对构建我国环境公益诉讼制度的思考
——兼论检察机关提起环境公益诉讼的主体资格和诉讼程序
黄世斌 谢定才 杨海燕
摘 要：环境公益诉讼是解决环境问题，保护国家、社会和公众环境权益的有效途径。本文从国内环境公益诉讼的实践出发，借鉴国外环境公益诉讼的经验，分析了我国环境诉讼法律制度存在的问题，阐述了建立环境公益诉讼制度的必要性，并提出了建立环境公益诉讼制度的建议，旨在探索一条落实科学发展观的环境保护新思路。
关键词：环境保护 公益诉讼 制度构建 检察机关
一、环境公益诉讼的概念和特征
环境公益诉讼，它是指当行政机关或其他公权力机构、公司企业或其他组织与个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，公民或团体为保护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。而在民事诉讼和行政诉讼领域，根据被诉对象不同，环境公益
2诉讼又可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。
与传统的普通环境侵权救济方式与手段相比，环境公益诉讼制度有其独特的特征：
1、显著的预防性。环境公益诉讼不以发生实质性的损害为要件，只要根据有关情况合理地判断相关政府决策行为与企业投资行为具有发生侵害环境的可能性时即可提起诉讼，有利于把潜在的环境污染或破坏抑制消灭在萌芽状态。
2、目的的公益性。环境公益诉讼的目的是为了保护不特定多数人的环境利益、社会公共利益，追求社会公正公平，促进社会协调发展，实现人类与自然的和谐。
3、利害关系的不确定性。在环境公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是环境公共利益，对于普通民众往往只有间接的不利影响，而无直接利益上的损失。
4、原告主体的不特定性和广泛性。与传统诉讼中“无利益则无诉权”不同，环境公益诉讼的原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，其与本案没有直接利害关系，任何组织和个人为了维护社会公共利益都可把侵害环境公共利益之人推上被告席。
5、诉讼类型的非独立性。环境公益诉讼制度并非一种独立的诉讼类型，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式与手段，此种诉讼形式既可以在行政诉讼中采用，亦可适用于民事诉讼程序。
二、环境公益诉讼的必要性与可行性分析
（一）环境公益诉讼有其存在的理论依据
1、从实体法与程序法的关系分析。我国各部门法及行政规章中有不少维护环境公益的相关规定和内容，构成了我国环境公益实体法的基本框架，而我国的民事、行政诉讼制度中却缺乏公民、社会组织作为真正的权利主体，或者国家机关作为全民的代表，对污染环境、损害环境公益的行为寻求司法救济的程序法上的保障。这显然违背了实体与程序关系的基本理论，不利于环境权益的实现，更无助于环境执法工作的开展。在环境问题中，往往是不特定的侵害对象，无法用传统的诉讼模式寻求环境救济。因此，有必要建构环境公益诉讼制度，给予公益诉讼以程序上的保障。
2、从环境侵权行为的特殊性分析。首先环境侵权行为具有社会性。在环境侵权行为中，其侵害的对象常常是相当地区范围内不特定的多数人或物，所涉及的空间范围广阔、受害对象广泛。这样往往就导致侵害发生后，大家都想着别人去起诉，而自己等着搭便车，不愿积1
21黄世斌、谢定才、杨海燕：合肥市人民检察院。 邓一峰：《环境诉讼制度研究》，载中国法制出版社2008年3月第1版，第70页。
极进行救济，若适用传统的侵权救济方式，显然不足以起到保护环境的作用。其次，环境侵权具有间接性。在环境侵权行为中，行为人的行为往往首先作用于环境这个载体，然后再由环境作用于受害人。而环境公益诉讼则不论自身是否受到侵害，都有权对造成侵害行为人提起诉讼，这恰好弥补了传统有关侵权行为的救济方式的不足，因而建立这一制度是十分必要的。
3、从我国现行的诉讼体制分析。在我国，无论是民事诉讼法，还是行政诉讼法，对于环境诉讼的起诉资格规定得过于严格，公民或团体提起环境公益诉讼的“门槛”被设臵得过高。从我国环境问题的严重性、现行制度对环境权保护之不足等多维度考察，建立环境公益诉讼制度已经成为保护公民环境权和环境公共利益的现实要求。
（二）环境公益诉讼有其存在的现实土壤
1、环境问题的日趋严重与传统法律应对不足的矛盾要求建立环境公益诉讼制度。
2、公民环境法律意识的提高迫切需要建立环境公益诉讼制度。
3、环境行政执法的不力现状要求建立环境公益诉讼制度。
4. 西方国家成熟的制度建构为我国提供了立法蓝本。
三、我国环境公益诉讼的实践与探索
实践往往是推动立法的先行者。在我国学术界研究环境公益诉讼制度的同时，司法界已经进行了积极有益的尝试和探索。
这些诉讼实践的有益探索具有重大的现实意义，为我国环境公益诉讼理论研究及构建环境公益诉讼制度提供了较好的范例。
三、国外环境公益诉讼的经验和启示
（一）英国
英国公共权益的司法救济被称为“以公法名义保护私权之诉”，是以检察长提起民事公诉为主要方式，但又以公众诉讼制度作为补充。检察长作为在法律上唯一能够代表公众的人员，在群体诉讼中可以代表政府起诉或应诉，某些组织经检察长同意也可以提起环境公害群体诉讼。 按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。检察长作为在法律上唯一能够代表公众的人员，在群体诉讼中可以代表政府起诉或应诉，某些组织经检察长同意也可以提起环境公害群体诉讼。英国在《污染控制法》规定：“对于公害，任何人都可提起诉讼”，建立了由公共卫生监察员个人代表公众进行群体诉讼的制度。
（二）日本
在日本，公害行政争讼制度方面的救济程序包括事业者的救济程序和被害者的救济程序。事业者对公害行政规制行为不服的，可通过行政异议声明或行政诉讼提出请求撤消的争讼。在被害者的救济程序方面，被害者对行政机关所为行政处分，可以提出撤销诉讼，附加义务诉讼，住民诉讼，或国家赔偿请求诉讼。撤销诉讼是公害行政诉讼中最常见的一种。被害者对行政机关的违法行政行为不服时，可向法院提出请求撤销原行政行为的诉讼。附加义务诉讼在公害行政诉讼中虽不多见，但有加快发展的必要。此种诉讼是指公民要求行政机关及时行使规制权力禁止或防止公害的发生。住民诉讼在日本的公害行政诉讼中颇具特色。在住民诉讼中，公民不仅可以针对地方公共团体的违法行政措施向法院提起诉讼，而且可以通过住民诉讼代位自治团体向造成污染的工厂企业追究其侵权行为责任。行政机关的违法环境措施对公民造成损害的，被害者可针对国家或公共团体提起国家赔偿请求诉讼，并要求追究行政机关公害措施的违法性。
四、构建我国环境公益诉讼制度的思考和建议
（一）环境公益诉讼的基本原则
构建环境公益诉讼制度，首先就要确立其基本原则。
1、有利于诉讼进行和环境保护原则。
2、行政职权优先原则。
3、防止诉权滥用原则。
4、奖励正义诉讼原则。
（二）构建环境公益诉讼制度的具体措施
1、用法律形式对“公众环境权”和环境公益诉讼的实现方式进行明确。
2、扩大诉讼主体范围。
由于环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，其原告资格应突破我国现有的诉讼法律“直接利害关系”的限制，实现原告资格的扩张。因此，构建我国的环境公益诉讼原告资格制度时，不应当仅仅局限于制定法所界定的保护范围，而应当走多元化道路，以法律现有框架为中心、以社会需求为基线，形成一个向外辐射的多元主体格局。笔者认为，结合我国实际，应立法确立环境保护行政机关、检察机关和社团公益组织、公民等作为提起环境民事行政公益诉讼的主体资格及其诉讼的法律程序。
确立检察机关提起诉讼的主体资格和诉讼程序。对于我国检察机关介入环境公益诉讼的正当性问题，众说纷纭。主要的观点可以概括为否定说和肯定说。
持否定说观点的学者认为，检察机关作为国家公权力机关介入环境公益诉讼不具有正当性。主要理由如下：
第一，我国现行法律制度只是规定了检察机关的法律监督权，并没有明确其提起环境公益诉讼的权利，环境公益诉讼不属于法律监督性质，因此检察机关介入公益诉讼没有法律依据。
第二，环境公益诉讼是针对社会成员的环境公共利益展开的诉讼，具有很强的社会性和公共性，其结果不仅直接涉及私人利益，还对社会造成广泛、深远的影响。而检察机关显然不能代替或代表受损害的私人或社会成员来提起诉讼。
第三，从我国现实的宪政体制及法律移植的角度来看，我国检察机关的性质与美、英、法、德等国家的检察机关不同。不能因为这些国家的检察机关有权提起环境公益诉讼，就必
3然地可以适应我国检察机关的实际。
第四，环境公益诉讼本质上是民事行政诉讼，如果赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利，必然导致由此而提起的公益诉讼的诉讼结构因检察机关所具有的原告与法律监督者的双
4重身份而背离民事行政诉讼结构的正常规律，呈现出严重失衡的状态。
持肯定说观点的学者认为，检察机关介入环境公益诉讼是有理论和法律依据的，具有正当性。主要理由如下：
第一，我国的检察机关代表国家提起环境公益诉讼正是其行使法律监督权的表现。法律监督的目的就是要追求法律在全国范围得以普遍统一的实行，保障社会成员的个体利益和公共利益不至于受到不法侵害。因此作为法律监督机关，按照这样的性质提出环境公益诉讼，
5是理所当然的。
第二，随着我国法治化进程，检察机关提起环境公益诉讼是对检察职能的拓展，是对行政权的一定制约，是为了更好地履行法律监督的职能，有利于推动社会法治化进程。
第三，《刑事诉讼法》第77条规定检察机关提起刑事附带民事诉讼的权利是其介入环境公益诉讼的法律依据。 3 参见杨秀清：《检察机关提起公益诉讼的正当性质疑》，《南京师范大学学报（社会科学版）》2006年6月期。
4 参见杨秀清：《检察机关提起公益诉讼的正当性质疑》，《南京师范大学学报（社会科学版）》2006年6月期。
5 参见杨立新：《民事行政诉讼制度研究》，《比较民事诉讼法国际研讨会论文集》，江伟主编，中国政法大学出版社，2004年3月第一版。
第四，公共利益侵权往往还损害某些个体成员或社会团体的利益，因此，个人或社会团体也有权提出公益诉求，但这不排除检察机关介入公益诉讼权利。
笔者认为，作为国家公共利益代表——检察机关提起环境公益诉讼更具有正当性，应当确立检察机关提起环境公益诉讼的主体资格。
3、明确环境公益诉讼的可诉事项范围。
我们可以借鉴美国的经验，结合国内环境保护的实际情况，将环境公益诉讼的可诉范围确定为三类：一是违反环境保护法律规定的规定，对环境有损害或损害之虞的任何行为；二是依法不履行环境保护监管职责的环境保护执法机构；三是政府制定的对环境有损害或损害之虞的开发政策、计划、规划等。
4、提高法院的管辖级别。
5、合理分配举证责任。
在环境公益诉讼中，举证责任应区别诉讼主体而定。对于公众或环保社团组织作为原告提起的环境公益诉讼，实行举证责任倒臵。因为对环境损害的认定具有很强的技术性，而公众或环保社团组织作为原告获取信息的有限性和对必要专业知识与技能的缺乏，决定了由他们承担这样的举证责任是极为困难的，“让较少有条件获取信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平。” 因此，为了实现原、被告双方的力量均衡，在公众或环保社团组织作为原告的环境侵害案件中应实行举证责任倒臵的原则。
6、改变诉讼费用的承担方式。
环境公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对环境公益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起环境公益诉讼而承担的费用。据此，笔者认为既然环境侵权公益诉讼的当事人是为了公共利益和社会利益，那么这一费用由国库来出是合理的，但考虑到我国的实际情形，为了减轻国家的财政负担，由社会共同出资，成立环境保护基金会，由基金会出这一费用更具有可操作性。
7、放宽诉讼时效的限制。
8、建立有效执行制度。
公益诉讼进行过程中，法院应根据预防原则，在作出判决前暂时中止被诉的行政行为，防止造成更大的破坏。在责任形式上，如果被告的行为只是“环境”造成了损害，而不涉及对人的损害，法院应判决其停止侵害，恢复原状；当被告的行为既对“环境”造成损害又对人造成了损害时，法院应根据《环境保护法》第41条的规定，判决其排除危害，赔偿损失。同时，在环境公益诉讼的裁判发生法律效力后，基于对国家利益和公共利益的保护考虑，法院应同刑事诉讼一样，直接交付执行机关执行，而不应由胜诉原告来申请强制执行。
（三）建立综合性的环境保护审判庭
建立综合性的环境保护审判庭，形成专业化审判队伍，将涉及到环境保护诉讼案件全部集中审理，有利于统一执法尺度，提高案件质量，降低司法成本，有利于协调解决审判实践中的“行民交叉”和“刑民交叉”问题，有利于充分发挥司法审判的宣示和教育功能。在这方面，贵阳、无锡、昆明、玉溪等中级法院都成立了综合性的环境保护审判庭，这项工作值得我们进一步探索、总结和推广。