乡镇政府职能的科学定位
王贵才
论文摘要：随着社会主义市场经济体制的建立和不断
完善，特别是农村税费改革，在给农民带来实实在在的利益的同时，也使乡镇政府工作形势发生了质的变化。新形势下乡镇职能如何科学定位、如何实现职能科学化已成为十七大后农村基层政府面临的一个重要命题。为此，笔者采取问卷调查、走访座谈和查阅资料等形式进行了深入调查研究，较为全面、系统地掌握了乡镇政府的历史沿革、现实状况、职能发挥等基本情况，对存在的问题进行认真分析，并提出了新时期乡镇政府职能的科学定位和机制探讨。
关键词：乡镇政府职能 科学化建设 科学定位 机
制探讨
正 文
十七大报告指出：“解决好农业、农村、农民问题，
事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关，是国家政权的最末梢，是党和国家在农村工作的基础。三农问题的解决，关键在乡镇。自2006年1月1日，我国全面取消农业税。延续2600年的皇粮国税废除了，结
束了中国以农养工，以农养政的时代，进入了以工哺农的新时期。这不仅极大地减轻了农民的负担，也使长期来以催粮要款作为主要工作任务乡镇政府解脱了出来。面对新形势，乡镇政府的工作目标、工作性质、工作环境、工作对象发生了显著的变化。在新形势下，科学定位乡镇政府职能，推动乡镇政府从收费型政府向服务型政府的转变，是十七大后农村基层政府面临的重要问题，关系到党在农村各项方针政策的贯彻落实和基层政权的巩固。
一、我国乡镇政府的历史沿革
政府是指国家为实现其职能而建立起来的国家机关的
总和，包括权力机关、行政机关、司法机关等。各级行政机关就是各级人民政府，包括中央人民政府（国务院）和地方各级人民政府。乡镇政府是我国是最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。1
（一）建国前的乡镇政府
1.乡镇作为县级政府的派出机构(春秋——北宋前
期)。秦统一中国后所确立的“十里一亭,十亭一乡”的乡亭里制,经过汉朝的充实和完善,其基本框架一直实行到北宋。“汉制,……十亭为乡,有乡佐、三老、有秩、
杜锦兴，《试探新形势下如何发挥乡镇政府行政职
能》，《农业经济》，2007年第6卷。 1
蔷父、游缴各一人。”2在一千余年的国家机构设臵中,其间虽也几经变化,但他们基本上保持了秦汉设臵时的一些原则。其中,最明显的一条就是乡级机构的“乡官”和“乡吏”由上级政府委派,乡级机构是国家权力所能通达的最末一级机构。“有秩,即所署,秩百担。乡小者,由县臵蔷夫一人。”3从这段史册记载中我们可以知道,汉代时大乡的“乡吏”由郡委派和任免,规模较小的乡,由县级政府派遣蔷夫主持工作。这也体现出我国古代基层政府设臵的一个原则,即对人口众多、经济发达、地域广阔的乡级行政区域,国家对之设立较为完备的机构和官员,并由郡直接统领,带有某种“直辖乡”的味道。而对于人口稀薄、地域狭小的乡级行政区域,其机构设臵就简单得多,甚至并不能称之为一级政府,只能算是县级政府的派出机构。汉代的基层机构设臵因地制宜,灵活变动,其乡亭里制体现出“柔性建制”的特性。中国几千年的封建机构设臵,变化无常,但县乡两级却最为稳定,反映出汉代确立的乡亭里制的合理性。
2.乡镇的萎缩和保甲制的推行(北宋中期——清
末)。在秦汉确立乡亭里制至北宋的一千年里,乡亭里制2
3《资治通鉴》卷25《汉纪》。 《后汉书〃百官志》。
最明显的变化就是乡的规模不断缩小,数目却不断攀升。乡亭里制的不断恶性膨胀终于断送了自己的前程,促使封建国家痛下决心加以改革。北宋熙宁二年(公元1069年),锐意改革的宋神宗启用王安石进行变法。王安石遂废除了实行一千余年的乡亭里制,而代之以“以县统都,以都统保”的保甲制度,我国古代的基层政权设臵进入了另一个时期。北宋时的保甲制规定,10家为一保,选有才干、心力者为都保,选“物力最富”、“最有心力者”为大保长;500家为一都保,选“最有行止,心力才勇为众所附及物力最高者”二人,为都保长和副都保长。保长、大保长和都保长分别主持本保工作。此外,以税户30家为一甲,设甲长一人,负责青苗款的放贷和收税。尽管当时废除了乡亭里制,而代之以保甲制,但依然保留了“乡”的称谓。只是乡制已经发生了根本性的转变,即乡级政府已由基层政权变为非基层政权了。乡级机构的“乡官”和“乡吏”由政府委派变为村民自治。保甲制的推行,标志着封建国家对基层政权的态度开始发生变化,国家为了摆脱巨大的财政压力和精简机构,国家行政权力开始从基层收缩,而变由当时的乡绅——“物力最富者”治理。从此以后,中国的乡级政治进入了由士绅治理的阶段,从而形成了“皇权不下县”的传统。
3.近代乡镇制诞生和保甲制的嬗变(清末——民
国)。清末,中国各个阶层的危机不断加深,各界要求清政府改革的呼声日益高涨。1901年,迫于压力,清政府宣布实行“新政”,乡村制度改革也被纳入改革范围。1909年,清政府颁布《城镇乡自治章程》,在构架乡村权力(董事会)的基础上,废除了实行了一千余年的保甲制度,进而实行警区分划,即“城镇乡之区域,得由各厅州县就现在之巡警区划,有不便者,由各州县酌量分划,侯核夺。”4但这种颇具“近代政治形式”的警区自治尚未成型就因为清政府的覆灭而夭折。南京国民政府掌管全国政权后,基于乡村管理的混乱,转而复又推行已经废除的保甲制,保甲制得以复辟。但复辟后的保甲制与以前的保甲制在性质上已经嬗变。复辟后的保甲制,已经成为国家权力的延伸,乡保的权力来源于上级政府,也只对上级政府负责,保甲制度变为国民政府的基层政权机构,南京国民政府对乡村控制的加强,使整个基层依附于政府权力之下,从而将农村精英——乡绅们排斥出了乡村政权核心。从清末新政到南京政府对保甲制度的复辟,反映出近代我国乡村政治组织一直处于一种探索的阶段,如何寻找一条更适应我国乡村治理的途径一直是各时代统治者们的课题4《城镇乡自治章程》，清政府,1909年。
之一。这种制度的变迁体现了国家权力对乡村渗透的程度,但其基本的思路是,政权相对稳固时将权力下放,社会陷入混乱时加强控制。
(二)新中国的乡镇政府
1.建国初期的乡镇政府(1949—1958)。新中国建立
后就非常注重基层政府的建设。1950年12月政务院制定《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，原则规定乡和行政村并存，同为农村基层行政区域。一般不设内部机构，只配备数名专职甚至是不脱产的工作人员，分管民政、公安、财政、粮食、调解等事务。镇政府此时期一般称镇人民委员会，按民政、财政、建设、生产合作、文教卫生等业务设专职干部。3万人口以上的镇可根据各项业务分设若干业务股或科。1953年，国家对镇的建制进行了调整，凡县下之市一律改为镇，与乡平级，同为县辖基层行政建制。1954年的《中华人民共和国宪法》第53条第3款规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”5至此，镇作为县辖国家基层行政建制载入了国家的根本大法。1955年11月，国务院公布《关于城乡划分标准的规定》，统一了全国设镇的标准，使镇的建制走上了健康发展的道路。 5《中华人民共和国宪法》第53条第3款，1954年。
2.人民公社化背景下的乡镇政府(1958—1966)。1958
年，全国实行农村人民公社化，乡镇政府体制被取消，不少建制乡镇一度改为人民公社。人民公社既是工农商学兵相结合的基层单位，也是国家政权的基层单位。同年8月颁布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》和12月公布的《关于人民公社若干问题的决议》，对公社的体制做了规定。人民公社实行政社合一体制，乡镇党委改称公社党委，原乡镇人民委员会改为社务委员会。人民公社时期的管理机构，一般分为公社管理委员会、管理区、生产队三级。公社管理委员会受县人民委员会的领导，下设各种管理机构，负责管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵、调解民事等。管理区，包括生产大队，是分片管理工农商学兵和进行经济核算的基本单位。生产队是劳动组织单位。党的八届三中全会通过的《农村人民公社工作条例》（即人民公社六
十条） 对人民公社的组织机构、职权等问题做了规定。
3.文化大革命背景下的乡镇政府(1966—1976) 。1966
年底至1967年，是“文化大革命”中最乱的一段时间。全国各地夺权后，革命委员会普遍成立，取代了原有的党政领导机构，行使党政领导权。革命委员会的组织模式是“三结合”模式，即革命委员会由群众组织负责人、当地
驻军负责人和“革命领导干部”三个方面的人员结合而成，组成新的权力机构。各级地方政权机构的革命委员会一般只设政治组、生产组、保卫组、办事组。工厂的革命委员会一般只设革命、生产、生活三个办公室。虽然当时革命委员会是被当作临时性的权力机构建立起来的，但后来被确立为各级地方政府和政府各部门、企事业单位的行政管理机构，甚至取代了基层自治组织，一直存在了12年之久。直到1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的《关于修正“中华人民共和国宪法”若干决定的决议》“将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府”6，“革命委员会”的行政管理体制才最终退出中国的历史舞台。
4.乡镇政府的恢复和发展(1977—1992)。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的《关于修正“中华人民共和国宪法”若干决定的决议》决定“将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府”。1982年12月五届人大五次会议通过的新宪法明确规定，把改变政社合一体制、建立乡人民政权写进宪法，要求农村人民公社实行政社分开，建立乡政府。1983年10月12日，中共中央、国务院正《关于修正“中华人民共和国宪法”若干决定的决
议》，1979年7月1日五届全国人大二次会议通过。 6
式发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出：“随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定，在农村建立乡政府，政社必须相应分开。”由此，公社党委改为乡党委，一般设正副书记1人；建立乡人民政府，一般设正副乡长各1人，较大的乡镇增加副职1人，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。人民公社瓦解后，原来的生产大队、生产队组织开始瘫痪。农村基层社会公共管理无人负责的状态促使了农民诱致性的制度创新，农民自发成立了自己的群众自治组织——村民委员会。1981年，党中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中首次提出“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直
接民主”7的方针。在总结部分地区村民自治实践的基础上，1982年，村民委员会这一群众自治性组织被正式写入宪法，合法地位得到确认，农村基层民主进入了一个全新的发展阶段。随着改革的推进，乡镇企业也迅速发展起来，各级政府分设了相应的管理乡镇企业的机构。
5.新时期的乡镇政府(1992年至今)。这个时期，我 中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决
议》，1981年。 7
国乡镇政府管理上的改革有了长足的发展，但仍存在一些问题。主要是在上个世纪90年代，乡镇政府职责不清，导致无法正常开展工作；机构膨胀，财政供养人员剧增，农民负担沉重。之后，对乡镇机构进行了一些改革，特别是减少乡镇数量、撤并乡镇。减轻农民负担成效显著。特别是从1998年开始，我国政府在深化农村“费改税”的同时，一直进行以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”8为主要标志的乡镇机构改革。
二、目前乡镇政府面临的机遇与挑战
（一）乡镇政府面临的机遇。
1.国家财政对农村投入加大。取消农业税后，国家把工作重心逐步转向农村，把掌握的资源更多地投向农村，用于农业基础设施建设、保持税费改革成果、支持农村公共财政。特别是国家实施西部大开发，建设“成渝经济圈”，更为西部地区乡镇发展提供了前所未有的机遇。首先是教育、卫生投入增大，农村义务教育阶段经费保障机制和新型农村合作医疗机制全面落实。其次是实施 “三补贴”政策的资金大幅提高。第三加大农村水、电、路、沼气等建设资金投入，大大减轻了乡级财政的压力和农民 民政部、中央编办、国务院体改办、建设部、财政部、国土资源部、农业部等7部门，《关于乡镇区划调整工作的指导意见》，2001年7月21日。 8
负担。有效缓解了行路难、入学难、看病难、增收难等问题。
2.乡镇工作重心面临重大转折。据调查显示：在取消农业税前，乡镇的工作重点主要是收取农业税及农业特产税、教育费附加，而其承担发展农村经济、增加农民收入、提供农村公共服务、加强社会管理的职能、推进基层民主建设等方面工作量仅为20%。取消农业税后，占乡镇政府干部58%精力的收取农业税与农业特产税及其他费用的工作量消失。
3.农村综合改革逐步深入。随着农村综合改革逐步深入，乡镇政府职能重点转为服务经济发展、社会主义新农村建设。服务农村职能越强，效果就越好。乡镇政府是社会主义新农村建设的服务者和推动者，任务是引导人民群众按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”9的标准，调整产业结构，培育壮大特色产业，大力推进农村路、水、气、电、房等基础设施建设，加强村庄建设和人居环境治理，改善农村生产生活条件，积极谱写社会主义新农村建设新篇章。
（二）乡镇政府面临的挑战。 《中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议
公报》。 9
1.乡镇政府存在职能理论困境。我国学术界在有关乡镇政府职能定位的问题上认识不足，从而导致乡镇政府职能定位的理论障碍。尽管学术界对于政府职能的研究成果层出不穷，但是这些研究往往立足于高层级政府(主要是中央和省级政府)的宏观层面，并且研究成果高度抽象。高层级政府与乡级政府无论是实际上所拥有的权限，还是管理场域的特点都有巨大差异，适合于高层级政府的职能就未必适合于乡级政府。比如“市场监管”，虽然在理论上任何层级政府都应具备，但是乡镇政府由于缺乏执法主体，市场监管的职能基本上不存在。所以，理论界的这种宏大研究由于缺乏对低层级政府职能足够的、深入精细的调查研究和理论分析，无助于乡镇政府职能转变的实现。即使有研究者对于乡镇政府职能转变进行了研究，也通常只是提出一些大原则、大方向，如有限政府、公共服务性政府，仍然停留在“感性”认识层面，缺乏足够的学理分析，不具强有力的说服力，不仅无助于问题的解决，更可能导致人们思想的混乱。由于理论认识不足导致乡镇政府习惯于强制性管理，对于现阶段乡镇政府职能转变的内涵、重要性认识不足，往往是被动进行转变而不是主动寻求改革。
2.乡镇政府存在财政困境。基层政权组织不仅担负着
大量的行政任务,而且担负着大量的社会职能,乡镇政府的事权有所扩大,但财权却被收紧,出现了财权与事权匹配上的矛盾。农业税取消前，乡镇财政的常规收入一般是三部分：一是财政部门收取的税费部分，主要以提留为主体；二是地税收人，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税；三是其他非税收人的部分。其中提留一般占财政收入的30％以上，有的甚至可以达到70％～80％，地税和非税收人的收入所占比重是很低的。税费改革后，作为县乡主要财政来源的农业税、农业税附加、统筹费等税费也被取消，县乡财力更加吃紧。而上级政府分配各个乡镇的转移支付数额有限，许多乡镇连财政供养人员的工资都难以保障，根本没有财力、物力、精力去支持农村卫生、教育、医疗等社会事业和经济的发展。根据财政部门的调查统计，取消农业税后，上级对县乡财政转移支付金额与农业两税减收额之间有缺口。而与此同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，乡镇政府承担了许多与其财权不相称的事权，职责涉及义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化卫生、公共基础设施、生态环境建设、环境综合整治，安全责任等各个方面，有的甚至还要承担招商引资的任务。依据目前乡镇的财力，根本无法履行目前所承担的事权。财权和事权
的严重不对称，导致了农村公共产品供给严重不足、乡镇债务负担沉重、农民负担反弹等一系列深层次的问题。
3.乡镇政府存在环境障碍。长期以来，我国各级政府在压力型行政生态环境中行使自己的职能，在这种压力型行政生态环境中各级政治组织(以党委和政府为核心)为了求得政绩，制定了各种目标和任务下派给下级组织，责令其在规定的时间内完成，视其完成情况作为考核评价的主要依据，对其进行经济和政治方面的奖惩，有些任务和指标甚至采取“一票否决制”，例如：目前县对乡镇领导工作的考核普遍实行“三个一票否决制”，即计划生育一票否决制，信访社会治安一票否决制，招商引资发展经济一票否决制，乡镇官员的升迁、工资福利、荣辱与完成这些指标的情况密切相关。乡镇政府作为最基层的政权组织，上级政府和几乎所有部门都可以对其发号施令，所以，突发性、应急性的事务非常多，自身的工作安排经常被打乱，尤其是当上级的考核指标过多过滥时，乡镇政府只能把主要精力放在完成上级交办的任务、应付各种检查评比上，而没有足够的时间去谋划本地区的发展。农业税取消之后，乡镇政府工作量有所减少，但这种压力型行政生态环境的“阴影”始终挥之不去。
4.乡镇政府存在人才障碍。实行改革开放20多年来，
乡镇干部的素质有了较大的提高，但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还有比较大的差距，表现在：(1)干部队伍结构不合理。农业型的干部多，经济型的干部少；行政管理型的干部多，技术服务型的干部少。据统计，在我国的乡镇干部中，行政管理型的干部占干部总数的近80％，技术服务型干部数量非常少。(2)干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织，往往成为上级机关的“减压器 ”。一是乡镇主要领导多从上级机关下派，大多基层工作经验不足，而且往往是到下面“镀金”，真正安心基层工作的较少；而在乡镇基层工作的同志，虽然经验丰富，业务熟悉，却感到政治上没有出路，工作积极性难以充分发挥。二是乡镇工作内容可变性大，再说很难制定科学规范系统的考核方案、激励机制，起不到很好的激励作用。(3)乡镇干部的素质亟待提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，文化素质有待提高，科技水平低，缺乏文化科技知识和带领群众致富的能力，综合素质亟待提高。
5.乡镇政府存在管理障碍。乡镇政府管理体制严重制约着乡镇政府职能的转变，这表现在：（1）县乡条块关系不协调。近些年来的县乡关系调整，都是加强县直部门
权力，削弱乡镇政府的权力，如工商、税收、林业、教育、卫生、国土部门管理体制的调整，这些县的职能部门在乡镇派驻机构，这些机构代表各自部门行使职能，人权、事权、财权属于上级部门，乡镇政府对它们的管理权名存实亡，出现乡镇政府“责任无限大，权力无限小”的怪现象。近年来，虽然对一些机构也进行了整合，但很大程度上是行政意志，而不是市场意志。（2）乡镇政府在管理上还存在机构臃肿、人浮于事、办事拖拉等现象。在这种体制下，乡镇政府对本地区各种资源的配臵能力和经济社会的管理能力很弱，实现职能优化困难重重。（3） 由于诸多原因，乡镇政府给农民的少，向农民“索取”的多。作为农村基层矛盾的处理者和“索取”的执行者，乡镇干部不可避免地成了少数农民不满情绪的发泄对象和上面追查责任的承担者以及社会舆论的指责者。有的新闻媒体忽视了乡镇干部的主流和工作上的困难，片面报道乡镇干部的工作失误或不足，使乡镇干部的形象受到影响，工作难度加大。
6.乡镇政府存在“三位”现象10。由于长期受计划经济的影响，政府职能越位、错位、缺位的“三位”现象还《 乡镇人民政府如何依法行政》，云南昆明东川
区公众信息网法制简讯（七）。 10
非常突出，这是不依法行政带来的产物。乡镇政府的“三位”现象主要表现在以下几个方面：（1）房屋拆迁、土地征用过程中乡镇政府的行为。房屋拆迁、土地征用因不同的用途不同的目的，若为了公共利益的需要，即为了不特定的多数人的利益，这时，政府在拆迁、征用过程中的行为属于有法律依据的行政行为；如果出于非公共利益之需（如为“开发商”的利益），政府应退出，不宜介入，事情应由拆迁人与被拆迁人通过市场机制去解决，是否征用，能否达成补偿协议，政府只能作为裁判员，保证双方地位平等和公平交易。（2）村民委员会选举中乡镇政府的行为。乡镇政府与村委会之间的关系，已经从原来的领导与被领导的关系变为指导与被指导的关系。村民委员会组织法明确规定村民实行自治，但村民实行自治，一个重要的前提是在法治的前提下，当自治超出了法定范围，国家法律就要干预。比如在村委会选举中，村里成立选举委员会主持选举工作，并且履行认定选举行为合法性和选举结果有效性的职责。而乡镇政府也相应成立选举指导委员会，行使保障村民民主权利，指导监督选举，调查纠正选举违法的职权。在选举的四种类型中，即选举行为合法，选举结果有效；选举行为合法，选举结果无效；选举中有违法行为，但选举结果有效(违法行为轻微，不影响整个
选举结果)；选举中有违法行为，选举结果无效。前二种应由村选举委员会认定，后二种因涉及违法事件，应由乡镇人民政府调查处理。选举的整个过程，乡镇政府的行为先是行政指导行为，而对后二种情况进行调查处理即为具体行政行为。（3）行政处罚行为，主要是征收社会抚养费。根据法律、法规和规章的规定，乡镇政府对四类违反行政管理方面的行为具有行政处罚权。乡镇政府在行使行政处罚权时要注意以下三个问题：一是防止越权处罚。乡镇政府只能在法律规定的职权范围内实施行政处罚，法无明文规定的不得处罚，法规定乡镇政府有处罚权的不能超越权限。这里需要特别提醒：乡镇政府没有行政执行权，遇有拒不履行处罚决定的，乡镇政府只能依法申请人民法院强制执行，并且申请执行的期限为180日。超过期限的除正当理由外法院不予受理。征收社会抚养费在这方面的要求也是相同的。二是防止依据错误。《行政处罚法》规定，规章以下的规范性非法律文件不得设定行政处罚。三是防止程序违法。所谓行政处罚的程序是指实施行政处罚所遵守的步骤、方式、时限和顺序的总称。行政处罚法规定，违反法定程序的行政处罚无效。第四，行政许可行为。乡镇政府的行政许可只是初审全，涉及到乡镇政府的党政办、民政办、计生办、村镇国土所，林业站等办事机
构。现在乡镇政府考虑比较多的就是如何加盖公章的问题，这可分为三类：第一类为行政许可类，应严格按照行政许可法规定，除乡镇政府实施八类项目的初审权外，其他的行政许可项目无权实施初审，即不能盖公章；第二类为非行政许可的行政行为类(看具体情况而定)；第三类为非行政事务的服务类，这一类从便民利民原则出发，应尽量盖。上述三类从性质和后果又可分为应承担法律责任的盖章和没有法律责任的盖章。
三、乡镇政府职能的科学定位
（一）取消农业税前后乡镇政府职能的区别
乡镇政府的职能包括社会职能、管理职能、工作职能等，在不同历史时期，有其不同内涵。
1.在农村税费改革之前，乡镇工作被人们形象地概括为“三要”11，即“要粮、要钱、要命”。乡镇的主要工作精力投掷在向农民催交公粮、催收“三提五统”及各种农业税费和生硬地推行引产、结扎、上环等计划生育工作方面，从而形成乡镇的三大中心工作。为完成“三要”的中心任务，乡镇大多采取强硬性措施去完成，甚至不惜搬11南昌市机构编制委员会办公室，《关于新时期乡镇职
能的调研报告》。
财物、拆房子，因此使乡镇政府和农民之间产生了许多尖锐的矛盾。
2.全面取消农业税后，“三要”已基本成为了乡镇工作的历史。在发展经济和新农村建设成为乡镇工作主流的新时期，乡镇工作转为了“三跑”12，即“跑钱、跑商、跑稳定”。乡镇的主要工作精力致力于向上级有关部门要扶助资金、要项目资金、争取社会各方面援赠、违规“引税”（以回扣等不正当手段引进外地税收）等以解决经费不足，发动全体干部招商引资发展经济，处理解决突发事件、农村各方面矛盾及群众上访问题，从而形成了新时期全体乡镇干部都必须参与的新的三大中心工作。
（二）乡镇政府的职能特征
乡镇是我国农村基层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，是农村社会主义物质文明和精神文明建设的直接领导者和管理者。同时，它又是把广大人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去的第一道入口。乡镇的地位和作用，使乡镇政府职能具有了自己的鲜明特征。
1.执行性。乡镇人民政府既是我国基层政权机关－－乡镇人大的执行机关，又是我国行政体制的最基层行政机南昌市机构编制委员会办公室，《关于新时期乡镇职能的调研报告》。 12
关。它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行上级国家行政机关的决定和命令，还要执行执政党－－中国共产党的基层组织即乡镇党委的指示。党的路线、方针、政策和国家的法律，法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇行政机关来贯彻执行，并具体落实到广大人民群众中去，因此，乡镇行政管理具有明显的执行性。
2.综合性。乡镇行政区域是我国最基本的独立行政单元，“麻雀虽小，五脏俱全”13。根据组织法的规定，乡镇人民政根据乡镇人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。因此，乡镇行政体制及其功能具有明显的综合性。
3.直接性。乡镇行政机关为我国最基层的行政组织，它没有下属行政组织，直接同人民群众打交道，其管理方式具有明显的直接性。乡镇行政机关及其公务员的言论与行为直接关系到党和政府在人民群众中的形象、声誉、威信，关系到党群关系，干群关系，关系到党和国家政权的生死存亡、荣辱兴衰。
4.非完整性。乡镇行政体制不象中央、省、市、县那13 笑天，《毛泽东的读书生活》，第220页。
样功能完备、机构齐全。虽设立了许多与上面有联系的对应机构，但许多机构往往只有一名工作人员，一机构多功能，一干部多职务的现象十分普遍。有的机构纯粹没有，涉及到时方与上级部门联系，而且党政、政事、政企也难以分开。因此，乡镇行政体制具有明显的非完整性。
（三）乡镇政府职能的定位依据
《宪法》和《组织法》对乡镇政府的职能定位。根据《宪法》和《组织法》有关规定，乡镇政府具有下列职能：
1.执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。
2.执行本行政区域内的经济和社会发展计划。管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。
3.保护社会主义的全民所有的财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。
4.保护各种经济组织的合法权益。
5.保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯。
6.保障宪法和法律赋予妇女的男女平等权、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
7.办理上级人民政府交办的其他事项。
（四）乡镇政府职能的科学定位。
乡镇政府作为最基层的政权组织，其政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面。但相对于上层政权组织，乡镇政府直接面对广大农民群众，其职能主要有提供政治保证、提供公共服务、优化经济发展环境三个方面。
1.政治保障职能。政治领导是政治方向、政治原则及政策方针的领导。党的政治领导，从根本上说，就是党代表人民的利益，执行人民的意志，组织、引导和支持人民当家作主，为实现自己的根本利益而奋斗。乡镇政府要把握政治方向，始终围绕党的农村路线，贯彻落实好党在各个时期的方针政策。
（1）贯彻落实党的农村路线、方针政策。要保证农业的基础地位，树立农业是根本、是战略重点的思想，把解决好“三农”问题放在各项工作的首位。要推进农业的科学发展，把发展农村生产力放在首位；坚持以人为本，增加农民收入，维护农民的合法利益，充分发挥农民的主体作用；坚持全面协调可持续发展，努力提高农业农村经济整体素质，增强农业农村经济发展的协调性；要始终统筹处理好农业农村经济中各方面的重大关系。要遵循世界农业现代化发展的普遍规律，立足我国基本国情，保障农产品有效供给、增加农民收入、实现农业可持续发展。要加大统筹城乡发展的力度，调整经济社会发展战略，
实施工业反哺农业、城市支持农村的方针，全面推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等方面的一体化，促进城乡市场开放统一、生产要素有序流动、经济社会协调发展。（2）宣传弘扬党的农村方针政策。要通过自主学习、集中学习、宣讲团宣讲等形式，党委中心组学习、“三会一课”等载体，认真组织农村干部、党员和群众，加强对各时期党的路线、方针政策的学习，并结合实际，认真研究落实的方式方法。要吃透情况，充分分析贯彻落实中可能存在的困难和问题，采取说服教育、宣传引导、帮扶救助等措施，把农村党组织、党员和群众的思想引导到党的决策部署上来。要开拓创新，要围绕农村改革发展的实际，创新贯彻落实党的决策部署的载体和形式，充分发挥政策效益的最大化；要通过实践，积极修正、完善党的方针政策，努力增强党的方针政策的科学性、指导性、实践性。（3）依法推进村民自治。建立健全基层民主制度，如农村建设的民主机构、重大事项民主决策制、政务村务公开制等，使农民群众的决策权得到全面落实，知情权得到切实保障，参与权得到完全实现，监督权得到充分行使。（4）维护社会稳定。加强本区域的社会治安综合治理工作，搞好群众来信来访的接待受理，及时处理民事纠纷、化解矛盾，正确应对突发事件，保证人民群众的安全和社会的正常秩序，是乡镇政府责无旁贷的责任。首
先，要注重提高社会回应性。乡镇是最基层的一级政府，越要对老百姓的要求能快速反应，越要体现高效和快捷。要建设和完善回应社会和公民需求的有效载体，畅通民意反映渠道，倾听群众的呼声。其次，要建立对辖区内突发事件的快速反应机制。比如成立政府的应急处理协调小组，建立相应的组织网络，实现应急状态下的资源整合和快速处臵，提升政府的应急反应能力和处臵能力。第三，要深入开展矛盾排查化解工作。重点解决征地拆迁、企业改制、农村矿社纠纷、涉法信访等突出问题，及时依法合理处臵群众反映的实际问题，确保实现“零到省、零进京”非正常上访的目标；坚持以人为本，深入实施“民生工程”，大力解决好群众最关心、最直接的利益问题，让人民群众得到更多实惠。
2.公共服务职能。乡镇政府要配合上级政府管理基层事务，为广大人民群众提供公共服务。（1）科技服务。科技知识是广大农民致富的“金钥匙”。基层政府要充分利用各种载体，广泛传播科普知识，组织一批明白人、科技爱好者、回乡知青成立农民科普协会，健全科普网络，有针对性地举办农民培训班，传播实用技术。建成一批科技示范村，科技示范基地，科技示范户，让农业科技成为农民致富的“助推器”。（2）生产服务。乡镇政府要勇
当“掌舵人”、“导航者”，因村、因地制宜，调查研究，把脉号诊，帮助各村出点子、找路子、想法子，引导村组干部转变观念，调整产业结构，培育壮大特色效益农业，并及时提供产前、产中、产后服务，为农民解除后顾之忧。产前服务主要是给农民提供先进技术、优良品种、优质农资等必备的生产条件；产中服务主要是在生产过程中及时对农民进行技术指导，深入田间地头帮助农民解决生产难题，如田间管理、病虫害防治，强化提高产量和质量的措施，以及灾害预防等；产后服务主要是市场的引导问题，解决农副产品的销售问题，买难卖难问题，精深度加工问题。特别要利用新农村建设契机，调整产业结构，大力发展特色效益农业。因地制宜、科学规划，突出区域特色和资源优势，大力培育发展烤烟、茶叶、畜牧、香桂、蚕桑、水果等特色效益农业，实现传统农业向优势特色农业转变。在此基础上，进一步引进加工企业、成立专业合作组织、提升产业内涵等，建立以公司为龙头，以种养殖专业户、贩运户为基础的生产、收购、加工、销售为一体的龙型经济产业链，实现农业生产的标准化、专业化、规模化，进而创建农产品品牌、发展休闲观光农业等，使特色产业进一步发展壮大、农业效益进一步提高，实现农业发展方式的成功转变。（3）社会保障服务。比
如协助建立和完善国家、单位和个人共同出资的以大病统筹为主的新型农村合作医疗和养老保险事业，减轻农民的后顾之忧。比如办理低保、管理农村义务教育、农村公共卫生（包括地方病）和防疫、发放国家优抚和救助金，协助扶贫、减灾工作。（4）环境保护服务。保护农村生态和环境，组织土地整治、水土保持，植树造林；为农民致富、农业增产，农村经济的可持续发展环境提供良好的自然、人文环境。（5）计划生育服务。宣传贯彻落实党和国家的人口和计划生育方针、政策、法律、法规，使人口和计划生育工作科学化、制度化、法制化。认真组织和开展生殖健康、优生优育等科普知识及婚育新风的宣传教育工作。根据人口和计划生育法律法规的规定，做好照顾再生育一孩、计划生育独生子女家庭伤残死亡奖励扶助对象和农村部分计划生育家庭奖励扶助对象的初审和上报工作，组织计划生育手术并发症人员及病残儿的申报、鉴定工作。依法查处各类违法生育，协助区计生委征收社会抚养费。管理计划生育技术服务工作，开展计划生育技术服务；负责避孕药具的管理、发放；免费为育龄人群开展避孕节育全程服务和生殖健康服务；协同有关部门做好优生优育，提高出生人口素质。及时、准确、真实地掌握人口自然变动和育龄妇女的婚、节育情况，认真做好人口和计
划生育信息的收集、整理和报送工作，并按信息化建设的要求搞好人口和计划生育综合信息平台建设。（6）防灾救灾服务。密切关注雨情、水情、地质灾害险情、雹情、旱情、震情、森林火情、有害生物灾情的监测预报，及时发布灾害预警信息，有效处臵灾情，切实减少灾害损失。
（7）安全管理服务。强化安全管理责任，落实安全生产责任制和责任追究制，切实履行安全管理主体责任，加大安全督查，把安全管理落实到每个环节上。营造安全意识氛围，扎实开展安全生产宣传教育行动，通过举办“关爱生命、安全发展”安全文艺演出，开展安全教育进学校、进企业、进社区等“五进”活动和安全专项培训，提高生产企业、从业人员、人民群众的安全意识，营造浓重的安全氛围。着力夯实安全工作基础，加大投入，实施技术改造和技术创新，加强企业安全质量标准化建设和乡镇安全生产规范化建设，切实提升安全事故防范水平。全面减少安全事故损失，扎实开展安全执法行动，用铁的纪律、铁的手腕逗硬执法，实现安全检查全覆盖。扎实推进安全生产治理行动，重点抓好交通、矿山、消防、食品等安全工作，组成联合督查组，进行高密度、全方位检查，及时消除安全隐患，确保辖区安全生产形势平稳。（8）精神文明服务。农村精神文明建设，担负着思想引领、舆论引
导、精神激励、文化熏陶、利益协调等方面的功能和作用，是农村社会发展，农业产业提升，农民素质提高的重要保障。乡镇政府作为新农村建设的重要领导者和组织者，是农村精神文明建设直接实施者，深刻的影响着农村精神文明建设的成效。因此，乡镇政府应注重发挥乡镇在农村精神文明建设中的主动性和创造性，根据自身经济社会发展状况，结合自身文化传统、地域特色，顺应农民群众需求开展丰富多彩的精神文明建设活动，逐步实现农村思想道德建设不断深化，文体设施持续完善，文化活动蓬勃开展，人居环境逐步改善，农民素质大幅提升。要加强乡镇文化中心建设，建设具有示范性、导向性、标志性的集宣传、文化、广播电视、体育、科普培训等功能为一体的活动场所，吸引广大农民参加积极向上，健康活泼的文化娱乐活动，将黄赌毒、封建迷信活动挤出农村文化市场。要尊重群众首创精神，注重拓宽参与渠道，改进参与方式，善于发现和发展农民自发形成的文化活动，增强创建活动的群众性，吸引农民自觉到活动中来，在活动中受教育，有提高。要加强思想文化教育，通过党的基本路线方针、政策教育，民主法制教育，爱国主义、集体主义教育，农业科技教育，职业技能教育等一系列教育培训活动，培养农民的思想道德、社会公德、职业道德、家庭美
德，提高农民的科学知识水平，科技致富能力，培育新型农民。
3. 优化经济发展环境职能。（1）负责制定和落实发展规划。搞好乡镇发展规划，对整个农村的发展具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。乡镇政府要根据国家整体发展的要求，明确乡镇经济、社会、文化各个方面在今后一个时期内发展的指导思想、目标和思路，并提出切实可行的实现指标、实施措施和有关政策要求，作为乡镇今后一个时期内指导和实施各项工作的总的指导方针。
（2）加强基础设施建设。基础设施建设是改善投资环境，是提高人民群众生活质量的需要，它是一个地方经济发展水平的重要标志。乡镇政府要大力加强农田水利基本建设，增强农业抗御灾害的能力。引导和组织，大力加强以路、水、电为主的基础设施建设，提高生产能力和生活水准。土地实行家庭联产承包责任制后，以户为单位进行生产，增添了农村基础设施建设的难度。农田水利建设的位臵或路线的选择、土地的占用或调整、投资投劳等问题牵涉到千家万户。这就需要政府出面，说服、引导、协调群众，充分调动群众进行建设的主动性和积极性；并根据政策法规制定相关“规定”或村规民约，然后按“规定”或村规民约实行和操作。特别是在公路、便民路的新建、
维护管理和农田水利建设的建设及使用上，难度最大，更需发挥政府的主导性和群众的积极性。（3）加强环境综合治理。开展城乡环境综合治理，是省委九届四次全会立足推进科学发展、促进社会和谐作出的一项重大部署，是改善人居环境、提高生活质量的惠民工程,是创造经济发展优势、增强竞争实力的环境工程,是完善城镇功能、塑造品牌形象的管理工程。乡镇政府要着力搞好辖区内净化、美化、绿化、亮化“四化”建设，提高生活质量、创造发展优势、增强竞争实力，塑造品牌形象。（4）培育农产品市场。加强市场体系建设，增强市场的辐射能力，形成与外地大市场相衔接的网络，为农民增收架设“金桥”，是乡镇政府的重要职能之一。进一步提升完善市场功能，广泛开辟流通渠道，为把农民的“物”变成“钱”提供优质服务；引导农民进入市场，鼓励发展以农民为主体的农产品销售队伍，清除各种关卡和乱收费，保证农产品销售畅通无阻，推动产业化健康发展；打破地域封闭，培育大市场，搞活大流通，从而实现农村生产发展、生活富裕。要灵通信息，结合市场需求，特别是消费需求，做到人无我“有”，解决“卖难”的问题。结合当地实际，引导群众根据土壤、气候、水量、日照、温度、海拔、运输、劳动力等因素，充分利用闲臵资源或循环利用资源进
行生产，发展循环经济、环保经济，降低成本、提高产量和质量，做到人有我“优”，以此抢占市场。
（五）实现乡镇政府科学定位的有效途径
乡镇政府的定位应按照科学发展观的要求，其核心是实现从“管制政府”向“服务政府”的转变。要建设“服务政府”，其有效途径有：
1.准确定位乡镇政府职能，科学界定责权。农业税取消后，乡镇干部已从过去的催粮、要款中解脱出来。准确定位乡镇职能的关键所在，就是要在社会管理、公共服务的大前提下，根据有关法律、法规、政策，结合实际，科学、合理地界定乡镇职能。要按照权力、责任、利益相统一的原则，正确划分县乡之间的财权、人权、事权、物权。要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或者乡镇政府不必履行的职能减去。通过依法界定乡镇职能，让乡镇政府发挥好服务“三农”的职责，解决错位、越位、缺位的问题。凡规定由县级政府部门承担的责任不得转移给乡镇政府。应该由县级政府部门完成的行政事务，实行以县为主、乡镇协助的体制，确需乡镇协助或负责完成的工作，要赋予相应的办事权限并提供经费保障。县级党委政府及其工作部门要改变领导和工作方式，严格控制对乡镇工作的“一票否决”内容，清理取消各种不合
理的考核、检查和达标、评比活动。
2.合理设臵乡镇机构，明确政府职责。（1）贯彻
“小政府，大服务”的方针，保留履行政管理和社会服务职能的机构，压缩、撤并履行经济管理职能的机构。根据乡镇政府“创造发展环境，加强社会管理，搞好公共服务，促进稳定和谐”的四大职能，按照建设服务型和法治政府的要求，结合县域经济特点，因地制宜，科学合理设臵乡镇机构，撤销应付上级部门要求成立的临时性机构。可将乡镇职能细分为六条线，整合乡镇内设机构和站所，完善乡级服务机构，组建“两办四中心”，即党政综合办公室、督查考核办公室，经济发展服务中心、财务结算服务中心、社会事务服务中心、安全稳定服务中心，由六个部门各司其职、各负其责、密切协作。（2）进一步健全和完善乡镇内部沟通协调机制和工作规则。推行岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、失职追究制、窗口部门一次性告知制。建立政情民意互动制度。拓宽政情民意互动渠道，搭建形式多样的沟通平台，宣传政策，公布政情，畅通民意，接受监督，扩大农民群众对乡镇事务的知情权、参与权和监督权，促进决策民主化和科学化。（3）全面推行为民服务全程代理制。实行民事代办服务，乡镇设立为民服务大厅，在村级组织活动场所设
臵“民事代办”服务站，公开代办范围和程序，由村（社区）“两委”干部兼任代办员，按照“受理、代办、回复”的程序实行民事代办服务；实行村（社区）干部轮流坐班、值班和上门服务工作制度，为农民群众办事提供服务。
3.转变管理理念，提高管理水平。（1）树立政府公共管理理念。实践证明，只有实行公共管理，才能顺应市场经济不断深入的形势，迎接社会发展变化的挑战。乡镇政府要确立现代公共管理的思维模式，动员社会各方力量，实现政府角色定位和职能的转变，使政府由传统的行政管理向公共管理转变，从而最大限度地维护社会公共利益。（2）倡导公共治理。在管理方式上采用广泛的授权或分权方式进行管理，让公众和社会各个方面共同参与公共事务的治理，形成政府与市场、企业之间的良性互动关系，加速形成“小政府、大社会”的模式，从而实现政府的公共治理。同时，引入企业政府概念，借鉴现代企业管理技术，重视成本，以尽可能低的公共资源消耗向社会提供尽可能多的公共服务，提高管理效率，提高政府管理质量。在政府投资方面，除了公共事业以及其他宜于政府统一管理的公共产品、半公共产品外，政府一般都不宜直接充当市场投资的主体。对政府性重大投资项目，要通过招
投标的方式，形成竞争局面，优中选优，化解投资风险。对于非政府性投资项目，政府要进行激励并提供相关服务。（3）转变政府管理方式。在计划经济体制下，政府的行政管理往往异化为行政管制，以“指令”、“指示”等为手段。市场经济要求政府行为必须由管制向管理和服务转变，意味着政府要以民为本、满足人民群众的需要。作为与人民群众联系最为密切的乡镇政府，尤其要以更有效的行政活动为社会、企业和公民提供优质的管理服务。
4.加强各方联系，确保乡镇规范运行。（1）加强与上级部门的联系。作为政策的重要执行机构，乡镇政府必须加强与县级部门的沟通，以争取部门对相关业务工作的指导，从而防止政策执行的偏差。县级部门与乡镇政府之间并非领导与被领导关系，因此，县级部门不应实施对乡镇级政府包括直接发文之类的行为，必须通过县级政府加以转发，以视行政层级的威严性，如确要商磋事宜可用函告方式，以此明确各自定位、职责，加强配合与协作，理顺关系，规范行为。（2）加强对乡镇部门的领导。上级政策能得以准确、及时、全面的贯彻执行，必须依靠乡镇政府专业站所、业务处室及其人员，要建立健全能充分调动其部门及人员积极性的管理体制。进一步改革农技站、林业站等站所的管理体制，按照区域内经济发展特点及服
务需求配臵专业服务机构，以充分发挥专业站所在农业结构调整、增加农民收入中的技术指导、政策咨询、信息服务、管理监督作用。（3）加强对农业、农村、农民的指导。村民自治是我们工作必须牢牢把握的原则。必须尊重农民的首创，从农民合法权益的维护出发制定政策和开展工作。在农业结构调整中，农民想种什么，不种什么，种多少，主要由农民自己决定，政府只给予必要的引导和提供一些技术、信息等服务，绝不能搞指标任务，强拉硬套。对于农村农民内部事务，政府要放手，充分发挥村民自治组织作用，要通过民主自决程序加以解决，从而使政府能抽出更多的精力和时间搞好村镇规划、经济发展宏观战略研究、民政、计划生育和农民脱贫的调查研究、行政执法等工作。对农村当前呈现的一些突出的矛盾与问题要深入调研，准确把握政策，妥善的处理问题和化解矛盾，以求得农村稳定的大局。
5.合理划分财权和事权，加快乡镇经济发展。（1）按照统筹城乡、区域发展的要求，重新划分乡镇政府和县级以上政府的事权，将目前由乡镇政府承担，而应该由上级政府承担的事权收归县级和县级以上政府机构，强化县级政府规划和指导县域经济发展的职能。（2）发展乡镇经济。要站在“全面建设小康社会”的高度，努力改善投
资环境，立足实际，积极开拓市场，大力发展区域经济、特色经济，以培植财源，增加财政收入。欠发达乡镇要因地制宜发展有特色的农、牧、渔业和旅游业，培植新的经济增长点。（3）改革公益性事业投入机制，按照公益性事业“政府责任不减，财政投入保障”的原则，乡镇政府和县级有关部门共同确定年度公益性服务项目，并按照服务项目的种类、数量和标准核算经费，列入县级预算，财政部门按服务项目核拨经费，按照“政府购买、合同管理、农民认可、考核兑现”14的运行机制，向具有资质的组织或个人购买，实行以钱养事。
6.加强行政效能建设，提升乡镇工作效率。（1）进一步加强机关作风建设，转变机关作风。以“创先争优”活动为契机，切实完善局机关各项规章制度，坚持执行机关职工考勤、工作问责等规章制度，严肃整治和坚决杜绝“庸、懒、散”、“吃、拿、卡、要”和“门难进、脸难看、事难办”等不良现象，进一步提高机关的服务效能，改进服务水平，提升服务质量。（2）加强廉政建设工作，从源头上治理腐败。把党风廉政建设工作摆在重要议事日程，重点抓党风廉政建设责任制的完善和落实，在镇四川省南充市机构编制委员会办公室，《为有源头活水来——营山县东升镇农业服务中心机改后运行情况调研》。 14
域内开展党风廉政建设和预防职务犯罪知识培训，提高全体干部职工的拒腐防变能力。（3）推行政务公开，杜绝暗箱操作。对社会抚养费征收、扶贫救济款发放、建设项目补助资金划拨等事项，严格按照相关制度办理，坚持集体研究决策制和社会公示制，真正把集体研究、民主决策的要求落到实处，杜绝违规操作和“暗箱操作”，确保公平、公正。
（六）乡镇政府职能科学定位的机制探讨
要实现乡镇政府职能的科学定位，必须建立健全以下机制体制，提高乡镇政府职能的服务能力：
1.强化资源配臵，提高乡镇政府执行力。（1）人力配臵“条块结合”。为适应新的工作要求，需对乡镇国家干部进行“洗牌”式的调配重组，即结合当前实际，把乡镇职能和事务几大块，成立几大办，如党群工作办、综治维稳办、经济发展办、农民培训和农技服务办、农民负担监督、农民保障和权益维护办。把所有人员分别编入各个办公室，由分管书记或乡镇长任主任。按照各司其职、各负其则的原则，把干部工作职责、工作任务进行明确和细化，并以此为依据进行考核。（2）开展部门联合执法。针对当前农民反映强烈的假劣农资、安全隐患、订单诈骗、黄赌毒、违法建筑、破坏环境等现象，建议县一级有
执法权的职能部门（工商、质监、农业、药监等）组成农村联合执法大队，设立专门办公室。各乡镇抽调专人相应成立协调工作小组，形成县乡一体的联合执法网络体系，从而扩大执法覆盖范围，加大执法力度，降低行政执法成本，提高行政执法效率。（3）设立农情服务110。成立县乡一体的农情信息110服务台，开通热线电话，设立有奖信息反映和举报制度，逐步提高农村公共事务社会化管理程度，充分调动和发挥人民群众参与社会监督管理的积极性。（4）将垂直管理部门的部分权限下放乡镇党委。县直部门只对业务、年度综合进行考核，个人年度考核、工作经费使用监督、日常工作考评由乡镇执行。站所负责人的任免和调动应征求乡镇党委意见。五是配齐足额的人员。根据乡镇的大小和涉及的工作任务，配齐相关的领导班子和工作人员，保证每项工作都有人管有人抓。
2.强化财政体制建设，提高乡镇政府支撑力。乡镇政权是国家政权的基础，其执政能力的强弱直接关系和影响着党和国家的执政能力，其执政能力的强弱很大程度上取决于财政支撑力。如何在新形势下提高乡镇财政的支配能力？（1）改革财政体制，确保基层政权正常运转。要严格执行分税制管理体制，按照事权与财权相统一的原则，确保中央财政转移支付和县财政行政事业费及时到位，从
而提高乡镇的积极性。同时，乡镇招商引资后产生的税收应划归乡镇，其它税收应按一定比例留给乡镇，确保乡镇有足额的办公和建设经费。（2）调整产业机构，培植财源。以农业结构调整为切入点，优化农村经济结构。乡镇要借助西部大开发，建设社会主义新农村的契机重点发展优质高效农业，培育特色经济和名牌产品，大力推进农业产业化，延伸农业产业链，促进对初级农产品的深加工，提高农产品的附加值；以建立健全农村市场体系为着力点，促进农村经济的发展，构建适应市场经济的购销体制，促进服务于农户和市场之间的中介组织和合作组织的发展，培育农村土地、劳动、资本、技术等要素市场。
（3）采取积极措施，消化乡村债务。消化乡村债务要严格掌握政策，区分不同类型，在认真清理、明确责任、核准额度、落实用途的前提下，采取不同办法，逐步消化。按照谁受益、谁负担的原则，落实债务人清偿。对用于农村公益事业建设形成的债务，可拍卖集体闲臵的水利、医疗卫生、文化体育、废旧厂房等资产或荒山、荒坡、荒滩资源，取得收入予以偿还。对农村普及教育、乡村道路、农田水利等较大的综合性建设债务，受益人是全体村民，很难量化到户到人，应由各级政府承担，有计划分年度清偿。（4）市、县区应当建立长效的乡村债务监督制约机
制，杜绝出现新的乡村债务。从现在起要建立台账，健全规章制度，对不执行制度出现新债务的乡村，要追究一把手的责任。
3.强化制度建设，提高乡镇政府的凝聚力。推进乡镇执政机制创新，乡镇要从全能政府转变为有限政府，切实按照市场经济的要求，把职能转向服务和协调，成为乡镇经济的调控者、社会事务的管理者和公共服务的提供者。从主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段管理社会，将政府的一部分职能转移给社会，增强社会自我服务、自我发展、自我管理的能力。（1）建立民主决策机制。确立重大事务民主决策的制度，培养农村干部的民主意识和法制观念，是加速农村民主化的客观要求。乡镇政府是农村经济建设的组织者和指挥者，对农村工作的领导要体现在充分调动农村各类自然资源、社会资源、人文资源的活力，发挥各类农民专业合作组织和广大农民群众的积极性，形成群策群力共同发展的良好氛围。（2）建立科学合理的管理机制。鼓励在向农村提供服务的过程中改变过去以行政职权为主的管理模式，多采用现代的科学管理方法，实现以法律、市场、经济为主要手段的管理模式。在行政管理和公共服务中要积极借鉴现代企业管理技术，采用目标责任制、绩效考核等现代管理方法，重视
管理成本，以尽可能低的公共资源消耗向农村社会提供尽可能多的公共服务，注重管理效率，提高政府管理质量。要加强民主监督、民主管理，提高群众对重大事务的知情权、参与权。（3）建立科学决策机制。坚持从群众中来，到群众中去，把事关农村经济建设和社会发展的重要事项，通过召开“专家”会来集体讨论，集体决策，并使已形成的决策在农民群众的生产生活实践中得到检验、较正和完善，增强乡镇干部依法办事的自觉性。（4）建立监督制约机制。任何人任何事失去了监督都会走向歧途或迷失方向。乡镇必须建立和完善监督机制，既要强化上级对乡镇的监督，又要强化乡镇对村、社和内部各办公室的监督；既要强化对人的监督，更要强化对事的监督。
4.强化队伍建设，提高乡镇政府的战斗力。（1）建立一套科学合理的考核机制。结合乡镇工作实际和干部现状，按照科学可行的原则，制定出一套目标责任细化、便于量化管理、有利工作落实的干部政绩考核体系。要同年终考核奖评紧密挂钩，重奖重罚，奖罚分明，以此增强乡镇干部职工的发展意识和责任意识。（2）加大对乡镇干部的培训力度。本着实用、有效的原则，加大对乡镇干部的培训力度。制定培训计划，就培训内容、对象范围、工作经费、目标效果和组织实施作出具体规定。除了适当组
织有关政治理论培训外，多举办一些实用农技知识培训。通过多渠道提供短平快的信息，不断强化乡镇干部的发展意识，增强服务本领。聘请技术专家进行现场培训。特别是近年来各地的发展节奏加快、发展内容各异，乡镇干部的服务内容也发生了快速变化，所以要结合不同时期和不同的需要，及时开展对乡镇干部职工的培训。（3）强化村组干部队伍建设。村组干部是最基层的干部，是贯彻落实党的方针政策的直接力量和最终环节，要多途径、多方式加强对村组干部的培养教育力度。要加大对村委会选举工作的领导和指导，着力推行村民自治、能人治村。要建立村组干部准入机制，通过强化培训、加强交流、赴外学习等方式，不断增强村组干部的发展意识和业务素质，提高服务水平。
5.强化便民惠民，提高乡镇政府的引领力。（1）创新思路，示范引领。紧紧抓住发展经济这一第一要务，坚持科学的发展观，把乡镇活动的着力点放在带领农民群众发展农村经济、壮大经济实力、增加农民收入、实现小康生活上。尤其作为经济欠发达地区，农村经济发展相对缓慢，农民收入还不够高。在这种情况下，更需要按照“党员带头致富与带领群众共同致富”和“把党员培育成致富能手与把致富能手培养成党员”这样的工作思路，培养一
批敢为人先的致富带头人，充分发挥其示范引领作用，带动广大群众创业致富。（2）转变职能，搞好服务。农村税费改革后，乡镇政府的职能也相应地发生了变化，政府与农民的直接经济联系相对减少了，因此，需改变过去那套行政命令的做法，主动参与到农村经济建设领域中去，走依靠农民专业协会发展农村经济、增加农民收入的致富之路。乡村两级基层组织必须主动更新观念，转变职能。主动参与到各类农村经济合作组织之中，结合农业产业化发展进程，加大对各类经济合作组织的指导力度。鼓励乡镇干部创办、领办各类专业协会和经济实体，把乡镇政府建设与发展农村经济、增加农民收入紧紧联系在一起，直接渗透到农村经济发展、社会主义新农村建设的具体实践中去。（3）强化培训，提高致富能力。乡镇要采取举办培训班、现场指导等形式，积极开展农村实用技术培训和劳动力转移培训，“三农”政策的宣传与教育，就业信息的发布以及必要的法律问题与援助工作。邀请技术人员，进行劳动技能培训，加强基本法律知识的培训，教会劳动者如何保障自身利益，如何签订合同，如何遵守劳动法规等，提升广大劳动者的劳动能力和文化素质，培育新型农民。（4）强化服务，做好保障。积极为群众提供计划生育、民事调解、法律援助、就业服务、扶贫救济、教育，
新型合作医疗等领域的服务，强化农村路、水、气、电、房等基础设施建设，加强村庄建设和人居环境治理，便民惠民富民，为社会主义新农村建设提供坚强保障。
6.强化依法行政，提高乡镇政府的公信力。（1）在乡镇综合配套改革的基础上，探索构建乡镇政府内部权力行使和制约的新机制。通过政府组织内部调整，为乡镇政府依法行政提供良好的工作机制。（2）贯彻落实《行政许可法》，规范政府的办事程序，提高政府工作效率，使镇内各部门各司其职、各就其位，不越权办事，不推卸责任，从程序上保证政府行为的公平与正义。（3）扎实开展社会主义精神文明建设。通过在全体干部职工中开展以“八荣八耻”为主要内容的社会主义核心价值体系建设15，实施职业道德集中教育整顿活动、行政效能提升活动等，丰富干部职工文化生活，打造乡镇文化品牌，提升乡镇政府良好形象。（4）加强法制建设，规范执法行为。制定专门的乡镇政府工作机构及工作人员行为规则，进一步规范内部行政行为。大力培训乡镇行政工作人员，提高乡镇公务员的执法水平，提高乡镇公务员的整体素质，为乡镇政府依法行政提供人力资源支持。要加强普法教育，邓秀华，《社会主义核心价值体系建设基础——论
“八荣八耻”的理论特性》； 15
在全社会营造浓重的法制氛围，丰富人民群众的法律知识，提升人民群众的法制素养，使人民群众能明确区分合法与非法，做到更好的知法、守法和依法维护自己的合法权益。（5）要加大对违法行政行为的处罚力度，该处罚的决不能姑息迁就，对犯罪行为要坚决追究刑事责任。
（6）推行政务公开，建立阳光政府。按照“阳光、效能、亲民、廉洁”16的要求，推行政务公开，规范政务公开的内容、程序、方式。在乡镇政府在自觉接受人民群众和新闻媒体的监督的同时，让人民群众知晓政府为他们做了哪些实事好事，从而提升乡镇政府的公信力。
结 论
乡镇政府作为最基层的政权组织，直接面对广大农民群众，职能主要有提供政治保证、提供公共服务、优化经济发展环境三个方面。要科学定位乡镇政府职能，必须科学界定责权、合理设臵乡镇机构、转变管理理念、加强各 四川省人民政府政务服务中心，《深化行政管理体制改革，进一步加强政务服务中心建设》，《政务服务理论与建设研讨会论文汇编》。
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方联系、合理划分财权和事权、加强行政效能建设。我们认为，应强化资源配臵，提高乡镇政府执行力；强化财政体制建设，提高乡镇政府支撑力；强化制度建设，提高乡镇政府的凝聚力；强化队伍建设，提高乡镇政府的战斗力；强化便民惠民，提高乡镇政府的引领力；强化依法行政，提高乡镇政府的公信力，从而科学定位乡镇政府职能，实现从“管制政府”向“服务政府”的转变。
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