建设服务型政府
——当前经济社会发展的必然要求 摘要:服务型政府就是为人民服务的政府,它把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨,是在社会本位和公民本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。本文从服务型政府内涵出发，阐述当前经济社会发展过程中建设服务型政府的障碍，以及建设服务型政府的有效途径。
一、服务型政府的内涵
结合我国具体国情和实际情况而言服务型政府是建立在民主政治基础之上的，同现代市场经济相适应，以服务社会、服务公众为基本职能的政府模型。建立服务型政府是完善社会主义市场经济体制的内在要求，是社会主义民主政治的必然要求，是贯彻科学发展观的必然要求。服务型政府主要是针对我国传统计划经济条件下,政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制、主导型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式。它主要有以下几方面含义:
第一,从理念上看,服务型政府要求各级政府和官员必须认识到，人民是国家的主人,政府的权力来自于人民的让渡的那部分权力,政府为人民服务是天职,政府必须全心全意为人民服务,实现人民、社会公共利益的最大化。与此同时,政府还必须从一味强调按章办事和死守体制、官本位的思想中解放出来,充分考虑公众的具体情况和需求，以人民群众和社会的需求为向导，真正做到全心全意为人民服务。
第二,从政府的职能范围来看,管制型政府是适应计划经济而建立,因此对市场和社会的介入是无孔不入,政府职能也无限膨胀,职能设置上的不合理使政府管了许多“不该管”、“管不好”、“管不了”的事。而服务型政府要求政府职能是有限的,政府要还权于社会,还权于市场,做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情。包含以下三个方面：
1、宏观经济的调控：政府从国民经济战略性、全局性、长远性出发，从宏观上引导国民经济的的发展，并且在经济全球化的大背景下，切实维护国家的经济安全。
2、对市场的监管：切实做好市场秩序的维护，创造良好的市场环境，让每一个社会主体公平竞争，充分发挥自己的创造性。
3、社会公共事务管理：包括公共教育、公共卫生、公共安全等方面管理，还有社会保障体系的建立，关心扶住弱势群体等。
第三,从政府运行机制来看,管制型政府向来只从便于自身控制、管理出发,整个社会运行都由政府在主导推动,政府提供什么样的服务,以及怎样提供服务,都是政府独断和一厢情愿的强制性提供,而较少的考虑社会公众的愿望和多样化需求,公众只能被动的接受。而服务型政府则不同,他要求政府的施政目标必须以人民群众为导向。同时必须经过一定的民主法定程序,即要公民参与到决策的过程中,由民众和政府通过双向的交流互动,达成一致来决定。。 第四,从政府服务方式看,在管制型政府状态下,政府不仅机构臃肿、职责不清,各种审批环节繁杂,效率低下,政府管理手段也主要是单一的行政手段。服务型政府则要求政府必须优化工作流程、使用现代先进的管理手段和方法,本着方便、快捷、高效、亲切的原则为民服务。让民众在接受服务的同时,有享受服务的主人意识。
服务型政府也就是为人民服务、为公众服务、为社会服务的政府。它是在公民本位、社会本位理念的指导下,在整个社会民主秩序的框架中,把政府定位于服务者的角色,并通过法定程序,按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨,以公正执法为标志,并承担着相应责任的政府。
如上所述,服务型政府与人本政府、有限政府、责任政府、法治政府、高效政府是紧密相连、相互依存的。后者是前者的必然要求,前者是后者的综合体现。
二、当前建设服务型政府的障碍
政府管理模式的改变不是单纯的机构增减,也不只是管理手段的简单转换,而是政府的服务理念、服务方式、服务态度的转型。在这个艰难的转型过程中,原有政府管理观念、管理体制及管理方式的存在已成为构建服务型政府的巨大阻力。
(一)官本位思想根深蒂固
计划经济条件下形成的官本位,政府本位思想在许多官员脑海中可以说是根深蒂固。政府及其官员视自身为中心,追求无限权力,倾向于将企业、社会组织视为政府的从属物。他们认为政府的职责就是“管”,就是管人,管企业,管市场,重管制而轻服务。因此，以管制为基调的全能型政府伴生了庞大而冗长的政府机构。在政府主导的社会，一切都围绕政府而展开,政企不分,政事不分,政社不分，完全忽视企业的社会主体地位。在官本位理念的指引下,政府的职能没有清晰边界,并且毫无责任意识，自觉或不自觉的干预市场运行,介入企业微观经营管理,忽视社会组织的自主治理。政府官本位管理压抑了社会主体的积极性和创造性,限制了社会的发展空间与发展活力，从而造成什么事都找政府，政府承担无限责任的管理模式。因此,政府官本位思想与市场经济条件下服务型政府的要求是格格不入的。
(二)原有管制型政府的体制的束缚
从行政体制方面看，政府与其他社会主体关系不顺,政府职能不清。政府对社会经济实行高度集中的管理,对社会事务实行统包统揽,微观管理功能太强而宏观管理太弱。这种体制性惯性导致政府管理与市场经济发展的要求不相适。目前,政府与市场关系尚未理顺,政企不分,政社不分的现象还广泛存在,具体表现在:
1、政府过多干预
这实际上是政府介入了自己所不擅长，不应该介入的领域,结果是政府违背了服务于市场的要求,同时市场丧失了对资源起基础性配置作用的地位。如盛行的地方保护主义：许多地方政府以各种形式限制市场准入,直接干预市场,造成不公平竞争、市场的分割，阻碍了生产要素的自由流动,最终只是保护了落后的生产力。
2、政企不分
政企分开在我国己经取得了很大成就,但还有很多束缚。政企分开，就是确立国家与国有企业之间的正确关系，明确政府和企业在社会经济体制中的不同地位，在经济运行中实行国有资产所有权与经营权相分离，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。简言之，政企分开就是把“政府”和“企业”分开，即“横切一刀”。政企不分使企业
不能成为自主决策和自我发展的市场主体,不能灵活应对市场的风云变化。如果企业没有自主的经营管理权,就谈不上接受政府的服务,因此政府对企业的服务必须以企业自主独立及企业的内在需要为前提。
3、政社不分。
政社分开就是政府从社会组织中退出，放开对社会组织在人事权、财政权等方面的控制，给予社会组织发展的主动权。“政社分开”作为行政改革中的一项重要议题，是政府职能转变和公共管理新模式的内在需要。服务型政府要求政府与社会组织共同合作以达到良治,这要求政府与社会组织的各自作用领域，有适当的分界。但实际上,我国的许多社会组织都与政府存在或明或暗的关系,都具有一定的官方色彩。这导致社会组织缺乏充分的自主自治性；同时也使政府陷入管理社会琐事泥潭中，更甚至影响公众对社会组织的信任度。政社不分使得政府和社会的作用不能得到充分发挥,进而使得政府还权于社会流于形式。
4、政事不分
行政单位与事业单位的分开简称政事分开。改革开放三十年来，事业单位的改革十分滞后，事业单位管理与运作模式还带有强烈的计划经济时代的特征。在计划经济体制之下，政府大包大揽，不仅要办企业，还要办事业，医疗卫生、文化教育等公共事业都由政府一手操办。这些事业单位隶属于各个政府职能部门，其人、财、物也都由政府部门直接管理。这种旧体制之下形成的“大政府”，已经不能适应市场经济的发展需要。政事不分使得事业单位的生存能力极低，对政府的依赖极其严重，无法与市场经济要求相适应。 (三)行政管理方式严重滞后
在市场化、信息化条件下,原有政府管理方式难以解决日益复杂化、多样化的社会事务,具体表现在政府重行政而轻法治,重人工行政而轻电子政务。
市场经济是法治经济,它不仅要求公民个体、企业和社会组织守法,更要求政府守法。政府行政管理习惯于直接用行政手段,而忽视经济和法律手段,这实际上是行政权侵蚀公民权,政府行政重管制轻服务,是服务型政府不能认同的。信息时代要求政府采取相应举措,运用信息技术提升政府服务水平和质量。
三、建设服务型政府的途径
建设服务型政府,要坚持以人为本,牢固树立和落实科学发展观,从政府管理理念、管理职能、管理方式方法等方面,加强体制、机制建设，加快政府职能转变,深化行政管理体制改革, 进而转变政府职能，完善社会管理制度。
1、建设服务型政府,其核心是转变政府职能。要继续推进行政管理体制改革，当前冗长的行政审批制度的改革已经迫在眉睫，民众对于建立一个高效政府期待已久。当前我们要加快建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。要进一步合理界定和调整政府职能范围,集中政府力量做好经济宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。要继续推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开,坚决把不该由政府管的事交给企业、市场、社会组织。要深化行政审批制度改革,进一步清理、取消妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥作用的审批事项，积极主动为企业提供到位、高效的服务。
2、建设服务型政府，必须坚持依法行政规范政府行为。执政之根本在于为民,行政之要义在于依法。坚持依法行政,是贯彻依法治国方略的根本要求,也是建设服务型政府的必由之路。各级政府机关都要严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责,善于依法管理经济社会事务和其他行政事务。要加强行政立法,完善行政法规，以适应经济社会的发展。要改善行政执法,促进严格执法、公正执法和文明执法。要继续坚持各种行之有效的民主监督制度,确保公共行政权力的公正、有效运行。要强化政府机关问责制,树立责任政府形象,提高政府的公信力。
3、建设服务型政府，要把健全和完善公共服务体系放在主要位置。提供公共服务是政府的重要职责，发挥政府在公共服务体系中的主体作用，加快公共财政建设步伐，加大财政支出中用于社会公共服务项目的比重，是建设服务型政府的首要之举。在我国，公共服务领域中存在的主要问题是公共服务发展滞后，总量供应不足，公共投入短缺，分配不平衡。解决政府在社会公共领域的缺位问题，将原来由政府承担的一些公共服务职能转移给非政府组织和私人部门甚至社区，改变完全由政府提供公共服务的局面，实现公共服务提供主体的多中心。市场化的核心是引入竞争机制，打破国家对公共服务领域的垄断，在多元化的公共服务主体间，形成有效竞争机制，从而提高公共服务供给的效率，实现资源的有效配置。
4、建设服务型政府，还要渐进地增强政府工作的透明度。我们要大力推行政务公开,使政务公开成为各级行政机关施政的一项基本制度,贯穿行政权力运行的全过程。要逐步形成和完善干部人事管理的法律法规，形成阳光下的选官制度，做到操作透明、平等竞争、刷选公开、全面监督。要将政府的重大决策及时向社会公开，并且决策过程透明化，加强人大的监督与公众的参与。在信息化时代，要加快电子政务建设,改善政府管理结构和方式、提高政府行政效率,及时有效地把政府信息反馈给民众，从而提高政府在民众心中的信任度。
建立服务型政府，要求我们树立“权为民所用”的理念，从意识形态上摒弃官本位的思想，真心实意把工作重心放在为人民，为社会、为企业主体服务上。强化“为市场服务”的政府角色定位，市场经济下深刻认识到政府负责“掌舵”，而不是“划桨”。同时探索科学的政府绩效评估体系，以提高政府的行政效率与服务积极性。
当前我们要着力建立高效政务服务体系,继续完善各级政府及部门的“政务大厅”,推行“一站式服务”,在基层建立“政务超市”等一系列民众与社会评价良好的举措。同时要创新行政管理方式,更加重视行政规划、行政指导和行政合同在政府管理中的作用,探索政府管理经济社会事务的新途径。要积极创造各种条件,让社会组织、企业和公民更广泛地参与公共事务管理。
参考文献:
胡锦涛：推进服务型政府建设 提高为民服务能力和水平
党的十八大报告《坚定不移走中国特色社会主义道路夺取中国特色社会主义新胜利》
胡象明：《应对全球化：中国行政面临的挑战与对策》北京师范大学出版社
胡象明：关于公共部门的界定与公共管理学的研究范围——兼谈公共管理学与行政管理学的关系《武汉大学学报（社科版）》
张成福:责任政府论.中国人民大学学报