浅谈银行内部控制
内容摘要：银行内部控制就是银行管理层为了保证管理和业务目标的充分实现，制定并组织实施的对内部部门和人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的制度、措施、程序和方法。银行会计风险的防范，对于保证整个社会资金活动的正常运行，无疑是十分必要的。强化银行会计内部控制，要树立内控优先观念，加强账务控制，完善制约机制，重视支付结算，设置科学的操作规程，建立严密的分级授权制度，加强重要物品、重要岗位控制，构建会计电算化安全控制体系，强化内部检查和审计系统，提高银行会计人员综合素质。内部控制要以合理划分人权、事权、监督检查权为制度内核，以保护单位资产安全完整、保证会计信息真实可靠、保障国家法律、法规、规章和单位内部经营管理目标实现为终极目的，是单位防范风险、趋利避害的“安全阀”，也是整个社会经济安全运行的重要屏障。
关键词：内控机制 银行会计 存在问题 对策
目前在银行经营中，要求银行确立符合银行资产的流动性、安全性、效益性的经营原则，完善内部控制，防范金融风险日益成为银行经营者和管理者当前乃至今后一个时期的一项迫切的任务。银行内部控制就是银行管理层为了保证管理和业务目标的充分实现，制定并组织实施的对内部部门和人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的制度、措施、程序和方法。内部控制要以合理划分人权、事权、监督检查权为制度内核，以保护单位资产安全完整、保证会计信息真实可靠、保障国家法律、法规、规章和单位内部经营管理目标实现为终极目的，是单位防范风险、趋利避害的“安全阀”，也是整个社会经济安全运行的重要屏障。会计部门作为银行内部控制管理的第一监督部门，其内部控制能力的强弱，直接影响着银行经营目标的实现，为此，加强银行会计内部控制为重中之重。
一、目前银行会计内部控制存在问题
(一)有章不循，内部控制失效，贯彻落实流于形式。近年来我国已出台了《中国人民银行法》、《邮政银行法》、《票据法》、《担保法》、《贷款通则》、《金融违法行为处罚办法》等法规，并在新的《刑法》中有关于惩治金融犯罪的条款，金融业务的经营是有法可依的，但由于受到经济利益的驱动，长官意志及社会人情关系的影响，金融从业人员往往不能用法制来保护自己，甚至默认，容忍或参与违法违纪活动。对银行现行制度的分析表明，一些制度贯彻流于形式，由于人为地减少控制点作业和逆程序操作，与至银行内部控制机制变形，失去了应有的刚性，许多规章制度流于形式，只发文件不抓落实，遇到具体问题，灵活性讲得多，原则性讲得少，以种种“理由”加以变通和回避，甚至视内控制度为绊脚石，对某些规章制度视而不见，这是银行经营风险增加、发案率增高的最直接、最根本的原因。从当前银行内部各岗位的实际控制效果考察，有章不循表现为会计、出纳等操作岗位有些关键控制点的规定没有落实到位，尽管我国银行业在过去几十年的业务经营中，建立了一系列相对完善、行之有效的内控制度，但却不能落到实处，形同虚设，主要表现为：联行章、证、押未真正坚持三分管制度；重要空白凭证领发、使用、交接等制度执行不严格；业务印章不按规定保管和使用；临柜不认真，不坚持验印制度；随意调整账户积数；交接班中款项交接登记不及时，查库制度履行不认真；出入库、收入大额现金不及时记账；不及时汇划款项、记账等；离机不退出画面，密码泄露；支票控号流于形式，同一单位多个账户支票混用；随意设置自动取款机金额；复核员不履行复核制度等等。以上种种，使内控制度形同虚设，弱化了业务操作
过程的系统性、严密性和完整性，留下诸多事故隐患。银行虽有一套完善的会计内控制度，但犯罪分子屡次得逞，究其原因就是，银行会计内控机制形同虚设，给犯罪分子有乘空之机，造成国家资金大量流失。
(二)内控机制不健全，缺乏动态的调整、充实过程。对银行来讲，要建成真正的、具有国际水平的、规范化的邮政银行，实现其各项既定目标，必须随着其业务的日新月异，建立与之相配套的严密、系统、规范、有效的内控制度。目前金融电子化的发展，使银行业务和办理各项业务的手段都发生了很大变化。
由于管理滞后和改革中的探索有一定过程，一些新业务还没有制定出完善的操作程序和相应的制度，存在无章可循的空档。在现实工作中，银行往往忽视了会计内部控制是一种贯穿于决策、执行、监督全过程的环环相扣、平衡制约的动态机制，而常常反映为一成不变、机械僵化的形式，有些明显陈旧的规章制度或操作程序不能被新的、更科学的制度所代替，特别是目前新的金融业务品种、金融工具不断推出，如果不及时调整补充内控制度，必给犯罪分子留下可乘之机。如现在绝大多数银行都实行综合柜员制处理有关业务，而在实际运行中，由于对综合柜员之间、会计和储蓄综合柜员之间、综合柜员与上级机构内部往来控制以及综合柜员制业务检查等制度建设上，没有能根据业务发展状况及时做出相应调整，使基层机构照搬照抄原会计、储蓄业务柜员制的有关规定，内部控制可能出现薄弱点。
(三)相互制约机制不健全，上下级之间约束性薄弱。相互制约，是内控制度的一项基本要求。这种制约既包括会计专业内部各个岗位、各个环节之间的相互制约，也包括上下级之间的相互制约。但在实际工作中相互制约不能完全落实，一些重要职责和岗位没有严格分离，混岗或集多职于一身的现象时有发生。一些银行缺乏有效的内部管理部门，对主要负责人和决策管理层的权力缺乏必要的监督制约措施，常常出现“控下不控上”的局面。究其原因主要是：职能监督部门的地位不超脱，不能独立行使监督职能，难于进行超前监督。
(四)忽视支付结算所形成的会计风险。支付结算风险是指在支付结算活动中，由于受到多种因素的影响，使支付结算当事人的实际收益与预期收益发生背离，从而蒙受损失的不确定性。支付结算风险给银行带来的损失主要包括：银行必须承担相应的经济责任和法律责任；银行要蒙受经济损失；银行信誉受到影响。支付结算所形成的会计风险，究其原因是多方面的，主要可以归纳为：银行临柜人员违规违章操作，账务处理程序随意简化，隐瞒问题不及时上报造成重大隐患；银行临柜人员缺乏对支付结算业务整体性的了解，对一些关键性的环节控制不到位或业务不熟悉；银行会计在支付结算中的防伪鉴别技术落后，很难辨别一些票据的真伪；支付结算法规的不配套，客观上给银行办理支付结算业务造成一定的难度，从而造成制度风险；会计人员缺乏对支付结算风险的研究，忽略重点环节的控制，等等。
(五)实行会计电算化带来新的会计风险。采用电算化会计处理以后，银行各个管理部门越来越依赖会计电算化信息系统所产生的会计记录和会计报表，而这些记录和报表的准确性及可靠性取决于内部控制功能的强弱。银行会计电算化信息系统潜在的控制问题比手工会计信息系统更多，更为复杂，其技术性也要求更高。于是，不可避免地会带来一些新的风险，如系统文件不可读，易于被篡改和毁坏，如果编程错误，则会造成错误的重复性和连续性，更有可能产生舞弊和犯罪行为等。由于会计电算化系统所产生的会计信息日益增多，没有健全的内部控制，很难保证银行会计信息的收集、传递和处理能够及时、准确，更谈不上有效地利用这些信息来安排各项经营活动。
(六)检查辅导走于形式，监督不力。会计检查部门应对会计部门处理的各项业务的合规性、正确性、及时性进行监督检查，防患于未然，但许多银行对此认识不足，检查辅导缺乏计划性、针对性，往往是上级布置，下级应付，不能及时发现存在的薄弱环节和漏洞，而且奖罚手段软化，对违规甚至违法案件的查
处，普遍存在着“重经济处罚，轻行政法律处罚；重单位处罚，轻对个人处罚；重内部处罚，轻外部公开处罚”的“三重三轻”问题，检查整改成效甚微。再加上稽核部门再监督职能弱化和纪检监察力量薄弱，从而使第二道、第三道监督防线不能很好地发挥作用。
(七)银行内部审计监督体制有待改进。目前，银行内部审计监督职能部门普遍存在着“既替本行行长负责，又替上级行行政职能部门负责”，“双重负责”存在无序的逻辑性缺陷，实际上使自己陷入了一种自己监督自己的怪圈，审计难、上报难、处理难的“三难”问题没有得到根本性解决，导致问题不断蔓延而发生经济案件。其原因主要有：（1）内部审计法规，制度不健全，检查只有建议权，没有处理权；
（2）审计检查单调而不灵活；（3）审计工作人员知识结构不够全面，尤其是电脑会计能力不足；（4）审计工作不容易被人理解和支持，容易得罪人，审计人员工作积极性受到很大影响。数十年来的内部审计工作实践表明：要发挥审计应有的作用，就要妥善解决好审计工作的超脱问题。
(八)会计人员素质有待提高。银行会计人员素质的高低，直接影响着各项业务处理的质量，高业务素质的员工不仅是会计内部控制的基础，而且可以有效弥补内控制度的不足。银行会计内控队伍素质不高，已制约着银行的快速发展。主要表现在（1）业务方面：熟悉单项业务的人员较多，具有综合业务素质的人员较少；熟悉传统会计业务的人员较多，了解会计创新业务的人员较少；熟悉传统操作技术的人员较多，能熟练掌握计算机操作技能的人员较少；精通国内结算业务的人员较多，熟悉国际金融业务的人员较少。有的会计人员默守陈规，不求上进，缺乏钻研业务、精益求精的精神，缺乏职业理想和敬业精神。他们业务知识贫乏或知识老化，专业技术水平低，无法按照新规定开展工作。（2）法律观念淡薄，法律意识不强。有的会计不学法，不懂法，对会计准则、会计制度、支付结算办法也知之甚少，模棱两可，他们既谈不上遵纪守法，更不能依法办事了。
二、强化银行会计内部控制的对策与思路
内控制度是银行长期经营实践的结晶，是进行现代化管理的客观要求和可靠保证，强化会计内部控制，是防范金融风险最有效的途径，是银行安全、有序运作的前提和基础。针对会计内控现状及面临的新问题，银行应从以下几个方面强化会计内部控制。
(一)强化金融风险防范意识，树立内控优先观念。首先各级领导必须增强内控优先意识。银行一是要根据中国人民银行发布的《加强金融机构内部控制的指导原则》，对现有的各种规章制度进行认真研究整理，并借鉴国外邮政银行内控制度建设的成功经验，统一制定若干业务管理制度及操作规程，从根本上解决制度过多而流于形式的问题；二是要坚持“内控制度先行”的原则，在开发推广新业务新产品过程中，明确各单位各部门的责任，制定相互制衡的业务管理办法和制度，并在实践中不断修改完善。目前银行间的竞争日益激烈，存款成为评价基层工作业绩的重要指标之一，所以必须将其列为领导干部的业绩考核项目，或实行内控管理达标制，促使各级领导重视强化内控制度，有效防范案件的发生。其次，加强职工再教育，提高全体会计人员对内控的认识。
(二)加强账务控制。进行会计核算必须有一系列以会计法为核心的专门方法和规范，包括填制和审核凭证、设置会计科目、登记账簿等，它是银行会计控制系统的基础，强化会计内部控制首先就要加强账务管理。会计人员进行账务记载，必须是凭经严格审定的有效会计凭证，除此以外不能接受任何指令。各项会计核算必须经过复核，账务核对应适时进行，要保证账账、账款、账实、账表、账据、内外账核对相符。会计人员应掌握双线核算的基本原理及制度，加强账务核对工作。
(三)完善制约机制，推行责任会计制度。首先，要强化银行会计内部控制必须健全完善的制约机制，要按照分级经营，分级授权的要求，建立比较完善的经营授权制度，如信用证的开立，大额汇票的签发，大额现金和费用的支付等，都要明确各级审批的权限，要建立领导考核制度，每年由审计部门对下级主管会计工作的领导，就其本年度的经营管理情况、权力动用情况、制度执行情况等进行全面的综合评价。要建立岗位检查制度，对主管会计工作的领导实行交流制，对会计人员实行强制休假制，对会计重要岗位实行轮换制，真正做到每一位员工，每个岗位，每项业务都处于被监督，被检查的范围内。其次，推行责任会计制度。责任会计制度是现代管理会计的重要方面。它以权、责、利相统一的原则，把各个机构和部门划分为责任中心，围绕责任中心将会计信息与经济责任、会计控制同业绩考核相结合，形成银行内部严密的控制体系。一要进一步推进和完善综合责任预算和部门责任预算，加强纵向业务预算管理、财务预算，使业务管理部门成为综合经营计划考核客体，实施部门预算管理。二要充分利用新会计科目所构建的信息基础，通过分产品，确定资产，负债及产品与部门的归属关系，分摊部门成本，从而对部门的经营业绩做出科学、合理的评价，为会计部门成为真正利润中心和责任中心创造条件。
(四)高度重视支付结算所形成的会计风险。目前情况下，要减少支付结算形成的会计风险，必须对支付风险进行全面系统的研究，与此同时，还须采取如下配套措施：一是加快内控配套制度建设，制定支付结算操作规程，规范支付结算业务操作，减少漏洞。二是严格操作规程，不得随意简化账务流转程序。三是银行会计临柜人员必须熟悉每一种支付结算方式和各项支付结算法规，把握各项法规之间的关系，正确地开办支付结算业务。四是银行临柜人员必须掌握辨别真假票据和结算凭证的本领，适应柜台监督的需要。五是银行会计人员要能够把握支付结算风险点并对风险点进行严格的控制，对容易出风险的票据和结算方式给予重点关注，在支付结算业务处理的各个环节，严把票据的审查关、签发关、承兑关、付款关、挂失关等，杜绝重大差错、事故和案件的发生。六是严防银行内部人员作案，对一些关键岗位进行定期与不定期的轮换。
(五)设置科学的操作规程。目前各银行的内控制度已基本建立，但内控制度与具体的业务操作联系不够紧密，业务环节不连续，容易酿成操作风险，因此，谈风险防范必须从业务操作规程入手。根据规范、实用、安全、有效的原则，设置标准化操作规程，涵盖会计业务处理的全过程，实行上岗对下岗负责，下岗对上岗监督的运行机制，严禁独自一人操作业务全过程，做到环环相扣，不漏项、不空白。会计业务是综合性、复合性业务，要求整个业务操作过程必须综合管理动态控制。因此操作规程要根据银行经营管理情况，不断地补充调整。特别是每推出一项新业务时，应根据及时性原则，尽可能在新业务推出之前建立健全新业务的各项操作规程，使新业务开展时就有章可循，以减少开展新业务过程中出现的风险。
(六)建立严密的分级授权制度。对会计财务处理必须实行岗位分工，各岗位之间相互联系、相互制约，后道工序制约前道工序，后台制约前台。各种业务必须交由不同的人完成，不相容的岗位一定要分离管理。对各个程序及岗位，合理地授予相应的处理业务的责任和权力，对重要会计事项如错帐抹帐、冲正、开销账户、调整积数、大额付现等必须坚持授权审批，形成分工明确、权责对等的严密的风险防范体系。
(七)加强重要物品、重要岗位控制。印章、凭证、库款、密押等是银行业务经营过程中的重要物品，掌握这类物品的人员及会计主管处于重要岗位，为防范风险，必须加强对重要物品及重要岗位人员的管理，应着重从以下几个方面进行控制。一是重要物品要专人保管，明确责任，缩小接触重要物品的人员范围；二是业务操作过程中重点控制章、证、款、押，离柜应收起锁好；三是营业终了，重要物品应入库或入保险柜妥善保管，以保证此类物品安全；四是重要物品章、证、押必须分开保管，相互制约；五是领用、交接手续必须严密，防止各环节出现漏洞；六是重点岗位人员实行定期轮换，平行交接。
(八)构建会计电算化安全控制体系。目前计算机已广泛应用于银行会计业务，建立一套完整、科学的计算机安全内控控制体系，加强计算机风险防范已成为银行会计内部控制的重中之重。
1、要提高银行会计电算化系统的可靠性。电算化系统的设计开发是计算机控制的关键，软件系统越完善，控制越有效。因此，必须从电算化系统的研制开发与维护、系统鉴定、应用环境、操作、数据输入、输出、系统安全、硬件与系统软件控制等多方面研究银行会计电算化系统内部控制措施。邮政银行要建立完善的、适合自身会计电算化系统的管理和控制制度，加强银行会计电算化系统的安全可靠性，做到“凡事有人负责、凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人监督”，防范银行会计电算化带来的会计风险。
2、明确分工和职权分离是进行内部控制的基本手段。坚持科技部门和操作应用部门职责分离；程序员、操作员、系统管理员职责分离；严禁程序员单独接触系统；严禁系统设计、软件开发人员介入实际会计业务操作。首先，在计算机处理业务过程中，最容易出错和作弊的环节是数据输入。因此必须加强输入控制，输出控制是对系统的输出结果进行控制，应采取双备份、异地存放、严禁任何人修改等控制办法。再次，对一线柜面重要业务操作要加以主管授权，如对大额现金的存、取款，转帐等，对签发银行汇票、承兑银行汇票等，特别在冲帐、抹帐、补打传票等都要设主管授权，这样，才能有效防范计算机来的会计风险。
(九)强化银行内部检查系统和建立强有力的会计审计监督系统。监督检查是落实各项规章制度的重要手段，是强化会计内部控制，防范经济犯罪的有效措施。必须建立财会、稽核、纪检、监察等紧密型一体化监督管理组织体系，相互协调、紧密配合，形成监督的整体合力，加大检查力度，彻底扭转有章不循、违规操作现象。首先，要稳步推进银行会计审计监督机制改革。由于金融体制的原因，导致银行内部审计部门地位不超脱、不权威、不独立，在审计业务处理上表现为弹性有余，刚性不足，严重影响了内部审计工作的质量和效益。因此，要推进银行会计审计机制的改革，必须坚持银行会计业务过程的审计制度，它可以减少工作差错，防弊堵漏，也是完善业务处理规程，审批手续，明确责任，执行授权的重要手段，也是保证银行会计核算系统安全及完整的基础。其次，建立独立的、有权威的内部审计监督机制。如有严密的审计措施，经常的审计监督机制，及时的审计检查，审慎的审计报告，严肃的审计处罚，按照相制约的原则。对会计业务和核算，计算机的应用和系统管理，会计制度和岗位责任进行定期的检查和评估，并针对会计内控和管理等问题履行监督反馈职能，不但有建议权而且有处罚权，保证内部审计部门的独立性和权威性，督促各项会计内控制度和管理措施的贯彻实施。另外，要推行外部审计部门再审计制度，由总行选择技术力量强、信誉良好的审计师事务所定期对各级行进行全面审计。这种内、外部审计相互结合的方法将更有利于促进内部审计提高工作质量，充分发挥审计在防范银行经营风险中的控制作用。
(十)严肃纪律，查处违法违纪行为。对会计人员违规查出的问题，必须严肃处理。一是必须加大上级行对下级行的查处力度，要严格执纪，切实做到有章必依，违章必纠。凡发现违规、违纪者，无论涉及到什么人，都必须对责任人下重“药”，不搞下不为例。二是要落实办案责任制，集中力量重点查处贪污、贿赂、挪用公款以及失职渎职等违法违规案件，对这些问题的查处要坚持领导查办案件责任制，查处必须做到不护短，不手软。三是必须借助银监局的监管权威，对问题一查到底，决不姑息迁就。四是对检察机关立案的案件，只要事实清楚，必须做到不讲情，不解脱，做到依法办行，从严治行，使银行能健康发展。
(十一)提高内控人员素质。人是实施内部控制的主体，人员素质的高低决定银行内控制度的质量，为此，强化银行内部控制，必须做好以下几方面工作：
1、牢固树立“以人为本”观念。通过经常性开展职业道德、职业技能、职业纪律和职业思维的教育以及制度教育、法制教育，树立正确的人生观和价值观。银行管理者必须切实关心职工的工作、生活等情况，加大感情投资，增强银行会计人员的集体观念和整体意识，提高财会人员的安全防范意识，增强事业心和责任感，树立严谨科学的工作态度和执法守法的自觉性。
2、进一步加强会计人员培训，培养会计综合型人才。一是对银行一线会计人员必须坚持抓好业务学习和人才培训，提高业务综合素质，使业务操作人员的业务技能由单一型向一专多能型转变，以适应业务发展的需要。二是对银行总会计师培养其工作决策能力、业务分析能力、开拓与创造力等。三是对银行会计主管人员培养其分析解决问题能力和组织协调能力，使他们能够在业务知识不断增长的基础上，拓宽管理思路。
3、完善银行会计激励机制。建立一套科学的会计考评工作体系，按照会计工作岗位的职责不同，分别制订岗位责任制，并定期组织考核，奖优罚劣，充分调动会计人员的工作积极性。
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