作者：楚成亚
当代世界社会主义问题 2000年09期
【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1001-5574(2000)02-0019-06
改革开放之后，乡村发生了从仅仅为城市提供工业化积累到通过自身发展促进整个社会现代化的角色转变，乡村基层组织制度也相应作出了某些调整。但是，作为乡村基层组织系统核心的乡（镇）权力机构，至今仍是农村发展和稳定的重大制约因素。那么，乡村政权建设所面临的根本问题到底是什么呢？
一
关于中国农村改革以来乡村权力体系变迁的实质，现有的论述是顺着两条不同的思路展开的：一种是以国家权力对乡村社会的渗透为出发点，认为80年代以来乡（镇）政府的“正规化”发展，是国家权力范围延伸的一个最主要的手段和结果；近年中国农村乡（镇）一级政府机构的迅速扩张，体现的是国家权力在农村的大幅度强化；而村民自治也不过是国家试图通过重铸村级权威，对实行家庭联产承包制以后陷入无政府状态的农村加强控制的一个策略。[1]另一种思路是以乡村社会力量对国家权力的抵制为出发点，认为自古以来中国的地方政府就具有“官民共治”的特征，这是中央权力的利益要求和乡村豪强势力的利益要求相结合、相妥协的产物；撤社建乡以来，越来越多的“本地人”进入乡（镇）机关，乡（镇）政府机构的膨胀体现了地方势力的扩张；村民自治是随着农民经济独立性的增强，国家不得不在政治上对农民做出的让步，因此，不能简单地把基层的行政领导视为国家官僚体制的组成部分，最好是将其理解为既非纯粹国家的又非纯粹社会的，而是两方居间的“第三领域”里生发出的结果，主张用中央、地方政府和农民群众三方互动的三分法取代“国家与社会”的两分法。[2]
第一种思路的可疑之处不仅在于，这种在“国家与社会”研究框架支配下的研究，遮蔽了乡村权力机构与乡村社会之间在知识体系进而在行动层面的相同性要远远大于它与其上级机构之间的相同性的事实，[3]更重要的是，客观上乡（镇）政权组织是否真的不折不扣地代表着国家的意志呢？许多地方存在的乡（镇）政府机构的扩张未必是国家的意图，而且也未必带来政权控制力的强化，相反，倒是出现了与20世纪以来国家权力日益强化相左的乡村政权控制力弱化的现象。
第二种思路的“三分法”比第一种思路的“两分法”更切合中国乡村的现实，但它借以论证这一方法的依据却有可疑之处。旧中国地方政府的“官民共治”，是农耕民族及与其相应的自然经济社会的产物。自然经济自给自足的生产生活方式使每个地方都具有很大的独立性和封闭性，家族关系则使本来就具有独立趋向的地方力量获得了群体组织形式。[4]如何对付具有分裂倾向的地方势力，是中国历代中央政府极为关注的问题。在不同的政治实践比较中，才逐渐形成了把地方势力的社会基础——乡绅豪族——转化为中央政权的基础的制度安排。但是，当代农村中存在社会力量与国家讨价还价的物质基础吗？或者说，国家权威在基层的弱化真的是由于地方民间势力的扩张所引起的吗？
我们认为，作为农村基层政权主体的乡（镇）人民政府虽然是国家政权的基层组织，但并不仅仅代表国家的利益；它虽然是辖区的行政权力机关，但并非本社区社会利益的不折不扣的执行人，更不是调和民间豪强势力与国家利益冲突的中介。相当数量的乡（镇）权力组织的行为，既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾、动员辖区内的资源为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。乡（镇）政府的这种自我权力扩张和自我利益膨胀倾向，不仅成为加重农民负担的根本因素，而且阻断了中央或上级政府的政令，降低了国家支持农民的政策效益。
二
造成乡（镇）政权组织自我权力扩张和自我利益膨胀的根本原因，是传统的“单轨政治”在改革以后发生了断裂。
自秦代“郡县制”以来，中国的国家政权通常只设置到县一级，县以下则实行由社区精英主持的乡里制度，[5]从而达成“官民共治”的乡村政治格局。自20世纪初开始的国家权力的扩张，导致了国家权力对乡村社会的渗透。[6]在近代中国，这一国家政权建设的结果是，形成了只有自上而下的行政管制却没有自下而上的利益传输渠道的“政治单轨制”。[7]
新中国建立初期，农村普遍采用了乡的建制。当时的乡只设立由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”；50年代初十分活跃的农民组织，其职能也只是在农村开展政治斗争，而不是向政府表达农民的利益。1958-1978年集体化时期，乡政被公社管理委员会取代（文革期间，“公社革命委员会”又取代了公社管理委员会），人民公社本身主要是为国家从农村汲取工业化原始积累提供组织保障，因此呈现出巨大的政治一体化功能，而农民与国家的讨价还价却被严格禁止。总的来说，新中国建立后，一方面，社会经济制度的深刻变革摧毁了农村传统的礼俗结构、士绅阶层、长老权威，由上级政府指派并支付开支的乡干部保持了对国家的忠诚，国家权力因此实现了对农村的全方位渗透；另一方面，人民当家做主的宪法原则在乡村的政治生活中还远没有真正体现出来。这种事实上的“政治单轨制”的基本游戏规则是“不对下负责”，因此其权力运作有利于国家对农村资源的动员，却不利于增进农民自身的利益和促进农村自身的发展。
80年代以来，国家在推进乡村基层民主方面进行了一系列的改革。以农民平均占有土地产权为实质内容的“家庭承包制”，是在农村发扬经济民主的第一个举措。82年宪法明确规定应在农村建立乡政府；1983年《中共中央、国务院关于实行政社分开、建立乡政府的通知》下达后，全国各地陆续恢复了乡政府的建制。“政社分开”和建乡工作，既是为了适应变化了的农村经济体制，也是为了巩固基层政权的社会基础。村民自治制度既是为了保障村民的直接民主权力，也是为了通过提高农民的社会组织化水平，从而降低由于农民的高度分散而急剧升高的政府与农民的交易成本。但是，这些改革没有从根本上改变乡村“政治单轨制”的性质，自下而上的、制度化的民意表达渠道还没有真正建立起来。
乡（镇）人民代表大会作为地方国家权力机关，是制度化的民意表达的重要渠道。但是，由于组织化水平低，农民还难以充分利用乡（镇）人大的合法渠道表达自己的利益。而且，在“金字塔”式的乡（镇）权力结构中，[8]这一制度化的民意吸纳渠道本身被堵塞了。
乡人大不设常委会，主要是通过乡人大会议行使职权，因此乡人大能否充分发挥其最高权力机关的作用，在很大程度上取决于乡人大代表的构成和素质。乡（镇）人民代表是由社区居民直接选举产生的，他们的构成和政治素质是由社区居民的利益分化和组织水平决定的。但是，现在农民的组织化水平仍然很低，主要表现在：第一，村民自治组织是农民的一种社会组织，不过，村民自治制度是依靠政府自上而下行政推动的，[9]而且其“吸收民意”的内容也因被赋予了明显的行政性质而难以得到保证。因此，现实情况是，村民政治生活的组织化程度仍然很低；第二，目前中国还没有建立统一的农民协会组织，一些地方出现的专业协会等，是由民间网络形成的；乡镇社团组织也受地方政府部门控制或支持；[10]第三，曾经为具有独立趋向的地方力量提供了群体组织形式的家族关系，已经无力发挥原来的作用。虽然对于家族在现阶段中国农村社会中是否起作用存在着比较大的争论，但总的来看，它在组织基层社会与国家力量抗衡方面的作为，并不象有的人估计的那么严重；社会和经济精英对权力精英地位的替代只是个别地方的“小范围”的事情。[11]
“金字塔”式的乡（镇）权力结构，堵塞了乡（镇）人大这一吸纳民意的基本渠道。在现阶段，由“五大班子”（党委、政府、人大主席团、武装部和纪检委）组成的乡（镇）权力结构中，党委的权力地位最高，政府的权力最实、机构最庞大，而人大主席团则处于乡（镇）权力结构的边缘，因此人大的组织功能严重“虚化”，它既不能决定干部的任免，也无力对行政权力进行监督。目前，在实际工作中，乡人大对于上级组织部门的干部任免只有批准权（形式上还是人大选举），没有否决权。乡（镇）的重要决策通常都由党委会讨论，一年一次的乡人大会议对此没有多少发言权。乡（镇）的预决算编制要报乡（镇）人民代表大会审查的规定往往流于形式；农民负担的监督管理职能也主要是由“农业主管部门”承担的。[12]因此，乡（镇）权力组织对下负责的色彩稀薄，象一个架在乡村居民头上的机构，而不象乡村居民自身意志和利益的体现者。需要指出的是，在许多乡（镇）机关中，虽然与社区利益有着千丝万缕联系的“本土”人员的数量居多，但他们多是“以工代干”、“以农代干”人员，在“金字塔”式的乡（镇）等级结构中处于最底层，所以乡（镇）的决策和政府行为并不会因他们的存在而特别体现社区居民的利益。
现阶段乡村“政治单轨制”的特点，是乡（镇）与县（市）之间的权力联系发生了某种程度的断裂，并由此导致了乡（镇）权力机关在对下负责的色彩稀薄的同时，对上负责也处于形式化和表面化的状态。造成这种“断裂”的原因主要有三：其一，乡（镇）政府结构中有很多县政府职能部门的下派机构，最初设计这一制度时的基本考虑，是使地方利益不致于脱离国家整体利益自行发展。因此，县政府各部门与乡（镇）政府之间形成的这种自上而下的“条条”纽带，被许多研究者当作废除人民公社制度以后国家权力进一步向农村扩张的证据。[13]然而，随着乡财政的建立和财政“切块”，这些下派机构工作人员的物质利益越来越与其上级主管部门“无涉”，并被纳入了乡（镇）“金字塔”式的权力结构，在实际工作中几乎完全服从于乡（镇）“中心工作”的需要，其日常业务工作量通常只占总工作量的一半甚至不足一半，[14]从而使这一制度的设计意图基本落空。其二，在现行政治体制中，保证乡（镇）权力组织对上负责的制度是事实上的自上而下的任命制。但是，由于上级对下级的人事安排很大程度上是通过县（市）权力核心人物内部的“暗箱操作”进行的，因此乡（镇）干部真正致力发展的是与上级权力核心人物的“私人关系”。难以想象这种因为个人利益而发展起来的私人关系能对规范乡（镇）权力组织与上级权力组织之间的工作关系发挥什么积极的作用。其三，为了使乡（镇）权力组织较好地发挥为本社区提供公共产品、处理外部效应和促进经济增长的功能，国家进行了旨在加强乡（镇）财政的改革。1980年开始实行的“分灶吃饭”和“包干”体制，扩大了乡（镇）的财权。1984年以后，乡（镇）政府都设立了财政所，实现了“四级政权，四级财政”。在财政收入的实际操作过程中，乡（镇）政府往往想方设法减少中央与地方分成的税种，并通过收取企业利润、管理费、集资、摊派、赞助等，将税源转化为自筹资金收入。[15]1994年的“分税制”又进一步强化了地方财政，特别是在广大落后地区，农业税和农林特产税等地方税的税源较为稳定，而国税却不然。上述情况使乡（镇）自有资金普遍增长，鼓励了乡（镇）政府远离对国家财政的依赖；尤其在县财政捉襟见肘的地方，更是如此。虽然乡（镇）预决算要报上一级政府批准，三类资金的统筹安排要向上一级财政部门报告，但是乡（镇）政府总是可以想办法收它自己想收的钱，花它自己想花的钱。
总之，断裂的“单轨制”政治既不能保证乡（镇）政权对下负责，也不能保证其对上负责，从而为乡（镇）权力组织自我利益的膨胀创造了适宜的生存空间。这种情况既不同于古代农业文明社会中以“长治久安”为宗旨的相对封闭的乡里制度，也不同于国家权力向乡村社会的强力渗透，而是国家现代化模式转换过程中拖延政治体制改革所造成的后果。
三
有几种说法需要在此予以澄清：
其一，自上而下的“压力型体制”是造成基层政权“眼睛向上”现象的根本原因。我们认为，这可能只是一种表面上的因果关系，关键是下面为什么一定要“屈服于”上面的压力？
其二，乡（镇）政府之所以不能致力于增进社区群众的利益，是因为乡（镇）“七站八所”处理本职业务所需的资源掌握在“条条”的手里，在这种条块分割的体制下，乡（镇）政府不具备对各项工作进行全面、综合调控的权力，因此，从80年代中期以来，“下放站所，还权于乡”的呼声一直很高。[16]我们认为，“条块分割”固然是农村发展中一个制度上的障碍，但是，“条条”下放并非必然就能增进社区群众的利益，是否拥有一种权力与如何使用这种权力毕竟是两回事。在特定条件下，分权式改革可能会变成乡（镇）权力组织谋取自身利益的工具。
其三，乡（镇）权力的扩张是政府与分散的个体农民之间交易成本上升的必然结果。我们认为，以按人头均分土地为特征的家庭承包制，的确增加了开展农村工作的难度，并由此产生了增添“人手”的客观需要；而且，在村民自治制度真正发挥提高村民组织化水平的作用之前，这种状况不会发生根本改变。但是，政府与农民的交易成本上升只能解释乡（镇）权力机构的膨胀，但不足以解释乡（镇）自我利益的膨胀。
农民已经被卷入了现代化的潮流，农村的发展已成为这一潮流的无法割舍的一部分。然而，在科技文明主导的时代，在奉行“城市偏好”的社会中，在小农为主的经济条件下，在发展小城镇的战略确立以后，农村的发展必须由乡镇政府来组织推动，至少需要它为本社区提供公共产品、处理外部效应和促进经济增长。因此，乡（镇）政治体制改革的方向不是加强县（市）对乡（镇）的控制，更不是把乡（镇）彻底变成县（市）的派出机构，而应是在进行“分权式”改革的同时，把乡（镇）真正建设成对社区负责的政权组织。
扩大乡村基层民主，使基层政权深深扎根于乡村社会，变“单轨制”为“双轨制”，是遏制和消除乡（镇）自我权力扩张倾向的根本途径。民间社会力量的成长当然是政治民主化的坚实基础，但是等待民间社会“争”民主，会使政治体制改革陷入被动。在乡（镇）权力机关的自我权力扩张已经明显影响了农村的稳定与发展，其自我利益的膨胀与国家和农民的利益发生了冲突的情况下，国家应当象对待“村民自治”那样在乡（镇）一级民主政权建设方面发挥更大的主动性。其中主要是做好以下几个方面的工作：
第一，进一步加强和完善村民自治。这既可以提高村民政治生活的组织化水平，降低政府与农民的交易成本，也可以发挥“倒逼效应”，促进乡（镇）政治体制的改革。但是总的来说，不同地区村民自治的实践还很不平衡，许多村庄政治生活组织化所占的比重、实质性效能还不是很高。因此，应进一步加强对村民自治的指导和规范，巩固已经取得的民主成果。
第二，调整乡（镇）权力结构，充分发挥最高权力机关的组织职能。首先，调整县－乡两级权力机关在乡（镇）领导干部任用中的地位和作用，把乡（镇）政府主要领导的产生方式由事实上的任命制变为竞争性选举制，并由乡（镇）人大根据群众公论对其政绩进行考核；其次，调整乡（镇）党委和乡（镇）人大在重大决策中的地位和作用，把乡（镇）重大决策的方式由党委会直接拍板变为通过加强与人大的联系而影响人大的决策；最后，调整乡（镇）人大与站、所的业务主管部门在监督乡（镇）政府行为方面的地位和作用，扩大和强化人大的监督权。
第三，改进人大代表选举和人大会的工作，保证人大及其工作切实体现选民的利益。目前在选举方面需要着重解决的问题是，落实直接选举县、乡人大代表的法律规定，采取有效措施保障选民对被选举者的知情权。
第四，党的领导主要通过影响人大的重大决策来实现；上级国家机关对乡（镇）政府的领导主要通过贯彻有关的法律规定来实现。
作者介绍：楚成亚(1963-) 男，山东菏泽人，法学博士，现任山东大学副教授。 山东大学 国际政治经济关系学院，山东 济南 250100