论中外合作办学的优势和存在的问题
作者：明 航
来源：《教育与职业·理论版》2008年第23期
［摘要］为了研究民办学校的发展规律，文章主要论述了中外合作办学的优势是中外合作有利于吸引国外投资，有利于引进国外优质教育资源。主要问题是产权模糊不利于外方大胆投资，股权与控制权的非对称性不利于建立完善的治理结构和治理机制。因此，中外合作办学改进的关键是：一要明晰产权；二要消除或减小股权与控制权的非对称性；三是国家应从宏观上设立质量监控体系。
［关键词］中外合作办学 产权 优势 问题
［作者简介］明航（1967- ），男，湖北黄冈人，中央教育科学研究所教育发展研究部副研究员，博士，研究方向为教育经济学、职业教育、民办教育。（北京100088）
［中图分类号］G719［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2008）35-0012-03
一、中外合作办学的内涵与类型
（一）中外合作办学的内涵
2003年3月1日国务院颁布了《中华人民共和国合作办学条例》（以下简称《条例》），并于2003年9月1日起正式施行。《条例》第2条：“外国教育机构同中国教育机构（以下简称“中外合作办学者”）在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构（以下简称“中外合作办学机构”）的活动，适用本条例。”笔者认为，这就是官方定义的“中外合作办学”——外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动。笔者认同这一定义，为了深入了解中外合作办学的内涵，特对《条例》中有关中外合作办学的规定做简要说明。
第一，关于中外合作办学的教育主权与性质。教育主权（Educational Sovereignty）是指一国固有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力；是一国处理教育方面国际事务的最高原则，同时不违背国际法的基本原则（即相互尊重主权和主权平等的原则）。 关于教育主权在《条例》里有较明确的规定。《条例》第1条：“根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》，制定本条例。”《条例》第5条：“中外合作办学必须遵守中国法律，贯彻中国的教育方针，符合中国的公共道德，不得损害中国的国家主权、安全和社会公共利益。”第4条：“中外合作办学者、中外合作办学机构的合法权益，受中国法律保护。”《条例》规定，未经批准，外国组织和个人不得在华擅自招收学生，不得在中国擅自举办任何形式的教育考试。外国宗教组织和代表宗教组织的个人，不得在华进行任何教育活动。《条例》第7条：“外国宗教组织、宗教机构、宗
教院校和宗教教职人员不得在中国境内从事合作办学活动。中外合作办学机构不得进行宗教教育和开展宗教活动。”这些规定，都体现了我国《教育法》第67条对我国教育主权的规定：“教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害国家主权、安全和社会公共利益。”
中外合作办学机构的性质，《条例》第3条：“中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分。”我国对中外合作办学的方针是“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”“国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学”“国家鼓励在高等教育、职业教育领域开展中外合作办学，鼓励中国高等教育机构与外国知名的高等教育机构合作办学。”《条例》第25条：“中外合作办学机构的校长或者主要行政负责人，应当具有中华人民共和国国籍，在中国境内定居，热爱祖国，品行良好，具有教育、教学经验，并具备相应的专业水平。中外合作办学机构聘任的校长或者主要行政负责人，应当经审批机关核准。”此条例规定了校长需由“中国人”担任，是教育主权在校长人选问题上的具体表现。《条例》第62条：“外国教育机构、其他组织或者个人不得在中国境内单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构”，这更进一步从根本上保证了教育的主权。
第二，关于中外合作办学的营利性问题。我国《教育法》第25条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《条例》第3条：“中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分。”这决定了中外合作办学的性质，是不得以营利为目的。 营利性的问题，是我国教育界争论的热点，也是难点问题，尤其是在民办教育的问题上。大家对营利性为目的，还是营利性为手段，以及营利性与公益性之间的关系，已有一些比较成熟的看法，在此不再赘述。教育的营利问题，或者具体到关于收费、获得报酬等经济问题，主要与教育的产权问题相关。
《条例》第37条：“中外合作办学机构存续期间所有资产由中外合作办学机构依法享有法人财产权，任何组织和个人不得侵占。”第39条：“中外合作办学机构收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件。”第41条：“中外合作办学机构应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托社会审计机构依法进行审计，向社会公布审计结果，并报审批机关备案。”这些规定，是针对中外合作办学的资产及其运作而规定的。《条例》第38条：“中外合作办学机构的收费项目和标准，依照国家有关政府定价的规定确定并公布；未经批准，不得增加项目或者提高标准。”即实行政府定价的政策。《条例》第47条：“中外合作办学机构清偿上述债务后的剩余财产，依照有关法律、行政法规的规定处理。”这是对合作办学终结后的财产分配问题的规定。
以上《条例》条款，规定了中外合作办学机构的性质及法人财产权，规定了其收费及经费使用，这意味着中外合作办学的举办者拥有财产权，相应地也享有合作办学的财产使用权、经营权和收益权。但是，《条例》对于中外合作办学机构的产权界定仍然是模糊的，尤其是对产权结构方面没有任何规定。至于“非营利性”不等于“不营利”，根据《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）第51条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展