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南京农业大学学报（社会科学版）2013.13（4）
中国土地管理制度：现状、问题及改革
王万茂
（南京农业大学 土地管理学院，江苏 南京210095）
摘要：从介绍中国土地管理制度的现状，包括已经建立的有关土地管理的各项制度及其功能定位着手，论述现行土地管理制度执行效果及其存在问题并分析成因，在此基础上对中国土地管理制度的改革取向和发展趋势提出个人的见解、意见和建议。 关键词：中国；土地管理；制度；改革
中国学术界和业界共同认为1986了《中华人民共和国土地管理法》地管理局。从中央到地方各这项土地管理
1.）统管时期。由中华人民共和国中央人民政府内务部1955-1986）分管时期。土地管理职能分散于农村和城市政府各级有关用地部门，城市用地由房产局管理，农业部分管农村土地，铁道部管理铁路用地，交通部管理公路等交通用地，林业部管理林业用地，水利部管理水利工程用地，农垦部管理国营农地土地和荒地。“文化大革命”期间，土地管理机构大多被撤销，全国土地管理处于无序状态。1982年8月到1986 收稿日期：2013-05-18
作者简介：王万茂，男，教授，博士生导师，中国土地学会顾问，原中国土地学会副理事长兼学术工作委
员会主任。主要研究方向为土地利用规划与管理、土地科学体系研究。
年6月，国家实行城乡分管的体制。农牧渔业部下设土地管理局，城乡建设环境保护部下设城乡住宅局，部分恢复了地政管理职能。第三阶段（1986年至今）统管时期。1986年3月21日成立国家土地管理局，行使统管全国土地的工作职能，从国务院到地方各级人民政府设置土地管理部门，实行全国城乡土地统一管理制度。土地管理部门的地位急剧跃升，其他部门则由主管部门变为用地部门。
2.管理体制
根据《土地管理法》及相关法律、法规的规定，我国土地实行分级管理体制，中国各级政府在土地管理的各项业务上都有相对明确的职能配置和分工。2004实行省级以下垂直管理体制，资源的宏观管理，2006年国务院建立国家土地督察制度，9一管理体制。
3.管理制度
规定土地用途，将土地分为农用国家实行产、土地调查制度（利用调查、权属调查）、土地评价制度（城市土地、农、土地登记制度（总登记、变更登记），并建立全国土地管理信息系统，对土地利用现状进行动态监测。至此，在我国基本建立并运行了适合中国国情的地籍、地权、地价和地用方面的管理制度。
二、当前中国土地管理面临的形势与问题
中国现行土地管理制度建立至今这段时期，正值中国实施改革开放战略，走中国特色社会主义发展道路，中国经济取得奇迹般的增长。自1978年改革开放以来，国内生产总值（GDP）持续以10%左右的速度增长，2011年中国GDP总量为47.16万亿元，成为世界第二大经济体，GDP占全球的份额由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。与此同时，中国步入了工业化、城镇化快速发展时期。中
国城镇化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城镇人口数千年以来首次超过农村人口。
面对中国社会经济发展的大好形势，中国土地管理工作始终处于两难境地。一方面，中国是一个人口大国，理应将保障国家粮食安全，解决13亿人口吃饭以及子孙后代的生存与发展问题作为头等大事对待，“保护耕地就是保护我们的生命线”。这是中国土地管理要处理好的第一要务；另一方面，“发展才是硬道理”，工业化、城镇化是现代化发展的必由之路。土地是工业化、城镇化的物质载体，各项建设不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保护资源与保障发展，是处理好这一对矛
1996—2011年15年间减少1.24亿亩，减幅为6.4%178.361996—2009年13年间扩展
3.8万平方公里，政策期望农村人口减2.09（合理限1.12），1997-2008年124%。出台闲置土地管理办法，2011年底全国闲置土地17.9万亩，2011年全国21.3万公顷，和未竣工房地产用地45.5万公顷，按1.5容积率计，可建32亿平方米和68亿平方米的房屋。村庄用地无法流转，全国闲置村庄用地达7万平方公里（1亿亩）。在中国实行最严格的节约用地制度，实际上开发区用地无序扩张，2009年全国开发区用地面积3.86万平方公里，已超过全国存量城市建设用地3.40万平方公里，土地低效利用，2008年全国每亿GDP占用2281公顷，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分税制施行以后，突显现行土地管理制度的“卖地机制”，造成城市化对土地财政的严重依赖，2010年全国土地出让收入2.9万亿元，占全国财政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分险，2011年土地金融达11万亿元，为当年地方财政收入的3倍，
为当年全国财政收入的1.6倍。面对上述总总政策执行中事以愿为的现象不得不引起人们的反思，是有关制度与政策设计出了问题，还是由于政府执行力有误而违背其设计初衷，中国现行土地管理制度面临着严峻挑战，对其改革的讨论自然地被提上了议事日程。
目前我国学术界对我国现行土地管理制度改革取向存在三种不同意见：（1）实行土地管理的市场决定制。充分发挥土地市场在土地配置中的主导作用，政府发挥辅导作用。（2）实行土地管理的委托代理制。中央政府作为委托人将全国大部分土地下放给地方政府（作为代理人）代管，地方政府每年向中央政府交纳“土地占有税”。（3现行土地管理制度框架内实行改革为上。度改革内容的思考。
1.
”1998年8月29日修订通过的第二条第二款规定：“全”我国现行法律明确，是典型代理各地社会经济发展不平衡，由国地（市）能。
值得指出的是，由于我国现行土地产权与管理制度，使得我国政府在一定程度上集所有、经营和管理三者于一身，在职能或权益上表现出重叠特征，但三者的利益并不重合，这就是我国现行土地管理制度种种弊端之根源所在。由于中央政府考虑的是国家整体和长远利益，而地方政府行为则多强调地方局部和当前利益，这就是常说的中央政府和地方政府的管理目标函数不一致。现实生活中保护耕地是中央政府的政策目标，而地方政府则以发展经济为其目标，这也就是严格的耕地保护制度的执行结果是耕地面积逐年减少的根源之所在，这就是我们常说
的中央和地方政府之间的博弈。正是因为所有、经营和管理三种权益的重叠和冲突，在土地管理实践中不可避免地出现经营者利益为导向，所有者的权益被忽略，管理者的职能被弱化。按照委托—代理制运作分析，委托人（中央政府）追求土地所有权益最大化，而代理人（各级地方政府）却寻求在满足一定所有权益要求的条件下实现自我收益的最大化。可是这两个最大化的不重叠，其目标与政策导向是不一致的，在信息不对称的条件下，最终必将以损失土地所有者权益而告终。这就是许多中央政府出台的政策无法按设计初衷得以执行或采取所谓的“下有对策”限度内执行，甚至冠以实行“差别化管理”的真实原因。
重新确立政府角色定位，主要突显政府的管理者功能，具体改革指向是政府不参与土地经营活动，政府经营土地制度，“运动员”，又是“裁判员”，1992年分税制建立以来，现行土地使用权出让制度地方财政收入越丰，要钱就卖地，土地经营至上的怪圈，这种制度安排使市场秩序混乱，大量国有资产流失，同时为热衷于以权土地管理部门不参与土地经营活动，其建立初期同时是国有土地产权代表，承担着保护国家土地资源，防治国有资产流失的责任，不参与土地经营活动。
2.尽快出台土地根本法律，构建良好的土地管理的法制环境
至今我国仅颁布实行《中华人民共和国土地管理法》，在土地管理过程中常常遇到该法与《草原法》《森林法》《农业法》《土地承包法》《渔业法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》等法律如何协调和衔接问题，在操作层面上未得到解决导致土地管理政策受制于现行土地法律框架而无法执行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。
作为土地管理客体的土地，既包括城市土地，又包括农村土地；既包括农用
地，又包括建设用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。这里所指的土地是广义的概念，不同时代的学者和相关法律由于其研究的出发点和侧重点不同，使“土地”这一核心概念及其特征的认识极不统一，见仁见智，这就造成我国土地立法上存在核心概念上的“硬伤”。1986年颁布《中华人民共和国民法通则》第七十四条规定，“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等是劳动群众集体组织的财产，属于劳动群众集体所有”。之后颁布的《土地管理法》、《物权法》等均采用此种土地概念，其弊端将土地母概念及其子概念混为一谈，试想管理客体尚未明晰、权利边界尚未划定的土地管理制度在实践中如何执行？于是就出现了《土地管理法》在规定对林地、水面、滩涂确权时，应按照《森林法》、《草原法》和《渔业法》在《土地管理法》86条款中仅有4“耕地管理法”成。农用地是无法管理好的。为了必须明晰土地管理的客体，构建良好的土地管理。这是中国现行土地管理制据我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委会提交审议时的名称为《中华人民共和国土地法》，正式颁布却增加“管理”两字。1986年3月党中央、国务院就提出“抓紧制定《中华人民共和国土地法》”。1998年原国家土地管理局已草拟《中华人民共和国土地法》（初稿）。2010年9月在夏季达沃斯论坛上，温家宝总理提出解决中国土地问题的有效途径，就是将其纳入《中华人民共和国土地法》的调整范围，弥补《土地管理法》的不足。
回顾中国土地制度改革的历程和《土地管理法》实施20多年的实践经验，充分证明制定并明确公民在土地上的权利和义务，调整土地关系包括公法和私法
关系，协调土地民事权利与土地行政管理之间的关系，出台包括土地上多种权利关系的根本大法，即《中华人民共和国土地法》是非常必要也是势在必行。必须以广义“土地”概念作为土地立法基础，全面系统地设定各类土地权利及其法律地位，为中国现行土地管理制度改革提供良好的法制环境。
3.实施土地权利登记，切实保护土地权人的权益
孟子曰：“仁政必自经界始”。我国《民法通则》采用登记要件主义，买卖契约虽有效成立，标的物所有权并不当然移转，其所有权的移转必须以登记为要件。我国《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。
土地确权是明晰产权主体和所有权归属，登记是土地权利的法律保障，度改革的重要基础性工作，长期以来，基础性工作进展不尽如人意。以2003颁发《集体土地所有权证》110，土地登记覆盖率打破这一怪圈的有效途径就是没有认真开展土地定界就是要确定每宗该宗地在空间上才是唯一的，也就不会发生土保证土地权利
2011年我国有关部门联合下发了有关农村集体土地确权定界登记发证的文件，要求充分利用全国第二次土地调查成果，以大比例尺地籍图件为基础，查清农村每一宗地的权属、界址、面积和用途，这是中国土地制度改革中具有划时代意义的举措。只有通过宗地定界才能实现土地确权的实体化、物质化。如同我国公布钓鱼岛基点坐标和临海基线用以维护我国领土主权和海洋权益。土地权利具体体现在法律层面和经济层面，前者可称为土地法律权利即土地归谁所有，归谁使用；后者称为土地经济权利（土地物质权利），即谁占有哪里和多少土地，谁使用哪里和多少土地。定界体现土地权利的初始界定，是法律上保护土地权利的
要件。以登记的要件来判断土地权利的归属，而不依占有，这已为我国土地制度史和国际经验所证实。
我国《物权法》的颁布执行催生不动产统一登记制度问世，预计明年6月份将出台不动产登记条例，国家对不动产实行统一登记制度，有望解决目前存在多部门（农业、林业、渔业部门等）按地类发证，按地类经营和分散多头管理问题。
4.转变土地管理思路，努力提高制度安排效率
人类社会发展对土地需求呈多元化特点，土地物质具有多样性和发散性，两者之间的有赖于土地资源合理配置。就宏观配置而言，政府与市场是土地资源配和“政府失灵”而忽视市场作用，理制度效率低下的根本症结。思，数量，忽视耕地质量，结果导致耕地数量还会减少，几乎不考虑内涵挖潜，，导致城市用地规模一味地向对于与城市用地存在消长关系的耕耕地保护后果背离初衷则不言而喻；却没有估计进城的农民的承包地和宅基导致农村人口在减少，而农村建设用地面积却在增加；又如为了保护耕地和基本农田面积，明知基层土地图数不符，却采取约束性指标从中央到地方层层分解，明知规划实施面临大量的不确定性问题，却采用确定性的用地指标加以规划控制；明知数年前编制的静态性规划却要据以控制数年之后的动态性用地计划，导致这种规划永远逃脱不了频繁地修改的命运，到底是规划编制方法不科学，还是规划思路出了问题？凡此种种还可以列举更多实例足以说明，中国现行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏颇，在中国土地管理实践中出现了如诺斯所说的“制度悖论”，“现在经济发展过程中，人们本着追求经济利益最大化原则，所选择的某种制度，其变迁的结果
却偏离了资源有效配置的方向，反过来成为限制自身利益和社会利益发展的根源”。
关于土地管理思路的转变与改革问题，应当注意两点：其一是树立制度设计总效果思想。当在各自为改进决策的前提下，对各种制度格局进行选择时，必须记住，将导致某些决策的改善的现行制度的变化也会导致其他决策的恶化。在设计和选择制度结构时，应当改善执行制度总的效果，以得大于失的行为和制度才是应当追求的。设计和选择耕地保护的制度和决策时，应当考虑对建设用地管理制度的正面和负面的影响，相反也同理。其二是树立土地需求概念的更新认识。人类对土地的需求属于引致需求或称为次生需求，人类需要土地不是土地本身，而是土地功能。我们常把由土地地，用地，对于土地功在其上生产的粮食总产量是耕地面积（AV=f(A,B)，换句话说，这就是不同时期耕地面积未变，建设用地也是同样道理，相同据有关研究表明，全国城市平均×108平方米的建筑面积，按容积率1.5计算，可增加27又如北京市建成区10米深以上地下空间资源量为13.96.4亿平方米的建筑面积，相当于北京市存量建筑面积。
土地管理思路的转变具体体现为：（1）土地用途管制的指导思想因以作为源头的城市土地用途管制为主，不能本末倒置，才能缓解耕地保护的压力。（2）耕地数量与质量并重管理，确保国家粮食安全。保护耕地的实质是保护耕地综合生产能力，这才是保护国家粮食安全的根基，也只有这样才能给耕地保护政策带来转机和活力。（3）建设用地内涵外延并举管理，破解保护耕地与保障发展的“双保”难题。转变城市发展模式和土地利用方式，采取经济手段，加大处置闲置土地的力度，推进城市存量土地的二次开发利用，实施节约集约用地政策。（4）实
行土地资源、资产与资本三位一体管理，显化土地的潜在价值，实施城乡土地“同地、同权、同价”的目标，推进城乡统一的土地市场的建立，提升市场在土地配置中的基础作用。（5）城乡建设用地与城乡人口增减挂钩，缓解城乡人地关系，推进闲置村庄用地流转利用，实施农村宅基地制度改革。盘活现存农村闲置宅基地并将其视为破解“双保”的关键性措施。（6）转变土地利用观念，树立由二维平面转变为三维立体的土地利用观，开发利用地上和地下空间。这是符合当代土地产权制度发展由地表产权向土地立体产权演变趋势。
5.营造良好的管理环境，降低制度执行成本
学术层面上讲，地权管理制度、地价管理制度和地用管理制度，也就是说，土地管理母系统是由地籍、地权、围环境系统之间关系。同理，地权、地价和地用四项管理制度相关，的联系。从这个角度来讲，许多不可思议的问题的主导不准，存在图数不相符的问题，却偏要以精确的土地利用规划指标层层分解落实，以实施土地用途管制；又如中国大陆地区基本农田面积大于耕地面积，却偏要在规划中保持基本农田保护率不降低，基本农田保护面积不许减少，在这种地籍信息状况下，基本农田配置上山和下水也就不足为奇了。依据失真的信息作出的任何土地利用决策就不可能逃脱失效的命运，为了处理信息失真和不对称，后续土地管理活动必然付出高昂的制度成本。
信息失真产生的主要原因是信源与信宿之间的矛盾。要有效地防止失真，确保传输信息的真实可靠，除了改善获取和传输的技术条件外，最重要的是根据发送者（地方政府）与接受者（中央政府）各自的客观状况，协调好他们之间的利
益关系，处理好他们的目标不一致的矛盾。如有可能，建立具有相对独立性和专业性的权威机构——中国土地调查局，以全国“一张图”为平台，建立集全国遥感影像、土地利用现状、土地利用变化、土地本底等多元信息，独立地完成土地数量、质量、权属、利用等本底信息的获取、处理、传输、更新等项业务，及时地为土地利用与管理决策提供真实的图件和数据。
关于财税制度改革。 1994年我国大陆地区实行财政制度改革导致在其后中央政府逐步大幅度集中各地财力，同时默许地方政府大量收取财政外资金收入，包括来自“土地财政”的大量收入，以缓解地方政府财权与事权不匹配和财力紧张的困境。在现行土地管理法律框架下，土地，低价储备后高价转让给开发商，同时又通过财“征地现在这这种势头有增无减。以20093077.03亿元，其中房产税804.64亿元，土地增值税719.43亿元，耕地占用税632.99万亿元，占当年地方财政收入的48.8%7.66亿元。对于工业化和城镇化作出了积原因；土地财政和土地金融透
分解出去，成立独立的国有土地资产管理委员会，由其经营国有土地，参与市场运作，通过转让、出让、联营、入股等途径，使这部分国有土地保值增值。同时向国家财政上交土地收益，各级政府的土地管理部门专注于管理，保证其职能不错位，避免与民争利。建立财产税（物业税）制度，保证地方政府从存量土地获取稳定的税源，摆脱对增量土地的依赖，从根本上改变外延扩张的增长方式和土地粗放利用方式。强化土地利用规划制度，改变现行的“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府没有修改规划的权力，只有实施规划的义务，从根本上管住城市用地增长边界和堵住城市用地
外延扩张，改变土地利用方式，提高土地集约利用水平，从土地利用源头上加强土地用途管制，真正把保护耕地和基本农田政策落到实处。
参考文献：
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译文集.上海三联书店，2003.
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