浅谈如何以经济手段来实现环境保护
——以法律经济学为分析理
文法学院 法学091班 [1**********] 彭琳
内容摘要：环境保护已成为人类社会经济可持续发展的重要保障。而环境法是现代国家保障公共环境利益的制度形式之一。在环境保护领域内，环境经济刺激手段与传统环境直接管制相比具有明显的优越性，但是经济刺激本身的功能缺失也不容忽视。本文通过环境保护的两种不同手段的比较等，探讨了环境保护的途径……
关键词：经济手段 环境保护 优越性 措施
正文：环境问题, 是人类经济发展过程中的伴随现象。如果注重可持续发展，就不能把环境保护和经济政策脱离开来。从历史发展的轨迹我们已经看到，这样的一体化进程正在出现，这同样反映在手段上。从目前环境保护领域已实施的方法来看，基于市场的手段，即根据经济学原理，运用经济刺激等手段来规范污染者行为的方法，已经发展为一项重要制度并为越来越多的国家所采用。
（一）、环境问题的概念
环境问题，是指由于自然界自身的变化或人类活动而引起的生态系统的失衡或环境质量的退化，以及由此给人类的生存和发展带来的不利影响的现象。概括的讲，环境问题是全球环境或区域环境中出现的不利于人类生存和发展的各种现象。
（二）、环境问题产生的经济学原因
从经济学角度分析，环境污染主要由以下三个方面的原因造成：
第一，环境资源的产权不明晰引起环境污染。在经济学中，供人们使用的产品分为私人产品与公共产品。一个私人产品只能被消费一次，如果消费者甲消费了它，其他人就不能再利用它来消费了。但是，公共产品则不这样的，消费者并不排他的享受该项权利，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，从而造成资源过度使用和枯竭，这就是常常造成我们所常说的“公地悲剧”。其实“公地悲剧”准确的表述应该是“未受规范的公地之悲剧”，这里的“公地”是对所有公共物品的泛指。如河流、大气层、海洋及许多的森林和山地等环境资源被认为是公共物品，其产权非私人所有，产权没有明确的规定，它的使用具有非竞争性和非排他性。企业和消费者都可以把废气排放到大气中，把废水排放到公共拥有的河流中，把工业垃圾及生活垃圾堆放在公有的场地，森林被人们过渡砍伐。结果是环境境被污染、生态被破坏。 第二，诺思的外部性理论认为，当个体或企业行为所引起的自身成本不等于社会成本，自身收益不等于社会收益时，将存在外部性。环境作为一种公共物品，具有显著的外部性。外部性是指一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的影响并没有通过市场价格反映出来。实现帕累托最优要求私人边际净收益等于社会边际净收益，但外部性的存在意味着私人边际净收益与社会边际净收益存在差异，因而不能获得资源配置效率最优。环境污染具有很强的负外部性，污染者所承担的成本远小于社会承担的成本，仅受自身成本约束的污染者终将会使环境污染超过环境的耐受值。在市场机制条件下，作为理性经济人假设的个体或企业不会自觉地去解决负外部性问题。1企业污染环境正是负外部性的典型事例，在排污过程中，企业私人成本小于社会成本，造成企业存在增加产量和排放污染的动机。无论是正外部分性还是负外部性, 都会影响到环境资源的优化配置, 从而使环境污染问题更加严重。
第三，从经济学的角度看，环境污染是一种典型“市场失灵”表现。“环境”作为一种公共产品，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受的非排他性。2这些特征使得人人都想成为“免费搭车者”——只想享用或利用而不想出资提供或承担成本，于是以等价交换为基础的市场机制在此不起作用。再者，作为环境行为主体的人的短视性及机会主义倾向驱使人类只顾眼前利益，不顾长远利益，或只顾局部利益，不顾全局利益，从而以牺牲环境来求得经济增长。另外，由于环境具有明显的整体性特征，所以在环境保护方面，单个企业通过自
身的投资防治污染往往是不经济的。正因如此，中小企业由于在治理污染方面缺少规模收益，所以其治理污染的能力会因无法实现规模收益而弱化，这是中小企业成为重要的环境污染源的原因之一。可想而知，假如仅采用市场资源配置的方式进行环境供应，“市场失灵”将不可避免。这正是在经济发展中产生环境污染问题的根本原因。
（三）、 环境保护的经济学途径
目前学界将环境规制手段分为两类，即政府命令与控制和市场的调节。
（1）、政府的宏观调控：
A 、府直接管制
在社会生活中，几乎所有的污染物和其他影响健康健全的外部效应，政府均应该依靠直接的管制加以控制。管制是指政府规定只能排放某一固定数量的污染物进入环境中，或是排放出的污染物其毒性含量要在某一标准数值之下，或者是处理排放污染物的程度必须采取某一套设备。那么，假设标准被非常合理的确定下来，那么唱出就可能打到有效率的污染水平。但是，这仅仅是一个美好的假设，其实政府直接管制收到了许多质疑和非议。这里的标准不允许厂商、区域和产业之间存在区别，完全不顾不同厂商之间的均衡污染成本的差异，结果是低成本的厂商得不到任何激励去更多的减少污染。另外，当要求厂商处理排放污染物的程序要采用一套科技的设备时，政府的环保部门必须要对该行业的科技信息十分了解，但是实际上政府对相关行业的科技信息不甚了解，因此政府的环境部门坚信不存在有效率的控制方法时，企业就可以继续污染环境而不必负担任何成本。
B、环境税制度
空气等是自由财产，工厂可以自由排放污染物，因而工厂排放污染不构成生产成本，但被污染的个人和企业却蒙受了损失。于是，生产企业的生产成本与社会成本就存在一个差异，庇古把这种差异成为私人经济活动的产生的外部成本，用公式表示就是“社会成本=私人成本+外部成本”。这种差异与生产者和消费者之间的交易没有任何直接的联系，因而不能通过市场自行消除。政府只能采取税收的形式，根据企业带来的污染行为所造成损害的多少来征收税款，即多污染多征税，少污染少征税这样就把这种外部成本完全内部化了。因此，企
业就会想方设法去减少污染。这种方法还可以节省政府的成本，因为只需要知道污染物产生的损害即可，而无需考虑如何防治和治理污染。
C、交易的排污许可证
发放可交易的排污许可证，是一种融政府管制和市场精神的新办法。政府通过这种办法确定污染水并将排放额度适当的在厂商中进行分配，并允许厂商自己选择污染水平。这一方法可以用实例来演绎：假设一条河的污染物容量为x 吨，沿岸有两家厂商A 、B 生产不同的产品，政府配给每个企业的排放量为y(x>y)吨，现在A 厂的产品销售非常好，它就会产生增加产量的需要。而B 厂的情况正好相反，产品滞销，正想抑制产量，则污染物排放指标肯定达不到排放指标。此时，A 、B 两场就可以进行交易，各取所需。那么污染物的排放总量仍然是y 吨。从这个简单的例子里我们可以推出，在这种制度之下，只要企业觉得用于减少污染物排放所耗费的成本要小于减少污染排放所获得的利益，那么企业就会自觉的去较少污染物的排放。
（2）、市场调节：
A、产权界定
科斯定理说明，在产权界定明确并且可以自由交易的前提下，如果交易费用为零，那么无论法律判决最初的产权属于谁都不影响资源配置的效率，资源配置将达到最优；在存在交易费用的情况下，不同的权利界定会带来不同的效率的资源配置。科斯认为，资源配置的外部性是资源主体的权利和义务不对称所致，市场失灵是由产权界定不明确所致，也就是说，所有权、财产权失灵是市场失灵的一个根源，如“公有地的悲剧”。继而认为，在处理客观外在型或公共商品问题时，通常并不需要任何形式的政府行动。公有的环境资源管理的最大问题在于资源的公有财产制度，即管理者和所有者不分。在资源权力明确的情况下，资源所有者和利用者就会详细的评估资源的价值和成本，并进行有效的配置。这就要求建立一套界定清晰、完整的包括环境权、排污权及转让权，以及水和土地所有权、使用权、转让权等在内的自然资源财产权制度。
B、责任条款
这种方法是依靠责任法的司法途径，或归于民事侵权一类的问题，而不是政府管制。相关责任法规定，外部性的制造者有法律责任向受害者进行赔偿。一个完备的责任系统限制外部性的原理是这样的：假如某厂商造成了100元的外
部危害，受害者可以通过诉讼程序得到等于或者大于100元的损失补偿，厂商的这种赔偿金额就产生了很强的激励——厂商将想方设法的将污染减少到有效率的水平。这同时也会激发受害人以及利害关系人对生产者监督积极性，形成强大的社会监督力量。
从上面得分析可以看出，政府的宏观调控与市场调节最根本的区别在于：政府的宏观调控是运用行政手段直接或间接针对每一行为者限制其排放的数量；市场调节是则是直接或间接对于每一单位的排放所需支付的价额，由行为者自行决定其排放额。传统政府的宏观调控的诸多弊端，如低效率、阻碍环保科技发展等等，即学界通常所说的政府失灵，使得各国纷纷转向以市场调节为手段的环境保护方式，以期在不影响环境质量的前提下，减少环境保护与经济发展的冲突。外部性理论和政府失灵理论，构成了环境保护领域中采用经济刺激手段的理论基础。两大理论的完善和环境保护实践的深入，使得市场调节手段的优越性日益凸显。
环境保护的本质是一种经济活动，特别是向市场经济转变的过程中，环境问题愈来愈表现为社会利益结构、利益冲突和利益均衡，这就要求环境保护的运作和发展应遵循市场经济规律，采用经济手段。
经济学家往往将环境污染视为一种“市场机制失调”。按照一般理论，在完全竞争的市场经济中，所有个人的效用达到最大，就达成了整体经济系统的效率。但是在环境污染问题上，根本原因是自然资源的利用乃至污染，并无市场之存在也无价格可言。环境污染会给他人带来成本但该成本污染者是不必负担的，即我们通常所说的污染成本外部化。简而言之，良好的环境是一种资源，如何以资源的视角来经营管理并使之免于恶化，应为环境污染防治的第一步。
（四）、市场调节的优越性
1、与政府命令规范相比较，环境保护的市场调节手段具有明显的内在优越性:成本效益分析：在政府命令规范下，多未将污染防治的责任作不同的区分，即令污染防治成本较低的企业承担较大的防治责任。实际上, 控制污染的费用在不同企业间, 甚至在同一企业内部都是不一样的。对某一企业而言, 付费给另一企业让其代为完成减排量, 可能比由该企业自己来实现减排会更为经济。命令规范下，政府往往不会考虑各个企业减轻污染的费用, 而只是简单地通过强制性命令
的方式为被规制企业设定其应达到的污染控制目标, 并监督企业采取相应措施以达到该目标, 从而实现环境监督的目的。
此外，倘若真要区分不同企业的防治责任，主管机关势必要广泛收集信息，以了解各个污染源的控制污染成本和污染损害成本。与之相比。市场调节手段只需获知企业的污染损害成本，而就防污成本留由企业自行经由市场机制决定，而且企业在这种情况下也愿意主动提供相关信息（因为制度运作成功对其有利）。因此，市场调节较命令控制，能更好的降低环境管理的成本。
2、 市场调节更能促进污染防治技术的进步与更新。
与政府的宏观调控相比，在市场调节下，企业会更加主动的去更新其污染防治技术与设备，以便减少其因排污而需要缴纳的税收或费用，从而来获取更多的利益。而如果政府强制干预的话，企业会寻求最廉价的方式去符合规范的要求，但是当达到标准时，就不会再有动机去进一步减少污染物的排放，更不会去投资研发新的污染防治技术。因为任何技术的提高, 都因为“最佳可得技术”规则, 而在将来成为整个行业所需遵循的新技术标准, 那些进行技术革新的企业丝毫不能从中获取任何利益。这样，企业就不会费尽心思去革新技术, 从而不利于整个社会排污技术的进步。
3、 管理和执行上的灵活性
市场调节制度的一大优势在于主管机关只需掌握污染管制区内的污染总量。有关各种防污的信息固然重要，但其中大部分均交由企业承担。市场本身就是一个很好的信息处理系统，它具有回馈的功用，而不必处处依赖具体的数据。市场调节手段在执行上的弹性，以及执法成本的降低，有助于达成积极的效率和有效的分配。
4、 提供环境保护资金
各种环境保护市场调节制度为政府提供了一定的财政收入, 这些收入增加了环境和资源保护项目的可用资金，这些资金理论上可以作为补偿受害者的基金，例如，美国的超级基金。
（五）、环境保护中市场调节手段的局限性
如前文所述，市场调节手段存在功能缺失。除此之外，市场调节手段还面临着以下法律问题：
A 、污染权分配问题
权属清晰是市场在资源配置中充分发挥基础性作用的前提，因此良好有效的市场调节手段也必须以合理的权利分配为必要条件。在污染权配置上，市场调节手段面临诸多难以解决的现实困难。以排污权交易为例，在“可交易的排污许可”制度下，企业只有从政府和市场取得排污许可才可进行排污。因此排污权的初始分配必须公平、透明，否则某些企业的权利就有可能被忽视或侵犯。政府在确定某一地区的排污总量后向企业分配排污许可，即初始权分配。在这一过程中，政府决定这些排污许可分配给谁，如何分配，并完成分配过程。初始权分配主要包括两种方式:无偿分配及拍卖。现有排污者免费排污，而新进者必须付费，这明显违背“污染者付费原则”，有违公平。在此意义上，“污染者付费”就变成了“污染者获利”。虽然在理论上可以通过计算得出既存污染者的成本得失来加以修正，但是法律并未作对此要求。这种差别待遇必然会妨碍新进企业的加入，政府也没有尽到为市场主体提供市场平等准入条件的责任。
B、市场调节制度中的不确定性
法律制度均应具有确定性以利于公众理解和遵守，市场调节制度作为环境保护法律中的一项重要制度也应如此，但是由于市场本身的不确定性以及经济过程的复杂性，市场调节手段在环境保护领域内面临多种矛盾。市场调节的广泛应用，使得很多以前须经行政程序或司法程序处理的问题得以在市场过程中解决。但由于市场调节制度中的不确定性，这给传统的行政和司法体系带来了一系列新的问题。
C 、 环境保护中市场调节的综合评价
环境保护是一个极为复杂的政策课题，因此环境保护手段的选择除效率的理性计算外，会有更多的社会实务必须予以考虑。由市场调节是通过市场这只“无形的手”来实现的, 现实中众多的因素都会影响其实施效果。比如企业的性质和内部结构可能影响其对市场调节的反应。自主权受限制或集体所有的企业，不可能总是受到一个清晰的费用最小化的刺激；而内部结构把生产技术决策与财政决策分开的企业，对市场刺激的反应较为缓慢。即使有清晰的刺激和企业一体化的决策机制，如果污染企业处于垄断地位，可以通过限制产量来维持利润，市场调节的作用便相当有限甚至不起作用。因此，市场调节手段尽管具有理论上的效率优势，但实施效果因为影响因素众多而存在相当多的不确定性。
市场调节手段现今虽经烈讨论并被积极宣扬，但是其仍有一定缺点。市场调节手段在制度建立的前提条件上，政策的执行成本上，政策的分配功能上，并不具有显著优于命令控制规范的成效。因此，如何整体规划相关配合制度，使两者配合使用，是环境保护领域市场调节手段研究的首要问题。
D 、环境危险分配
按照环境正义的要求，对于同样的环境保护标准或环境质量，人人皆享有同等的权利。在环境保护市场调节制度下，污染者的排污量只要不超过国家强制标准和总量控制的限额，则污染者对其排污行为不承担法律责任。污染者的排污量更多地取决于污染者自身经济因素的考虑，由此可能造成地区间的不公平。在排放总量符合要求的情况下，特定区域的环境状况极有可能已经威胁到了人体健康和生态平衡。
E 、环境责任的分配
在市场调节手段下，企业可以采取购买排污量的方式使其免除责任, 进而造成环境责任的不公平。大企业出于自身经济利益的考虑，可能造成原本可以避免的污染损害。在市场经济中，产品、服务的价格及其在竞争中的地位，是由其边际成本来决定的。较之市场调节手段，命令规范手段可以使污染者的排污外部成本一致化，以符合环境正义的要求。因此，由命令规范方式所造成的成本提高，即外部污染成本，才是最适当的责任方式。
F、环境的非经济价值
环境不是商品，公众对环境问题的关注恰恰是因为环境的非经济价值。经济刺激手段将环境作为商品并加以消费，极易导致对环境非经济价值的漠视和危害。在市场调节手段下，环境质量的等级也是依据个人愿意支付的代价来确定的。这种将环境市场化，商品化的行为是有违环境伦理的。
G 、法律价值评判
价值判断是法律的基本功能之一，对法律权利的确认和维护具有重要意义。环境保护法律法规中经济刺激手段的大量运用，会造成环境保护领域内法律价值判断的缺失。法律应明确“污染是错的，即使你付钱”，而不是暗示“你可以污染，只要你付钱”。污染行为并不因为污染者付费而具备合理性乃至合法性，环
保法律应该以命令规范的形式谴责污染行为，并将权利维护于否定评价具体化。
（六）、环境保护中市场调节手段的创新与完善
通过引入“外部不经济性”等概念, 经济学家为我们提供了认识环境问题的新的角度, 他们大力倡导市场调节手段的更多运用, 以促进外部不经济性的内部化。但是市场调节手段的许多方法目前还只有理论框架, 缺乏相互配合的法律制度的支持, 需要我们结合国情进行理论创新并在实践中不断完善。
第一，环境保护中市场调节手段的新模式
在环境保护市场调节手段中，可交易许可并未在欧洲被广泛采用，而另外一种市场调节手段－企业自愿协议则大受欢迎。鉴于以市场为基础的市场调节手段的功能缺失，以契约为基础的企业自我规范受到越来越多的关注自愿协议是指政府与经济部门之间达成的协议，在政府的支持(鼓励) 下，企业按照预期的环境保护目标而进行的自愿行动，这种行动是参加者在其自身利益的驱动下自愿进行的。
从企业角度来看，自愿协议给了企业达到特定目标过程中的充分自由，企业可以依据不同的产业结构成本，作不同的责任区分在实施成本上，自愿协议比政策法规的贯彻实施成本低，效果好；在交易成本上，自愿协议也有利于政府与企业的沟通，减少双方的交易成本，有利于政府服务职能的完善和市场经济效力的发挥，最大限度地实现政府与企业的双赢。基本上企业偏好这种环境保护手段，认为其符合分配的公平并可以避免恶性竞争。与一般经济刺激手段相比，企业可以预期并计算被要求减量的经济结果，而不依赖多样的市场价格，也不用动不动就付费（反而可以将这笔资金投资其上），如此也就克服了一般经济刺激手段的不确定性。
从政府角度来看，作为公共利益的代表，政府应该选择最为有利于实现公益的管理方式，而非自己最为熟悉的方式。与其它环境经济手段相比，“自愿协议”更能满足企业对弹性环境政策的需要，弥补以往环境保护手段的不足，促使政府与市场的有效结合，使政府在充分运用市场机制的同时，更好地履行其保护环境的职能。
虽然自愿协议手段理论上也存在缺陷，即保护标准会略低于预期保护程度，但这样的缺陷是可以因其确实有效而加以忽略排除的。在环境执法并不顺利的国家，政府采取与企业协商而非强制的方式，可能有利于达到更好的执行效果。我国环境法律的执行困难早已是不争的事实。其中的原因相当复杂：法律规定本身过于抽象，操作性不强；口号上的重视环保实际上的经济发展优先；环境保护部门地位尴尬且执法能力欠缺……这一系列的深层次因素根深蒂固，使得环境执法状况的改变非一日两日所能见成效。当年日本的公害防止协定出世的一个很重要的背在于地方公共团体负有公害防止的责任却缺乏相应的法定权力，于是公害防止协定这种脱法性的控制手段便作为地方公共团体的苦肉计而出现 。审视当今中国，环保部门毫无疑问负有保护环境的职责却缺乏足够的执法权限和执法资源，自愿协议这种形式也许能成为改善我国环境法律法规实施难状况的一种捷径。
第二、完善我国环境保护领域市场调节手段的路径
在我国的环境保护领域内, 一直以“命令—控制”型环境监管制度为主, 但随着环保事业的深入发展, 一些新的以市场为导向的经济刺激手段开始为人们所关注并逐渐受到重视。但是，我国在运用市场调节手段保护环境的实践中，既面临着因市场调节手段功能缺失而产生的普遍问题，也存在着基于特殊国情而出现的具体问题。经济刺激的有效运作不仅依赖市场自身的作用，还需要相关体制和因素的支持和完善：
A 、完善相关环境保护法律法规，为市场调节积极作用的充分发挥，提供良好的法律支持。市场调节手段作为一种环境管理手段，其自身的地位与合法性需要法律的确认。此外，具体经济手段的应用也离不开法律的支持，最简单的如排污费的征收，由于环境问题的严重外部性，假使没有法律法规将其列入条款，使其具有强制力与约束力的话，则经济刺激就无法实施。因此，完善的法律法规制度是经济手段良好运行的重要保证。
B、 积极创新相关环境管理政策和工具，为环境市场调节制度提供多样的高效率选择。
如前文所述，在环境保护领域中，自愿协议就是其中一种不可多得的重要经济刺激手段。目前，自愿协议在国际上被广泛应用于节能领域，虽然各国的自愿协议名称不同、组织各异，但其本质都是由企业在自愿的基础上为提高效
率，与政府达成的协议，在政府的支持（鼓励）下，按照预期的目标而进行的自愿行动。很多国家如美国、加拿大、英国、德国、法国、日本、澳大利亚、荷兰、挪威等都采用了节能自愿协议这种政策措施来激励企业自觉节能并取得巨大成功。我国近年来在节能领域也开始引入自愿协议机制并取得初步成果。 自愿协议的独特优越性可以弥补命令控制规范和传统经济刺激手段在环境治理中的不足，与其他经济刺激手段相配合，它有助于企业和政府更好地、更容易地达到环境保护的预期目的。
（七）、结语：
总体而言, 环境法作为解决经济发展与生态环境保护之间矛盾的有力武器，越来越受到世界的广泛关注。作为一个发展中国家，中国的环境保护市场调节制度在理论和实践领域都十分薄弱，我国长期积累的环境问题所引发的环境危机已对我国现行立法提出了全面而深刻地挑战。然而，值得庆幸的是，我们已经深刻地意识到我国环境法体系存在的不足与缺陷，更为重要的是，我们找到了解决这一难题的工具一一用经济学理论对我国现行环境法制度进行剖析，基于对市场调节手段优越性与局限性的全面考量，保持政府直接管制主导地位的同时，充分利用市场调节手段，以期达到环境治理的综合效果。