企业主这样评价温州市行政审批制度改革相关工作。
近年来，该市积极推进依法行政审批，在中央和省政府明令取消部分审批项目的基础上，又通过3轮行政审批制度改革和1次非行政许可审批专项清理，大幅削减行政许可事项和非行政许可审批事项，减少审批随意性，提高效率。
“这些举措意味着红头文件不再是行政审批和行政收费的依据，审批的合法性只能由成文法律提供，这有效解决了行政单位通过红头文件设立行政审批事项、靠项目收费自肥的问题。”温州市审管办审批业务处处长章进育解释说。
目前，温州市本级行政审批事项已从1467项（不含年审检、备案、机关内部审批事项）压缩到703项。温州市审管办负责人透露，下一步，该市还将对市县两级的行政审批事项及日常管理中具有审批性质的事项进行新一轮集中清理，对有法定依据但难以达到管理目的的审批事项，半年内无人申请办理的予以挂起，1年内无人申请办理的予以冻结，连续2年无人申请办理的予以取消或调整。
投资领域行政审批制度改革是整个行政审批制度改革的“深水区”。2012年以来，温州市对政府和民间投资项目的审批过程进行纵向缩短、横向压“瘦”，政府和民间投资基础设施建设项目的审批时限从113个工作日分别缩短到30个和32个工作日。
浙江某房地产有限公司报批报建经理张少义透露，现在一个工程项目的审批时间比以前少了一半多。“现在温州采用即办制，很多审批事项的申报资料当天送进去，他们当天就审批。”张少义说，“以前是企业主动找部门，现在反过来了，部门主动给企业服务，帮企业解决困难。”
“以前时间拖得长，审批工作没有约束，程序繁琐。”温州职业技术学院后勤基建处处长戴庆斌直言不讳，“现在不仅提了效率、降了成本，而且每个环节都有时间限制，更加规范合理。”
为进一步提升服务效率和质量，去年以来，温州市全面推行了全程代办服务。目前，全市已受理代办项目1109个，总投资额1918.3亿元，其中，市本级代办项目114个，总投资额1325亿元。
如何走出知易行难的困局
接受监督，让改革落到实处
“改革往往知易行难，能否见成效，关键还在于能否真正按要求动起来、干起来，把改革措施落实到位。”对温州市行政审批制度改革相关工作，社会各界给予了高度关注。
“毋庸讳言，改革面临着一系列难题。如，由于全省未提统一要求，审批事项到行政审批服务中心‘能进则进’的原则容易停留在口头上；审管机构对审批服务中心窗口工作人员的选用、考核和职务晋升没有发言权，窗口人员侧重对部门负责、马虎应对中心管理工作的现象比较普遍；在具体工作中，对部分单位和工作人员违反集中办事制度的行为，温州市审管办很难有效应对；对审批过程中出现的行政不作为、乱作为或其他损害群众利益行政行为的制约手段和惩罚措施有待进一步完善；等等。”温州市审管办负责人分析。
面对这些难题，温州采取了应对之策。
实行首次办理预登记制度。群众办事先到行政审批服务中心登记办件信息，信息实时通过网络传至相关受理窗口。由此，办件材料在中心的所有信息都记录在案，有利于强化审批过程监管，使审批件办理更加规范。今年上半年，温州市行政审批服务中心实行首次办理预登记制的办件已有7.1万件，即办率达70%，单件审批办理时限平均只有2.5个工作日，在浙江省排在前列。
实行约谈制度。驳回补交材料次数超过3次，市审管办即对窗口负责人进行约谈，约谈重点解决办件不录入、没有一次性告知、假办结、办件时间长等问题。
实行审批管理内审制度。按照温州市行政审批服务中心窗口管理和ISO9001质量管理体系认证的要求，强化审批结果监管，对进驻市行政审批服务中心的窗口在执行管理制度和管理审批档案等方面进行检查、考核。
实行考核问责制度。将行政审批制度改革纳入各县（市、区）全年绩效考核体系，由温州市审管办负责对进驻市行政审批服务中心的窗口及其工作人员进行年度绩效考核。建立“服务对象反映审批问题必查、投资项目迟迟不落地排查、投资业主撤回投资倒查、招商引资项目审批服务情况定期抽查”的“四查”倒逼问责制度，对妨碍重大投资项目和招商引资项目，存在消极工作、推诿扯皮行为的单位或个人，由相关部门根据规定实施问责。
链接@专家视角：
牵住审批权监督的“牛鼻子”
吴玉宗
过去，行政审批是由各单位自行审批，审批不公开透明、随意性较强，加上缺乏有效的监督，审批效能比较差，相关部门和人员“吃拿卡要”等现象时有发生，群众意见很大。浙江省温州市在推进行政审批制度改革的同时，建立起公开透明、集中便捷、规范科学的审批权力运行机制，可谓牵住了对审批权进行监督的“牛鼻子”。
温州市的做法有以下几个特点：一是严格审批事项准入，去除错装在政府身上的“手”，将其还给市场；二是推动审批条件和程序公开化、透明化，让审批权力在阳光下运行；三是实行集中便捷的审批服务和监督，规定能进驻行政审批服务中心的进中心，其他的通过网络由中心进行监督；四是由行政审批管理机构加强全面监督，建立考核制度、约谈制度，把网络监督、暗访抽查、电话回访与第三方考核结合起来，提升监督效力。
由于牵住了审批权监督的“牛鼻子”，温州市在提升服务效能的同时，有效地减少了行政审批中腐败滋生的土壤。这种把行政审批权力关进制度之笼的做法值得借鉴。
在看到成绩的同时，我们也应保持清醒与冷静：这些都还只是暂时的、初步的成果，温州市行政审批制度改革相关工作并不能就此放松，只能继续前进。
在进一步激发市场活力方面，温州是否还能敢为人先，进一步大胆尝试去除更多错装在政府身上的“手”，削减审批事项？从当前温州市民办理审批事项的反映来看，仍有群众提出一些工作需要改进和完善。如温州外贸企业不少且多是中小企业，海关、商检等部门能否简化手续实现快捷通关？在鼓励小微企业发展方面，工商、税务部门能否降低门槛，实行联办？在完善行政审批服务中心的监督工作方面，如何建立起审批服务中心对各部门窗口的有效约束和激励机制？
越往后走，改革越艰巨。温州是否敢再一次走在前面？我充满期待。
（作者系温州大学行政管理学教授、地方政府绩效管理研究中心副主任）
(责任编辑：于洁秋)