浅谈中国政府绩效评估
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内容摘要…………………………………………………………………2
关键词……………………………………………………………………2
前言………………………………………………………………………2
一、政府绩效评估的内涵………………………………………………3
二、我国政府绩效考核体制建设的前提………………………………4
三、我国政府绩效评估体制的优点与缺点……………………………5
四、政府实施绩效评估的原则…………………………………………8
五、政府绩效评估的后果………………………………………………9
六、我国政府在绩效评估体制中运用的策略…………………………11
结论…………………………………………………………………… 15
参考文献……………………………………………………………… 15
浅谈中国政府绩效评估
摘 要:中国加入WTO，经济发展水平得到显著的提高，经济的国际竞争力也得到增强。但政府所面临许多的机遇与挑战，使得政府对绩效评估及其方法要求越来越高。因此，中国政府更加关注策略执行的有效实施。我国政府绩效评估的后果 以及围绕政府在绩效评估中是如何运用各种有效策略的。
关键词:政府绩效评估;考核体制;行政效能
前言
政府绩效评估作为一项行之有效的政府管理工具，在提高政府的管理效能和公共服务能力方面具有重要的促进作用。政府绩效评估随着政府改革的推进而不断完善。它承载着加强政府责任、提高政府效率的重任，政府绩效评估具有监督政府行为、提高政府绩效和改善政府形象等作用，受到各方的重视。但我国的政府绩效评估还处在初级阶段,存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足,规范化程度不足,绩效指标体制权重设臵不合理等等问题。为了加强和改善我国政府绩效评估,我们应该做到将政府绩效评估和转变政府职能结合起来;逐步建立多重政府绩效评估体制;要使用科学和合理的评估技术和方法等等。
对政府活动及其结果的评估可以是合规评估、效果评估、经济性评估、成本—效益评估、配臵效率评估以及公平性评估。
最具有代表性的当属美国雪城大学的马克斯韦尔公民与公共事务学院（以下简称马院）所作的评估。这类评估的优点是，它的评判目标主要是制度建设，可以较好地避免各地区之间因收入水平差距、自然条件的不同等客观因素对政府绩效评估的影响。而且目前此类评估多为政府外部评估。对于政府绩效评估来说，外部评估是最关键的。
我国地方政府绩效评估大致分为普适性的政府绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项绩效评估三种类型。在不断深化改革扩大开放的历史进程中,一些地方政府积极探索公民社会参与政府绩效考核评价的方式,不断拓宽公民和服务对象考评政府部门和公务员的渠道。但是,我国地方政府绩效评估的理论和实践还处于初级阶段,还不同程度的存在一些问题。因此,要选择适合我国国情的服务型政府绩效评估路径,不断创新发展模式。
根据2006年9月，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。”
当代我国正在发生广泛而深刻的变革，面临前所未有的机遇与挑战，但总体上是机遇大于挑战。在这样的形势下，抓紧研究政府绩效评估，充分发挥其应有的作用，探讨其在我国的发展具有重要的价值。
一、政府绩效评估的内涵
政府绩效评估是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估，是
规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。
二、我国政府绩效考核体制建设的前提
1、以我国行政体制改革和发展目标贯彻落实为总目标。
2、以我国特色社会主义制度和运行机制为灵魂。
3、以现代管理理论为指导，循序渐进。
4、根据地区差异、政府层级差异，共性与个性统一，规范性和可行性相结合。
三、我国政府绩效评估体制的优点与缺点
（一）我国政府绩效评估体制的优点
1.绩效评估框架体制构成系统化
对评估框架体制构成的研究,桑助来教授在《中国政府绩效评估报告》中做了较为系统的概括,认为这一总体框架体制至少应该包括八个评估体制,这些体制有的已初步形成,有的正在建立之中,有的还是我们下一步努力的方向。它们既代表了我国政府绩效评估的特色,也代表了我国政府绩效评估实践发展至今所取得的初步理论和实践成果。这八个评估体制分别是:中国地方政府综合绩效评估指标体制;中国地方政府部门绩效指标体制;中国政府预算绩效评价体制;中国公共政策绩效评价体制;中国政府公共项目绩效评估体制;中国政府绩效审计体制;中国公务员绩效考核体制;中国政府网站绩效评估体制,尤其第八个体制是以国务院工业和信息化发展委员会公布的《政府网站发展评估核心指标体制》为代表。随着我国电子政务的发展,我国全国性的政府网站绩效评估工作近些年来很有起色,每年公布的
政府网站绩效评估越来越引起各地方政府的关注,为政府绩效评估提供了新的平台和更广泛的空间。
2.我国地方政府绩效评估模式多元化
总体而言,政府绩效评估“地方先行”的特点非常鲜明,且呈现了多样化的常态。同时这种多元化趋势在省、市级绩效评估的典型中,又以市级典型居多。如上海市杨浦区机关目标管理系统---杨浦模式、江苏省南通市综合绩效考评---南通模式、贵州省直机关目标绩效管理---贵州模式等。目前已经有三分之一的省份不同程度地探索开展了政府绩效评估工作。在我国地方政府的绩效评估实践中,涌现出省级、市级等不同层级的典型,它们是我国政府绩效评估的先行者,为全国范围内开展政府绩效评估工作做出了突出贡献。诸如福建省是第一个在全省范围内推行政府绩效评估工作的。在2000年初,该省省委、省政府决定在全省乡、镇以上机关全面推行机关效能建设,探索政府绩效评估工作。又如湖南省在构建评估指标体制时坚持全面科学评估。对地方各级政府既要评估社会管理、公共服务,还要评估民生指标、经济指标、社会指标、政府自身建设指标、行政效率指标、行政成本指标、等部门特色指标。并把改善民生作为评估的重要内容。与中央政府要求的贯彻落实科学发展观、全面、协调、可持续发展相一致。事实上地方政府的典型评估模式远不止以上这些。甘肃兰州的第三方评价、南京的万人评议政府、哈尔滨的立法先行评估模式仍然都是公认的。这些以整体推进型绩效评估模式、战略导向型绩效评估模式、目标责任型绩效评估模式、问计于民型绩效评估模式、三位一体
式绩效评估模式、干部实绩型绩效评估模式等等多样的评估模式凸现了中国特色的评估模式的多样化。
（二）我国政府绩效评估体制的缺点
1.我国政府绩效评估指标设定不科学，阻碍政府职能的进一步转变
根据社会主义市场经济体制的要求，政府职能主要表现为经济调节、市场监管、杜会管理、公共服务和国有资产管理上。但我国政府绩效评估指标，着重强调GDP增长率，即使推出绿色GDP，还是由于评价指标过于狭窄，仍过多强调经济指标，不能全面考核政府行使其他职能的绩效，从而不能对政府职能转变起导向作用，在一定程度上，阻碍了政府职能转变。
2.我国政府绩效评估法制不健全，减弱绩效评估机制的作用
政府绩效评估是激励政府提高绩效的机制，但我国政府绩效评估制度化、法制化程度不高，表现在评估标准、评估原则、评估流程、评估时限、评估机构等方面，几乎都是基于政府本身需要而定，没有制度性、法规性规定，随意性大。例如评估时限的确定就很随意，往往在出现大的问题（SARS流行、煤矿安全事故频发等）时，才对政府绩效进行“运动式”评估，没有制度化、法律化、战略性的规定，使绩效评估流于形式。有些绩效评估甚至创造了一些人收受礼品、收受贿赂的机会。缺乏制度化、法制化的绩效评估，权威性、制约性不强，不能充分发挥绩效评估促进政府绩效提高的机制的作用。
3.我国政府绩效评估流程不完整，阻碍政府绩效的提高
政府绩效评估的完整流程应该是：明确价值取向——设定指标体制——确定评估主体——收集相关信息——得出评估结果——分析结果，提出改进方案——收集相关信息，由此循环往复。但是，我国政府政绩评估流程，只重形式，不重结果，往往只循流程在形式上走一遍，写出评估报告，就算过关，造成评估中形式主义盛行，走过场。即使评估中采用了虚假信息，得出了错误的评估结论，一般也不会追究责任，因为相关职能部门只看报告做的好就可以了，评估考核单位也不归他管。这种轻“结果”的评估方式使评估流程的环节残缺不全，不可能对政府绩效作出实事求是的评估，更谈不上促进政府绩效的改善与提高。
4.我国政府绩效评估主体单一，难以提高人民对政府绩效的满意度
评估政府绩效的根本标准，是人民群众对政府绩效的满意程度。但我国政府绩效评估主体单一，多是政府内部评估，缺乏广大民众的参与，就是在政府内部评估上，大多也是上级对下级的评估，职能部门的自我评估较少。即使有时也让“公民评议政府”，但由于信息不对称，主要是政府行为缺乏公开性、透明性，人民群众也不可能对政府绩效作出客观准确的评价，从而使政府公务员，特别是领导干部在权力运用上失去群众监督，由此产生严重的腐败现象。特别是第三方评估即由专家学者组成的专门评估机构的评估，更处于不成熟的阶段，使政府绩效评估的客观性、公正性、准确性大打折扣。由于评估主体中缺乏人民群众和专家学者的评估，难以提高人民对政府绩效的
满意度。
四、政府实施绩效评估的原则
（一）坚持实事求的原则
遵循实事求是是政府部门绩效评估工作的基础，也是保证绩效评估工作收到实效的保证，若背离了该原则，则不仅使评估结果失真，不能客观准确地反映政府部门的真实情况，而且还会引起政府部门公职人员的不满，使绩效评估工作失去权威性，甚至严重挫伤其工作积极性因此管理者在评估过程中必须坚持辩证唯物主义和历史唯物主义观念；必须养成公道正派的作风，实事求是，对被评估者一视同仁，公平对待每一位被评估者，只有这样才能保证评估工作顺利进行，才能保证评估结果的真实性，才能调动广大公职人员的积极性和主动性。
（二）坚持民主公开的原则
坚持民主公开原则归根到底是为了保证政府绩效评估的客观公正。因此，在进行绩效评估的过程中，管理者必须通过有效方式或程序使本部门的公职人员积极参与评估过程，包括民意测验民主推荐群众评议等，使绩效评估工作具有深厚的民主基础；与此同时，在绩效评估过程中，应让每位被评估者都了解和明白每一个评估细节，使绩效评估工作具有透明度。另外，政府部门还应设立相应的机构或程序，以保障被评估者对评估结果提出申述的正当权利。
（三）坚持注重实绩的原则
增加了评估工作的确定性和可操作性，避免绩效评估中虚假的不
真实的现象出现，杜绝工作人员说空话和假话的习气，鼓励和培养工作人员务实的工作作风，有利于培养廉洁 高效的公职人员；同时，也对公职人员敬业爱岗，认真履行工作职责，努力提高自身素质，踏实做好本职工作具有明显的激励作用。
（四）坚持结果兑现原则
绩效评估作为对公职人员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。
1.应及时把评估结果反馈给被评估者本人，就评估结果对其进行说明解释，肯定其成绩与进步，并指出不足之处，提供今后改进的参考意见等。
2.还应依据评估结果奖优罚劣，从而充分体现其激励功能，激发公职人员的工作责任心和积极性。
五、政府绩效评估的后果
政府绩效评估作为一种管理制度，其实施应该对政府管理模式产生深刻影，这种影响应该体现在内部行为主体的关系改变，政府管理制度与程序的改变，及外部行为主体参与政府管理的方式与程度的改变等方面。但在我国的实践，这些方面并没有出现引人注目的变化。首先，由于绩效目标是通过由上至下的科层制确定的，而非通过基于内部市场制的谈判达成，因此，政府绩效评估并没有改变内部行为主体的上下级关系。
绩效评估却通过更为公开、科学的形式强化了上级对下级的绩效压力，并助由公民和学者参与的较为科学、民主的形式，进一步合理
化和权威化了上级对下级的绩效命令。其次，在外部行为主体参与政府管理的方式和程度方面，由于绩效目标和目的由上级政府和领导制定，绩效评估方案则由学者或政府内部人员设计，指标体制则根据内部评估主体的要求和评估对象的实际情况设计，数据的收集主要由政府自身完成，基本上不需要公民参与。公民的参与机会取决于指标体制中是否包含公民的主观感受类指标，如果包含这类指标，则配合数据采集的公民有一定参与机会。对于政府绩效评估结果，公民的参与则取决于其公开度和利益相关度。从现实情况看，我国政府管理依然是封闭式管理，公民参与度极低，因此，无法测量公民参与在政府绩效评估乃至政府管理中是否发挥了作用或发挥了何种作用。一项针对区县政府绩效评估的研究表明：公民作为区县以下级政府的公共服务接受者，和当地政府的利益相关性强，信息渠道不畅、评价成本高昂，存在评价偏好；政府组织存在自我认同倾向，尽管信息便利但人为增加的评价成本难以控制；人大组织较之于公民更为理性，但由于评价独立性较差而难以准确评价；学术研究组织相对前几种评价主体而言，准确性占优，效用性强于公众，成本低于公众和政府，可以算是相对而言的“最佳”评价主体。 各种情况表明，在公民参与政府绩效评估缺失的情况下，加强学者的参与程度具有客观必要性。学者在政府绩效评估中所发挥的作用主要是协助设计绩效评估方案和指标体制，对评估数据进行技术处理，而无法左右绩效目标和评估目的。真正确定绩效目标和评估目的，左右绩效评估走向的仍然是建立在科层体制基础上的各级政府。所以，从总体上看，我国的政府绩效评估
是计划式绩效评估，是上级政府的一种新的政治控制手段，主要利益相关者是内部行为主体，绩效评估并没有改变原有的管理制度和程序，反而强化了科层制的优势，没有改变公民对政府管理的影响作用和程度。
六、我国政府在绩效评估体制中运用的策略
政府绩效评估体制改革的目标，是建立和完善适应社会主义市场经济体制的政府绩效评估体制。为达此目标，应有以下策略：
（一）按政府职能转变原则设计评估指标体制
政府绩效评估体制的核心内容是评估指标体制，市场经济体制基本建立起来以后，政府职能应转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，政府绩效评估指标体制应以这四项基本职能履行的绩效为中心进行设计，还要特别重视评估指标体制的可操作性。
（二）按群众满意原则确定评估标准
政府绩效评估标准，是政府绩效评估体制的重要组成部分，它主要解决在评什么明确以后，以什么标准来评的问题。我国在确定了科学发展观和与它相适应的政绩观以后，将人民满意程度作为衡量政府绩效的评估标准，不仅容易达成共识，而且容易操作。特别是对有些不能量化的指标，如社会管理绩效、公共服务绩效等，更要用人民群众满意程度来衡量。
（三）按法制化原则健全评估制度和法规
为了提高政府绩效评估的权威性和规范性，应该通过全国人大制定政府绩效评估的相关法规，例如，规定政府绩效评估的指标体制，
衡量标准以及评估方式，评估结果的使用，对政府及其主要成员绩效好坏的奖惩办法等，以克服形式主义，使政府绩效评估纳人规范化、制度化、法制化的轨道。
（四）按效率性原则发挥评估机制的作用
政府绩效评估的目的是提高行政效率和政府行为的人民满意程度。为达此目的，必须充分发挥政府绩效评估的激励机制、导向机制、纠偏机制的作用。为此，必须将政府绩效评估结果与政府组成人员的职务晋升、生活待遇、社会荣誉等挂起钩来，通过政府绩效评估，激励政府工作人员积极、主动、创造性地履行应该履行的职能，求真务实，埋头苦干，扎实工作，察实情，讲实话、办实事，不搞形式主义、官僚主义，不搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程，不搞虚报浮夸和报喜不报忧，通过自己的勤奋工作，促进经济社会进步，促进安定团结和社会和谐，使人民得到切实利益。引导他们主动地放弃不应当履行的职能，纠正他们在履行职能过程中的各种偏差，如克服以权谋私，钱权交易，行贿受贿等行为。
（五）按公正性、准确性原则完善评估形式
在进一步搞好上级政府对下级政府绩效评估的基础上，加强政府自身的绩效评估，切实开展人民群众和专门评估机构对政府绩效的评估，将四种评估形式有机结合起来，并以人民群众对政府绩效评估为主。
（六）重新界定政府职能 ,推动政府职能转变
我国政府存在行政权力至上的传统 ,而在建设社会主义市场经
济体制的今天 ,作为公共权力化身的政府不能肆意干预企业的自主权 ,更不能作为市场行为的主体 ,它只能承担市场规则的制定人和执行者。绩效评估因其使命、目标、程序的相对规定性 ,能在一定程度上理清政府正当行为和僭越行为的界限 ,加快政府职能的转变。
（七）通过绩效考估提升政府信用 ,改善政府形象
信用既是市场经济的基本法则 ,也是现代社会体制赖以维系的“生命线 ”。政府信用问题对整个社会信用具有引导作用 ,全面提高政府机关和广大公务员的信用意识 ,既有利于树立良好的政府形象 ,也有利于政府行政的发展。从某种意义上说 ,绩效评估就是借助绩效指标帮助雇员以更客观、更具体的方式来加强社会管理和提供公共服务。实际上 ,作为一种责任机制的绩效评估系统也正是通过评估活动 ,将政府的各方面的表现情况进行科学描述并公布于众 ,有利于公众了解、监督和参与政府工作 ,不断地改善着政府部门与公民之间的关系 ,改进市民话语 ,使政府能更好、更有效地对顾客的要求做出回应。
（八）通过将个人与组织绩效相结合创造激励和责任机制,提高政府组织绩效
绩效评估既是考察政府实现公共目标程度及所履行职责程度的一种方法,也是在衡量政府服务对公众需求与愿望的回应程度,更是对政府公务人员工作的一种考评。作为一种动力机制,绩效评估制度使公务人员绩效与政府组织目标达成、责任、奖惩、培训等结合起来,既有利于开发人力资源,又能创造一种充满竞争、激励向上、追求卓
越的组织文化。绩效评估系统将权力与责任直接挂钩、绩效与奖惩相 联系,强化了政府部门的激励约束机制,使得政府行为以一种科学、公正、合理的形式进行,以做到合理行政、高效行政、廉洁行政,从而极大地提高公共服务的质量和效率,改进政府部门绩效。
（九）绩效评估可以激励政府降低行政成本 ,提高行政效能
政府的任何行为都必然伴随着相应资源 (经费、设备、人员等 )的支出 ,同时 ,政府的绝大多数公共行为都是以特定社会主体的参与、协助和相应自然资源的消耗为前提的 ,这些都构成了政府的行政成本 ,而这些成本最终要由纳税人来承担。政府绩效评价的重要任务就是成本控制 ,即对政府投入和产出的比较和计量。绩效评价 ,特别是在评价结果与相应的激励和问责机制挂钩之后 ,可以有效地制止政府行为中的亏损现象和浪费现象 ,促使政府在行政管理的各个环节进行审慎的抉择和衡量 ,合理地配臵和使用行政资源 ,从而达到降低行政成本 ,提高行政效能的目的 。
（十）绩效评估通过为管理者提供组织信息而帮助改进政府决策和管理
绩效评估制度提供了更多的、可测量的绩效信息 ,为政府科学决策提供了重要依据;绩效评估是组织管理的必要手段 ,绩效指标是维持对政策执行的控制 ,并对日常责任进行监督的一种必不可少的工具 ,通过对公共项目及公共政策的实际状况进行了解、考察和评估 ,总结公共政策、项目实施的经验教训,并将信息反馈给公共管理部门 ,以便对公共管理项目进行调整、修正 ,弥补缺陷 ,不断完善公共决策
的决策和实施 ,提高管理水平。
结论
随着我国改革开放的深入，政府绩效评估无论在观念转变、制度构建还是具体操作方面都还需要不断完善。作为政府的重要管理工具,政府绩效评估既是改进政府绩效、提升服务质量的手段,也是政府管理体制创新的途径,对现代政府建设都具有重要意义，只有这样，才能跟上时代潮流发展的脚步。
参考文献
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[2]彭国甫.《地方政府公共事业管理绩效评价研究》[M],湖南人民出版社,2004年01期
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[4]周志忍.《公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思》[J]，兰州大学学报(社会科学版)，2007年01期
[5]李文良.《公共部门人力资源管理》[M]，吉林人民出版社,2003年01期