排污权交易制度的困境及立法建议
■文│吴卫星
排污权交易制度作为一种利用市场进行环境规制的手段正受到越来越多的关注。我国的排污权交易试点已有十多年，但近来较为成功的案例并不多见，排污权交易试点表面上热热闹闹，但在一些地方已经陷入困境。例如，江苏省在二氧化硫排污权交易政策研究与实践中一直走在全国前列，但近几年少有成功的交易发生。水污染物的排污权交易国内做得比较早也比较好的应该是上海黄浦江流域水污染物COD 的排污权交易，但据了解，COD 排污权交易在黄浦江流域近几年已经停止了。根据排污权交易的理论和我国的实践，排污权交易制度的实施亟待解决以下几个问题。
《行政许可法》障碍
行政许可转让的一般原则：不得转让
排污权交易的前提是有完善的排污许可证制度，企业的排污指标是通过行政许可而获得。企业排污许可的获得与转让应当符合《行政许可法》的规定。我国的《行政许可法》自2004年7月1日施行。该法第9条：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”在《行政许可法》出台之前，行政许可能否转让没有一般规定。但《行政许可法》对许
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定，排污许可作为行政许可的一种原则上是被禁止转让的，除非其他法律、法规做出例外规定。目前我国的法律和行政法规没有关于排污权交易的规定，因此，各地排污权交易试点活动的合法性就取决于地方性法规的规定。根据《立法法》第63条的规定，地方性法规的制定主体包括省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会、较大的市的人民代表大会及其常务委员会。其中较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。
目前，大部分地方排污权交易试点往往根据一般的行政规范性文件进行，没有地方性法规依据，这样就导致排污权交易活动由于缺乏法律法规依据（表1）。从表1可以看出，《行政许可法》实施后对排污权交易做出规定的地方性法规只有《江苏省太湖水污染防治条例》、《无锡市水环境保护条例》、《杭州市污染物排放许可管理条例》以及《浙江省水污染防治条例》。例如《江苏省太湖水污染防治条例》第31条规定：“太湖流域在科学确定区域排污总量、完成削减目标的基础上，通过试点逐步推行区
排污权交易制度的顺利推行需要一系列的配套措施和技术支撑，其中环境监测是重要的技术保证。如果不能对企业排污情况进行实时的准确
的监测，企业会选择偷排污而不会去购买排污指标。例如，美国SO 2排污权交易政策体系主要依靠３个数据信息系统来加以保障：一是排污跟踪系统（Emissions Tracking System，ETS ），由各参加单位的连续监测装置提供支持，保证污染物排放数据的及时、完整和精确性；二是年度调整系统（Annual Reconciliation System，ARS ），主要是计算出各账户年终要扣除的许可证数量；三是许可证跟踪系统（Allowance Tracking System，ATS ），主要是为环保局提供自动监测各参加单位是否达标的手段，同时为许可证市场提供许可证持有者、交易日期等信息。
我国国土、建设、水利、农业、
排污交易市场尚不健全
由于排污指标的稀缺性，有富余排污指标的企业宁愿将多余指标留待未来扩大生产时使用也不愿出卖，排污权交易的动力不足，现有试点中的排污权交易大多是以政府“拉郎配”的形式达成的。例如，江苏省第一起排污权交易——南通天生港发电有限公司与南通醋酸纤维有限公司二氧化硫排污权交易，就是在南通市环保局的“撮合”下达成的。江苏省第一起跨市域的排污权交易——苏州太仓港环保发电公司与南京下关发电厂二氧化硫排污权交易则是在江苏省环保厅的“撮合”下达成的。由于我国市场经济机制的不成熟以及排污权交易动力的不足可能产生两个问题：一是新建企业由于在市场上买不到指标而无法设立或者运营；二是可能有大企业恶意收购指标而导致市场垄断情形的产生。
排污权交易主体的错位
排污权交易作为环境保护的经济刺激手段，按照一般理论与美国实践，交易是市场主体（一般是排污企
◆排污权交易制度作为一种利用市场进行环境规制的手段正受到越来越多的关注，加强其立法是解决排污权交易动力动力不足的有效措施。
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域主要水污染物排放总量指标初始有偿分配和交易制度。具体办法由省环境保护部门会同省有关部门制定，报省人民政府批准后组织实施。”
卫生、环保、林业、气象、海洋等部门，分别不同程度地开展了有关领域和要素的环境监测。其中，环境保护系统设置了4级监测站：一级站为中国环境监测总站；二级站为各省级环境监测中心站；三级站为各省辖市级环境监测站；四级站为各县级监测站。目前环境监测体制中存在的突出问题：一是环境监测缺乏统一监督管理，多头发布环境监测信息，导致环境监测信息混乱；二是缺乏全国垂直统一的监测网络，在地方保护主义的影响下，企业排污监测的准确性和完整性很难有保障，从而会影响排污交易制度的运行。
环境监测体制障碍
在试点中存在的其他障碍
业）之间的行为。我国各地的排污权试点实践中大多也是排污企业之间的
Observation & Refl ection 观察与思考
交易，但在某些地方则背离这一市场经济的基本规则，排污权交易发生在企业与环保局（或者环保局设立机构）之间，笔者将其称为政府垄断型的排污权交易。例如，根据《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》的规定，排污权交易发生在排污企业与嘉兴市环保局设立的储备交易中心之间，该办法第9条规定：“储备交易中心指在市环境保护局授权和指导下从事主要污染物排污权交易的专门机构，是排污权可转让方和需求方交易的指定平台，即可转让方经储备交易中心出让排污权，需求方通过储备交易中心购买排污权。”江苏泰兴的排污权交易也是发生在泰兴市环保局与企业之间，而不是企业与企业之间。在这种政府垄断型交易模式下，排污权交易制度极易蜕变为谋利的工具，例如环保局或者其下设机构以较低价格购买排污指标，然后以一个较高的价格将指标出卖。
排污交易价格
排污权交易价格是政府定价还是市场定价？作为一种利用市场机制保护环境的制度，排污指标的价格应当是由市场确定，也即市场根据排污指标的稀缺性确定其价格。但是在我国的排污权交易实践中，与前述政府垄
排污权交易作为一种利用市场保护环境的制度，在环境保护中具有积极的作用，我国有必要确立和发展该制度，但是需要注意以下两个问题。
要正确认识而不能夸大排污权交易制度的作用 一般认为，环境管制的手段包括基于命令与控制的直接管制、利用市场或者创建市场的经济刺激手段和基于环境信息公开的公众参与。排污权交易制度只是经济刺激手段的一种，是对于传统的直接管制手段的补充，其作用是有限的。即使在美国，尽管美国的政治家们近年来对基于市场的政策工具兴趣日增，同时也取得了一些进展，但市场导向的政策工具仍未成为美国环境政策的主体，大部分还处于管制政策的边缘。因此，笔者认为，我国还是应该把主断型交易相配套的往往是，排污指标的价格由政府直接确定，这有违排污权交易的基本原理。例如《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》第18条规定：“环境保护行政主管部门会同物价等部门按不同行业类别、削减成本确定排污权交易出让价和排污权交易转让价。”
要精力放在加强和改善环境保护的直接管制手段方面，不能片面地强调以排污权交易为代表的经济激励制度而忽视更为根本的、更为重要的直接管制制度。
排污权交易制度的进一步发展亟待全国性立法予以推进 排污权交易制度要发挥其作用需要一定的“生存环境”，也即需要法律、法规的确认为该制度的运行提供合法性基础，同时需要一系列的配套措施或者制度，例如完备的总量控制制度、排污许可制度、环境监测制度。笔者认为，我国排污权交易制度已试点十多年，已经积累了一些经验，该制度的进一步发展亟待全国性立法予以推进。具体而言，在某些地方性法规确认排污交易制度的基础上，应当在修改《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律的时候或者国务院在制定、修改相关行政法规的时候将排污权交易确立为我国环境保护的一项基本制度，并由环境保护部制定具体的部门规章《排污权交易暂行办法》，如此才能推进该制度合法、有序、深入地发展。
【基金项目：国家社科基金青年项目“环境权理论的新展开”的阶段性成果（09CFX051）】
（作者单位：南京大学法学院）
发展排污权交易制度的建议
国内首家装修环保研究中心成立
2010年5月20日，“中国环境科学学会、北京业之峰诺华装饰股份有限公司室内装饰环保技术联合研究中心”成立新闻发布会举行。环境保护部污染防治司、中国环境科学学会、中国建筑装饰协会、北京建筑装饰协会、北京大学环境科学中心、清华大学建筑环境与设备工程研究所、北京业之峰诺华装饰股份有限公司、北京亚都科技股份有限公司的代表，及众多材料商代表出席了发布会。
据悉，我国目前还没有专业从事家庭装修环保研究的权威机构，中心的成立填补了这一空白，也标志着国内首家专业从事室内装修环保研究的权威机构的诞生。在发布会现场，业之峰装饰公司联合亚都、都芳漆、多乐士等国内外知名材料厂商联合签署了《环保宣言书》，表示要“尊重健康、尊重生命、做环保材料、作诚信厂商、为中国室内装修环保做贡献，为中国环保事业做贡献。”
中国环境科学会学秘书长任官平表示，该联合研究中心的成立是中国环境科学学会与业之峰诺华装饰公司强强联手的结果，中心将广邀室内环境与健康相关领域及行业专家学者、室内装修行业以及装修装饰材料行业的专家参与。中心的宗旨和任务是：推动我国室内装饰装修产业环保化进程，不断改善和提高人们普遍关注的室内环境质量；组织和协调室内环保领域内的专家、学者以及权威机构进行合作，开展对室内装饰装修行业中环保技术、产品研发及行业标准、技术规范的制定。
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