探究行政许可公开原则的实施路径

　　【摘 要】成都PX项目引发政府和市民的对抗，引发学界极大的反思，笔者从行政许可的公开原则角度去分析该问题，初步探究行政许可公开原则的实施基础和正当性依据，同时对当代我国政府一些做法分析和反思。 　　【关键词】行政许可；公开原则；价值基础；公开程序；制度保障 　　一、行政许可概述 　　根据中国大百科全书法学卷的定义：“许可是对不特定人的人依法负有不作为义务的事项，行政机关对特定的人解除禁令，允许其作为时采取的行政行为。”但是行政许可制度应当为调整与行政许可行为有关的申请、审查、决定、延展、中止、中止等相关行为在内的各种制度总称。行政许可的主要特征有几下几个方面：1、行政许可是行政主体对外实施的具体行政行为。2、行政许可是依申请的具体行政行为这就决定了行政机关在行使行政许可的消极性，行政机关一般不得直接做出行政许可决定，即使行政许可会对自然人、法人或其他组织带来好处。3、行政许可是行政机关经审查后确认自然人、法人或其他组织达到规定的条件，准许其从事特定活动的行为。4、行政许可的内容具有授意性，行政许可的授意性是针对申请人而言的，在申请人与他人的关系上，行政许可可能同时表现为对利害相关人的授益或者负担。5、行政许可是一种法律制度，其本身既要规范行政许可行为，还应规范行政机关不予许可、拒绝许可、部分许可以及其他与处理自然人、法人或是其他组织申请行政许可有关的行为。 　　行政机关在做出具体行政许可行为的程序中，对于过程处理的公开与透明化，行政机关的作为是否合法，是否具有合理性与正当性，对于这些行为会产生怎样的行政法法律后果，这都涉及到行政许可的公开原则。从公开原则去分析具体行政许可行为极具深意。 　　二、行政许可的公开原则 　　（一）公开原则的沿革 　　行政公开，指将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉。行政机关以公开行使行政权力的依据和过程以及说明作出行政决定的理由的方式，来满足公众的知情权和增加行政的透明度，从而加强公众对行政的监督和体现了行政的民主性。尽管世界上最早涉及行政公开立法的是瑞典，早在1766年瑞典就颁布实施《出版自由法》，允许民众享有获得并出版政府文件的权利，但是行政公开是在二战以后才迅速发展和推广起来的，是行政新发展的一个重要趋势。在美国行政公开原则最早是1946年制定的“行政程序法”中被确认的，进入60年代美国又相继制定了“情报自由法”和“阳光下的政府法”时这原则进行了补充，使它更加完善。后来世界各国纷纷效仿。目前，它已成为世界先进国家套认的一项行政法基本原则。 　　（二）公开原则在行政许可中的具体内涵 　　行政许可的内涵和特征决定了行政许可行为不仅仅是对于行政相对人产生影响，更会影响利害相关人以及社会大众的权利义务关系，同时其应具有防止危险和分配社会资源的作用。一项重要的行政许可行为，在决策过程中没有做到公开、透明，将会引发社会大众的恐慌和质疑，产生对政府的信任危机。这就深刻说明了贯彻和遵循公开原则在实施行政许可行为是何其重要。 　　在行政许可的实施过程中，公开原则主要体现在：1、行政许可的法律依据要公开。即行政机关应当向行政许可相对人公开实施行政许可行为所依据的法律、法规、规章以及其他规范性法律文件。同时许可机关具体行政许可行为实施的条件、范围、期限等相关规定。2、行政机关应当公开实施行政许可的权限、内部构造应当包含行政机关处理行政许可的办理机构、办法人员等相关信息。即行政许可具体程序的公开透明化，应当公示相应的流程相关的负责人员。3、行政许可事项的决定内容，包含准予许可的决定、不予许可的决定、中止许可的决定、撤销许可的决定等行政许可的决定的处理内容应当在以书面形式通知行政许可相对人的同时向社会公开，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的部分除外。4、作出行政许可决定的过程，包括受理程序、处理程序、评价程序等都应予以公开。行政许可公开原则意味着行政许可机关工作人员不得与行政许可申请人、第三人有私下接触。 　　（三）行政许可公开原则之价值体现 　　1、首先是实现了公民的知情权，该项权利有学者认为是公民的基本权利，也就是宪法权利。因为它是建立现代民主制度和信息化社会的基础。如果把政治活动视为公共产品，那么获得该产品的人显然就有权了解这种产品的生产进程、工艺和成分。其次是促进公众对民主政治生活和政府行政管理的参与，这也是现代民主制度内容的精髓。行政公开的确立，为公众参与行政管理活动提供了制度化的渠道，同时也为实现公民的政治权利提供了条件，真正体现了主权在民。此外是可以控制行政权的过度膨胀和任意行使。 　　2、行政公开有利于政府接受人民群众监督，建设廉洁型政府。在我国现阶段，还未建立有效的针对行政权力的监督制约机制。国家行政机关及其工作人员中，不仅存在办事拖拉、推诿扯皮、敷衍了事等工作作风问题。而且，少数国家行政机关领导干部和工作人员，利用手中的权力，大搞以权谋私、权力寻租、收受贿赂、腐化堕落，还存在严重的腐败问题。究其根本原因，就是行政权力行使不受监督，“暗箱操作”。阳光是最好的防腐剂。行政公开可以使政府所有活动暴露在阳光下，接受广大人民群众的监督，从而有效地促进行政机关工作作风的改善，最大可能地防止和减少腐败现象的发生。 　　三、行政许可公开程序及保障 　　按照中国加入世界贸易组织工作组报告书的第332段：“中国将适当的分类和服务活动的所有机构的名单，包括国家主管机关授权的组织，无论通过发放许可还是其他批准形式。获得此类许可证和批准的程序和条件也应公布。”据此要求，为了贯彻行政许可公开原则，在实施行政许可时，建立一系列程序制度，除了过程和结果的公开外，主要是要完善有关行政许可规定的公布、公示。行政机关实施行政许可依据的法律法规以及其他规范性文件都应予以公开。行政机关公开行政许可的法律依据以及操作流程的规定，应当将其发布在本级人民政府公报、本行政区域内普遍发行的报纸、本级政府或本部门的网站、公告栏和能够让行政管理相关人及时知悉的其他载体上，以便于行政相对人能够以低廉的成本及时获得正确的行政许可依据和办事指南。同时，竞争性行政许可事项原则上应该通过公开招标公开拍卖作出行政许可决定；要完善行政许可决定的查阅制度，对行政机关作出的有关行政许可的决定，要创造条件，完善有关机制，便于申请人、利害关系人查阅。 　　行政许可信息的公开依《政府信息公开条例》的规定可分为应当公开的信息、主动公开信息和已申请公开信息几种不同类型。对于行政许可法而言行政许可的公开原则以及公开程序没有一个统一的标准与制度保障，对于相关违反行政许可法公开原则的行为进行行政复议与行政诉讼的法律上的支持需借助《政府信息公开条例》，不利于公开原则在行政许可制度的贯彻与实施。这就需要专门的行政许可公开信息制度和法律救济措施的构建。政府的公信力是难能可贵的无形资产，一旦丧失人民的信任难以弥补。依法行政、建设法治政府，公开原则的践行和制度构建至关重要。 　　【参考文献】 　　[1]丁文治.WTO透明度与中国的行政公开问题[J].江淮论坛，2006（2）. 　　[2]郝卓然.略论行政公开原则[J].政法学习，1996（2）. 　　[3]张兴祥.中国行政许可法的理论和实务[D].北京大学，2004. 　　[4]方世荣.行政法与行政诉讼法[M].中国政法大学出版社，1999. 　　[5]赵正群.得知权理念及其在我国的初步实践[J].中国法学，2001（3）.