可再生能源配额制之辩

　　可再生能源配额制政策是国际上通行的促进可再生能源发展的政策之一。为解决当前可再生能源发电上网和市场消纳问题，我国正在研究并将出台可再生能源配额制政策。配额制政策理念非常简单，但由于涉及众多利益主体，其运作机制却非常复杂。由于国情不同，我国可再生能源配额制政策设计与国外完全不同。 　　国外配额制 　　国外配额制是一种通过市场机制实现的可再生能源发展政策，是一个国家（或地区）用法律的形式对可再生能源发电量在电力生产总量或消费总量中所占的份额进行强制性规定的一项政策，也是一项支持可再生能源发展的重要政策工具，目标是通过市场机制以最低的成本引导企业开发和利用可再生能源。 　　美国是世界上最早实施可再生能源配额制的国家之一，截至2010 年底，全球已有超过14个国家在全国范围内实施了配额制政策，一些国家在部分地区实施了配额制政策。在全球可再生能源开发利用规模较大的国家中，美国是配额制政策实施较为成功的国家，已有37个州实施了可再生能源配额制。 　　国外可再生能源配额制的实质是通过市场机制以最低的成本引导企业开发和利用可再生能源，根本是要解决可再生能源开发利用成本过高的问题，其作用与可再生能源固定电价政策类似。配额制政策并不只是提出一个配额目标，而是包括配套运作机制的完整政策体系。国外配额制政策具有两个基本特征： 　　一是基于绿色证书交易。强制配额制是要求电力企业必须生产或销售规定比例的可再生能源电量，同时，政府对企业生产或销售的可再生能源电量核发绿色交易证书，并通过绿色证书交易市场实现交易。承担配额制的企业既可以通过自己生产可再生能源，也可以通过买入可再生能源证书，或者二者并举履行义务。 　　在绿色证书交易机制下，电力企业可根据可再生能源生产成本和绿色证书价格，灵活选择合适的可再生能源产量和证书买入数量，从而实现成本最小化；同时，绿色证书交易大幅降低政府可再生能源补贴的确定、调整、筹集和分配等的管理成本。 　　二是基于电力市场。电力市场在配额制政策体系承担重要作用，配额制一般不需要进行价格补贴，可再生能源开发利用高成本主要通过电力市场实现用户分摊。电力企业为生产或收购可再生能源电力或购买交易证书付出的高成本，最终通过电力市场在电力用户的销售电价中消化。 　　从国外配额制政策要素来看，主要涉及以下几个方面。 　　其一，配额制政策一定有一个明确的总量目标，同时需要有配套的针对配额义务主体的目标分配机制。不同国家总量目标及分配机制不同。如英国，主要根据欧盟可再生能源发展目标确定逐年配额总量目标，并根据地区经济发展水平确定不同地区的差异化的配额指标，但同一地区内电力企业承担相同配额指标。美国加州以2001年配额比例为基准，以每年递增1%的方式确定总量目标，电力企业采用“存量+增量”方式承担不同配额指标。日本在分配地区配额指标的时候，还会考虑各地区电网条件的差异，在配额指标上乘以一个电网系数。 　　其二，从国外配额制实践来看，配额制政策实施中承担责任的主体是电力企业。配额制政策中，供电企业（发电企业）承担的义务是其收购（销售）的电量中可再生能源电量必须达到规定的比例，电力企业不是可再生能源消纳的责任主体，并没有承担可再生能源开发利用高成本的义务。实施配额制获得的环境和其他社会效益，受益者是全社会和全体公民，其高成本通过电力市场以销售电价的形式由全体电力消费者承担，配额义务的最终承担者是电力消费者。 　　其三，国外配额制政策成功实施的经验表明，电力市场运行机制、绿色证书交易机制以及考核机制构成配额制政策实施的运作机制，电力市场运行机制解决了可再生能源开发利用的激励问题，通过放开终端销售电价定价权，可再生能源开发利用的高成本能够疏导到电力消费者；绿色证书交易机制可引导以最低成本开发可再生能源；考核机制确保配额目标的实现。 　　中国制度设计 　　由于政策目标不同，电力管理体制不同，可再生能源政策环境不同，我国配额制政策设计应与国外有很大差别。 　　配额制政策的本质与固定上网电价政策相同，都是一项推动可再生能源开发利用的激励政策，着力点在于解决可再生能源开发利用的高成本问题，因此，配额制政策一般不与固定电价政策混用。与国外不同，我国针对风电和地面光伏电站均出台固定上网电价政策，对于可再生能源的开发，固定电价政策已充分发挥其激励作用，我国出台配额制的政策目标不是解决通过竞争降低可再生能源开发成本的问题，而是要解决可再生能源的消纳问题，也就是可再生能源利用成本高的问题。 　　由于电力管理体制与国外不同，我国各地方发电计划由各地方政府能源主管部门核定，因此，在我国配额制政策设计中，地方政府必须承担起可再生能源配额制消纳义务主体的责任，而发电企业和电网企业应作为配额制的实施义务主体。 　　配额总量目标根据国家合理控制能源消费总量和调整能源消费结构的宏观目标确定。对于配额指标的地区分配综合考虑消纳责任、消纳能力、发展潜力、电网布局等因素,以省为单位进行可再生能源电力配额指标分配，不同资源条件的省份承担的配额指标不同；同类型的省份承担同等的配额指标。 　　基于中国国情及配额制政策目标，中国配额制政策的实施应主要通过行政方式实施。各地方政府应充分发挥其在配额制政策实施的主导和协调作用，负责提出并落实本地区完成配额义务的具体实施方案，协调督促发电企业及电网企业完成配额义务。发电企业应根据经济和技术最优的原则，合理确定各类非水可再生能源发电项目的投资规模和建设时序，确保其配额义务的完成。电网企业应根据可再生能源配额总目标及其分配情况，合理确定可再生能源电力输送规划，在国家能源主管部门和地方政府的指导和协助下编制并落实可再生能源电力消纳市场，确保配额指标的完成。 　　需要怎样的政策 　　可再生能源发展中遇到的问题归根结底还是经济性的问题。目前，对于风电等可再生能源发电的开发成本高已得到了广泛认识，现有固定政策也较好解决了这一问题，但对于其由于出力特性导致的利用成本高，社会普遍认识不足，缺乏量化研究，导致目前可再生能源发电消纳问题突出。 　　我国配额制政策设计的目标是要解决可再生能源发电上网和市场消纳问题，也就是可再生能源发电利用问题。电力系统发、输、用同时完成的特点，决定了可再生能源发电利用涉及发电、输电及用电等各环节。需要政府、发电企业、电网企业的共同努力，特别是政府对于发电企业和电网企业的责任义务、经济利益的协调，以及对于用户用电行为的引导。 　　我国与国外基于电力市场机制的配额制的外部环境不同，结合我国实际情况，需要出台并完善与可再生能源配额制政策配套的政策措施，包括落实可再生能源消纳市场和跨区跨省电网建设管理办法、可再生能源配额电量受入和送出的计量办法、出台可再生能源低谷上网电价政策等。 　　（作者为国网能源研究院新能源研究所所长）