作者：楼继伟
21世纪经济报道 2005年09期
当前中国正处在完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的新时期。继续深化财税体制改革，完善公共财政体制，仍将是中国财政发展的主旋律。驾驭当前中国的财税改革，首推三轮并驱，即：税制改革、预算制度和财政体制。
税制改革与税收政策
一个良好的税收制度应当为市场主体和经济发展创造公平和相对宽松的环境，有利于财政收入稳定增长和宏观调控能力的不断提高。税收制度的完善包括税收政策和税收征管两个层面。
在征管层面上，财政部有为征管部门创造良好工作条件的义务，近年来，我们在这方面给予了很大支持。税制改革和税收政策是财政部的核心工作之一。1994年的税制改革，形成了以流转税和所得税为主体的税收制度体系。根据当时宏观经济和财政发展的实际，为控制投资过快增长、抑制通货膨胀，我们实行生产型增值税已不利于充分发挥增值税的功能和作用，并影响企业投资和技术改造的积极性，因此，必须进行增值税转型改革。推进增值税试点已经使企业呈现蓬勃生机。我们将在总结经验、不断完善试点办法的基础上争取尽快在全国范围内推开。
改革开放以来，中国政府对内、外资企业分别实行不同的所得税制，外资企业比内资企业享受更多的税收优惠，外资企业比内资企业实际税负低10个百分点左右，随着我国加入世贸组织后过渡期的到来，内外资企业税负不均，既有悖于税收的国民待遇原则，两套企业所得税制合并起来，在适当降低名义税率水平的同时，实行统一的税收制度和税收政策。在此基础上，依法加强税收征管，使名义税率和实际税负尽量拉近以利于改善投资环境，促进公平竞争。
需要强调的是，外资企业可以预见到中国税收政策的连续性。第一，实行内外资企业所得税“两法”合并不会明显加重外资企业的负担；第二，现行外资企业的部分税收优惠政策将会被产业优惠政策所取代；第三，现行的税收优惠政策将考虑给予一定的过渡期，加上全面实施增值税转型改革，实际上可以起到减轻税负的作用。相信中国稳定的政治经济环境、广阔的市场潜力、不断完善的法制，对投资中国的外资企业是最具吸引力的。
此外，中国还将继续完善农村税费、出口退税机制等体制创新，改革个人所得税制度，完善消费税制度和关税制度，研究开征物业税等措施，将逐步形成适应社会主义市场经济体制需要的更加公平、规范的税收制度。
推进预算管理制度改革
近年来，中国财政围绕建立和完善公共财政体制框架，通过实施“收支两条线”、部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革，预算的公平性、公开性、透明度和完整性有了很大的提高，但与市场经济条件下完善的公共财政体制的要求比较，仍存在一定的差距。继续深化预算管理制度改革不仅是加强财政管理、建设公共财政的内在要求，也是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的需要。今后一个时期要在继续深化上述改革的同时，将改革的重点放在推进政府收支分类改革上。
收支分类是财政管理的基础，也是建立公共财政体制必须要有的标准。随着社会主义市场经济体制、公共财政管理框架的逐步确立以及部门预算、国库集中收付等各项财政改革的逐步深入，我国现行预算收支科目体系的不适应性和弊端日益突出。
现在财政报送人大的预算并不能清晰反映政府的职能活动，预算报告与各类报表不一致，不利于人大代表和社会公众的监督。为了落实中国政府关于推进政务公开的要求，自觉接受社会公众对预算编制和执行的监督，去年以来，我们在充分借鉴OECD国家政府收支分类框架设计的基础上，研究设计了《政府收支分类改革方案》，并选择部分中央部门和部分省市进行了模拟试点。总体上看，模拟试点工作开展比较顺利。下一步，我们将在对模拟试点情况进行认真总结的基础上，对方案进行修改完善，把可以预见的问题事前解决，争取主动。同时，做好更加充分的准备工作包括培训相关制度软件的修改工作；做好与相关部门特别是与这项改革关系密切的统计、税务、银行等部门的协调工作。此外，我们要求未参加试点的地区提前介入，学习试点地区的经验，结合本地区的特点，扎实做好推进这项改革的准备工作。
我们相信，通过加快推进政府收支分类改革，采用国际上通用的语言，实现政府收支的全口径反映，并以“金财工程”作为技术支撑，就能够使每一项预算支出得到实时反映，将大大增加预算的透明度，提高预算管理水平，有利于强化社会公众对预算的监督。
规范政府间财政关系
政府间财政关系是政府公共管理的重要内容。国际经验表明，政府间财政关系是否得当，将体现宏观经济管理水平的高低及效果的优劣，关系到一国经济社会能否持续发展和国家凝聚力的强弱。
结合中国的国情，在既定政府管理体制框架内，我们实行了一系列旨在提高中央政府财政汲取能力、平衡地区间财力差异的改革。1994年实行分税制财政管理体制以来，中国政府间财政关系逐步规范，初步建立了适应社会主义市场经济体制要求的财政体制框架，为社会主义市场经济及社会事业的持续、健康发展发挥了重要作用。2002年实行的所得税收入分享改革，中央因改革增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的均衡拨款，又进一步完善了政府间财政关系。
需要指出，财政体制改革不仅是一个财政问题，更与政府管理体制密切相关。无论在理论和实践上，财政体制和政府管理体制都是协同发展的。受多种因素的影响，中国地区间社会经济发展的不平衡及其区域发展差距客观上在不断变化，因此，我国政府间财政关系需要进一步完善。近几年来，在政府管理体制改革不断深入的同时，财政管理体制改革也做了很多积极的尝试和探索，如缩小财政管理层级，推行省直管县财政管理模式、乡财县管等改革。
下一步，财政部将着力推进以下几项工作：一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度。二是扩大推行省管县财政体制试点范围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。三是实行乡镇财政管理体制改革试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。四是规范财政转移支付制度。加大对中西部地区的一般性转移支付，增强中西部地区财政保障能力；根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模；优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重。
今后一个时期改革和完善财政体制客观上要求明确各级政府的职能，创新行政管理体制，根据受益原则，贴近管理原则、校正溢出效应原则，调整各级政府行政职能和机构设置。所有这些都是涉及到政府行政管理模式的重大问题，需要引起各有关方面的高度重视，密切配合，深入进行综合研究，寻求良策。
作者介绍：楼继伟 财政部副部长