近代官僚制
1.1近代官僚制的变化
概括来说，官僚制在近代先后经历了以下几个阶段：
1 君主官僚制：这一阶段发生在中世纪以后的君主专制时代。在重商主义和重农主义的推动下，君主通过中央集权、削弱封建特权建立起君主专制的统治，此时拥有人身自由、专业知识的官僚开始逐渐出现，因此通常将此看作近代官僚的形成阶段。
2 宪政官僚制：这一阶段发生在君主宪政时代。随着君主专制时期形成的议会权力不断扩大，君主权力开始受到限制，立法权慢慢让渡给议会。在此背景下，官僚阶层开始逐渐由对君主负责转向对议会负责，同时官僚的权力和组织性也得到了提升，近代官僚进入发展时期。 3 政党官僚制：这一阶段主要发生在资产阶级革命后的君主立宪、民主共和时代。在资产阶级革命后，君主权力最终完全被资产阶级掌握。为了打破旧时代官僚对行政的垄断，同时扶植自己的力量，资产阶级建立了由执政党任命行政官僚的制度。这一体制以英国的赡徇制和美国的分肥制最具代表性，然而必须注意的是，英美两国采用这一制度的时代与“宪政官僚制”时代有所重合，这是因为在资本主义制度建立最早和较彻底的这两个国家内，并没有出现或极短存在宪政官僚制，而直接进入了政党官僚制。但从发展角度而言，政党官僚制确实相对于宪政官僚制属于更后一个的阶段。借由这种制度安排，近代官僚终于完全被资产阶级掌握，但同时它也造成官僚系统更换频繁、缺乏专业性的情况。可以说这既是近代官僚的成熟时期，也是它的衰败时期。
4 现代文官制：19世纪中后期，鉴于前一阶段官僚制的混乱状况，各国相继建立了以考试录用为基础的官员选拔制度，现代文官制度逐渐被建立起来。近代官僚制终于退出历史舞台。
必须指出的是，
这一发展过程并不是绝对的、适用于所有国家的，西尾胜教授所描述的
发展脉络基本是依照英国官僚制度的变化进行的。事实上，由于历史原因和制度借鉴的原因，多数国家的发展可能与此有不少出入，有如此完整发展线索的国家大概只有少数几个最早建立资本主义的国家而已。
在得到近代官僚制的发展轨迹之后，其发展的规律、背后的原因及与民主宪法体制的关系自然成为下一步需要关注的问题。西尾胜教授在本章并没有对此进行深入的分析，不过从其对发展过程的详细介绍中仍然不难找出答案。为了在分析时能够提供足够的事实支持与逻辑基础，在此对先对近代官僚制发展每一阶段的历史进行一些必要的梳理。
1.2君主官僚制阶段
如前所述，君主官僚制诞生于君主专制时期，君主专制体制的建立，为近代官僚的出现提供了契机。在此之前，欧洲处于中世纪分封时代，无论是一国君主还是贵族封臣，其所管理的领地都是相当有限的，在统治上主要依靠效忠于自己的臣仆辅助即可。君主专制建立之后，权力全部集中到了中央，君主需要管理的事务一下子变得繁杂起来，必须需要具有专业知识和系统组织的官僚代理君主进行统治，近代官僚也因此诞生。由于对人才的需求越发增加，加之君主期望能选用脱离封建贵族只效忠自己的官吏，因此官僚的选拔开始不拘泥于社会出身，身份开放成为君主官僚制阶段不同与以往的重要特点。
总体来看，在君主官僚制下，官僚为专制君主服务，官僚的选拔以学历和能力为基准，不限于其社会出身。在自身利益上，官僚尽可能脱离封建贵族以及市民社会，效忠于君主和国家。官僚的自组织程度不断加强。
同时需要补充的是，在这一时期由于富国强兵政策与各国的混战带来了大量的财政负担，专制君主向市民阶层和商人的过重税赋与资金借贷引起了其不满，作为妥协与政治交换，等族议会、三级会议等机构被建立起来，成为以后议会的原型。
近代官僚的特点
君主官僚制下近代官僚终于产生，那么究竟什么是近代官僚呢？虽然这一问题西尾胜教授在第十章做了详细的讨论，不过鉴于讨论的需要，在此主要通过近代官僚与其前后阶段的对比简单抽离其特点，使之可以被清楚的分离出来。
中世纪官吏：中世纪官僚大多是君主或领主的臣仆（身份限制）；其忠诚与否是被任用的最
重要原因（忠诚性）；作为君主或领主的代理者从属于他们（从属性）。
近代官僚：近代官僚则身份自由，不拘泥于门第（身份自由）；专业知识是其是否被任用的重要原因（专业性）；官僚们同样从属于统治权的所有者（从属性）；为了保持业务的熟练性减低培养成本，官僚大多被给予终身保障或任职机会（持续性）；在社会利益上不偏向任何阶层，但可能有政党倾向（社会中立性）。
现代文官：现代文官和近代文官一样有自由的身份、专业性、从属性，部分国家也依然保持持续性的特点，不同的是，现代文官通常要求不参加任何政党，不对任何政党有倾向（政治中立性）。
可见，近代官僚制相对于之前中世纪官吏的不同，主要在于其拥有身份自由与专业性；相对于之后的现代文官而言区别在于其缺乏政治上的独立性。
1.3宪政官僚制阶段
随着资产阶级与市民社会力量的壮大，君主在内外压力下不得不向社会妥协，将立法权逐渐让渡给议会，建立起较初步的民主体制——君主立宪制。宪政官僚制即是在此体制下的产物，主要在欧洲大陆地区发展起来。君主向议会让渡立法权，但大多数君主仍然保留了行政权，官僚作为行政权的代表从表面来看此时应该仍然对君主负责，不会产生太大的变化。然而在法治主义成为君主立宪制的基本体制后，这一情况发生了改变。法治主义规定，议会立法是至高无上的，行政必须遵守法律规定且由独立的法院判定行政是否合法。在这样的条件下，虽然君主掌握行政权，但对官僚事实上的管制权力却逐渐转移向议会，导致对君主负责的君主官僚制逐渐转变成对议会、宪法负责的宪政官僚制。
当然，这种转移是经历了一定的历史过程的。在初期官僚体系的首脑机关——内阁之中的主要成员仍是旧制君主官僚把持，形成“超然内阁”，议会难以对其进行控制。随着议会权力控股，内阁不得不接受执政党领袖作为首相，宪政官僚体制才得到最终巩固。
综合来看，这一时期官僚的服务对象由君主转向议会，官僚的选拔仍以学历和能力为基准，不限于其社会出身。在自身利益上，由于政党领袖作为内阁首相。政党对内阁入侵加剧，因此官僚和政党之间开始出现了利益关系。官僚的自组织程度较高。
1.4政党官僚制
政党官僚制是资产阶级完成革命后，为了打破旧时代官僚对行政的垄断，同时扶植自己的力量所建立的由执政党任命行政官僚的制度。由于各国资本主义发展程度和传统文化的不同，因此它在时间上与宪政官僚制有一定重叠，并且与宪政官僚制也不存在必然的继承和发展关系。但政党官僚制通过政党任命官员，破坏了官僚组织内部的权力，并试图使民主结果渗透到行政组织的所有角落，在近代官僚体制的进程上比宪政官僚制更近了一步。政党官僚制的典型代表是英国的赡徇制与美国的分肥制。
赡徇制：赡徇制是1688年光荣革命之后，英国共和势力所建立的官僚制度。其主要内容是在内阁录用和提拔对共和有亲近感和支持倾向的人作为行政官员，这一做法的主要目的在于期望能通过人员更换彻底使清除旧的官僚机制，促进资本主义共和派的执政。
分肥制：分肥制始于美国1801年总统选举。当选总统杰弗逊认为既然公民选择了自己的反联邦党人派，那么公民的意志应该更进一步的反映到总统任命的人事上来，因此他大量更换政府高官，任用支持自己党派的人员。随后，作为政治报复，当时的在野党夺回执政地位时也进行了大规模的人员替换，这一政治惯例便被保留下来。
不得不说，政党官僚制虽然是抱着抵制官僚主义，发扬民主的信念建立的，但在历史上所起到的效果却一直被人诟病。显而易见，这种官僚制度破坏了官僚的持续性和专业性，不利于官僚体系的效率发展；另一方面它变相成为政党扶植势力的手段，使得官僚丧失了行政时的公正与独立性。
整体上，政党官僚制下官僚的服务对象是议会，官僚的选拔以政党倾向为基础。在自身利益上，官僚和政党紧密结合。由于频繁更迭的关系，官僚的自组织程度遭到了破坏。
1.5现代文官制
政党官僚制巨大的弊端在英国和美国逐渐受到越来越多的指责和重视，1853年英国《诺斯科特—杜威廉报告》、1883年美国《彭德尔顿法》的发表终于带来了两国的体制改革，现代文官制在此基础下建立，近代官僚制也走到了其终点。
《诺斯科特—杜威廉报告》：亦称《关于建立英国常任文官制度的报告》。1853年，英国政府为了改革当时政治腐败、行政效率低下的文官制度，阿伯丁内阁委派财政部高级官员诺斯
科特和杜威廉进行全面调查，并在调查基础上提出一份报告。后该报告因两位提出者而得名。 报告指出了行政效率低下的原因，并`建议设立一个考试委员会，按照才能和受教育程度录用应考者, 还就文官制度改革提出了四项重要建议：1、通过公开考试选拔文官；2、高级文官职位的提升以上级的年终考核报告为依据，低级事务人员的提升则以年资为基础；3、各部人员实行统一管理，各部之间人员可以互相转调和提升；4、将政府行政事务工作分为“智力”工作和“例常”工作，前者挑选大学毕业生担任，后者由文化程度较低者担任。该报告奠定了英国文官制度的基础。
《彭德尔顿法》：亦称《1883年彭德尔顿联邦文官法》。美国国会于1883年通过的在文官制度中实行功绩制的基本法。因参议员彭德尔顿负责起草而得名。是美国文官制度由政党分赃制转为功绩制的法律依据。彭德尔顿法的实质在于建立功绩制原则，防止和摆脱政党对文官的影响和干扰。它以择优录用和考核晋升为基础，并对试用制度、严禁考试作弊做出规定，以保证功绩制的贯彻执行。
不难看出，现代公务员制度建立之初，采用考试选拔等手段其实是对官员的专业性的一种回归，官员的选拔重新回到了以学历和能力为基础上。同时通过对官员的进一步分类，将原先官僚体系的上层（如内阁部分）与下层官员分开，在下层保持政治中立，上层允许体现民主选举的倾向，合理化了行政结构。当然，从自组织的角度来看，官员的自组织性又重新建立起来。
1.6小结：近代官僚制的发展规律
在简单回顾了近代官僚制各个阶段的状况后可以发现，近代官僚制的变化往往与政治体制的改变密切相关。近代社会政体的转变是专制向民主的过渡，那么官僚体制的变化在繁杂的历史中是否也有某些直观的规律呢？我们从“服务对象”、“身份”、“选拔因素”、“外部利益关系”与“内部自组织性”五个维度来观察（如下表），可以发现近代官僚制的发展有“开放化”“专业化”、“政治与行政反复对抗”三个主要规律。
开放化
开放化是指近代官僚制在对官员选拔的身份限制上越来越开放。这一规律或者说趋势是近代官僚制度区别于中世纪的重要特征之一，可以发现，在近代官僚体制中，对官员的任用从来不以身份作为限制，并且在事实上，随着平等理念的深入与社会事务的复杂化，在近代各个阶段开放化也是越来越明显的。
（与此相对应的，在现代公务员体制下，开放化的趋势分叉成了两种情况——官员下层系统，即通过考试录用的部分仍在继续加大开放性；而官员上层，即通常通过组阁任命的部分开放性则逐渐降低，虽然没有明文规定却事实上限制了广泛人群的进入。）
专业化
专业化是指近代官僚制以专业知识和技能基础任命和提拔官员。这一规律从君主官僚制时代就开始凸显出来，虽然在其后政党官僚制时期有反复，但政党官僚制的失败更是说明专业化在近代官僚制发展中的重要地位。
（而在如今，随着信息时代知识共享系统的构建、政府外包购买政策的不断完善，官员专业化的需求似乎有所下降，素质全面化慢慢成为重要一环）
政治与行政的反复对抗
政治与行政的反复对抗也是贯穿近代官僚体制的一个重要发展规律。在君主官僚时代迅速崛起的官僚阶层既是行政的代理者，但同样也是现实中行政权力真正的行使者，这样官僚阶层通过高度的自组织性，利用自由裁量与知识、信息优势容易在现实中追求私利，影响行政。在君主官僚时代由于在外部缺乏对官僚利益的强烈渗透和控制，因此官僚的实际权力膨胀，官僚主义盛行。面对这种情况，政党官僚制运用而生，通过政党与人员任命挂钩，使得官僚利益完全服从于政党，这样一来官僚主义的情况则被完全摧毁。然而，通过政治领导行政破坏了行政效率，使得政党官僚制最终陷入困境。现代公务员制度还原了部分行政的独立性（或自组织性），保证了效率，但这也同时将官员通过行政牟利并影响政治的可能性再次恢复。政治与行政的对抗不仅在近代官僚制中，在如今官员制度的发展中都似乎是一个一直贯穿且难以解决的规律，二者的博弈始终难以找到完美的平衡点。