行政组织理论
主讲老师：杨建成
第十一章 行政组织的编制管理
第一节 行政组织编制管理概述
一、行政组织编制的含义和种类
在行政组织设置原则确定后，就要将行政组织的设置原则与实际工作需要相结合，对行政组织的职能、机构和人员进行具体的配置，这就是行政组织的编制管理。这个工作是建立行政组织实体的一个关键环节。没有这个环节，行政组织就无法建立，行政活动也就没有归依。可以说，行政组织编制管理是建立行政组织实体的具体化过程。
(一）行政组织编制的含义
编制工作是根据组织的计划，按照法定程序界定职能、设置机构并聘用人员的人事管理制度与方法。任何组织职能的开展、经费的预算与收支均以编制工作为基础。一般而言，编制一经确定，对其组织就具有普遍的约束力，非经法定程序，任何人不得随意更改。
行政组织编制是行政组织的结构表现形式，它有狭义与广义之分。狭义的行政组织编制是指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。其中，人员定额是指人员数额上的限制；人员的比例结构是指各种职务、职级人员的比例关系。行政结构是按职能的需要设置的，人员是按机构的级别与工作量而聘用的。人员定额和结构合理是任何单位、任何部门得以开展活动的基本条件，也是编制的基本要求。广义的行政组织编制是指国家行政组织的职能划分、机构设置、人员聘用等项工作的总称，它包括职位配置、权责关系、机构设置、规格级别、人员结构、数额、经费预算等。
(二）行政编制的种类
任何组织都有编制，编制的种类，归根到底是由社会组织的种类所决定的。现代人类社会有五大类型的组织，即国家机关组织、政党组织、人民团体组织、企业组织、事业组织。由此，编制也相应地划分为五大类，即国家机关编制、政党组织编制、人民团体编制、企业编制和事业单位编制。我们所研究的编制，只是国家机关中行政组织的编制。但由于我国整个国家机关（包括国家权力机关、司法机关、行政机关）、政党机关、人民团体机关的编制，都是由国家统一编制其预算，由财政统一支出其经费，其编制内容都是由国家人事主管行政机关统一管理的，所以都列人行政编制之列。我国行政编制具体管辖的类别有如下几种：
1.行政组织编制。
行政组织编制是人类社会中比较庞大的组织编制，是各国组织编制中最基本、最重要的一类，也是国家机关中最庞大的组织编制。在我国是指国务院所属的整个系统，包括各部、各委员会、国务院直属机构、办事机构、归口机构和非常设机构，以及省、自治区、市、地、县、乡、镇等各级地方人民政府的整个行政系统的机构及其人员编制。
2.国家权力机关、司法机关的编制。
即我国的各级人民代表大会的常设机关，各级检察院、人民法院的编制。
3.中国共产党各级委员会的领导机关的编制。
它包括中国共产党中央委员会机关、地方各级委员会机关，以及政府各个部门中的中国共产党委员会机关等党务系统的编制。
4.各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关编制。
它包括中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国农工民主党、中国民主促进会、中国民主建国会、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等8个民主党派的各级办事机构的编制。
5.各人民团体的领导机关编制。
它包括工会、共产主义青年团、妇女联合会、对外友好协会、归国华侨联合会、台湾同胞联谊会、国际贸易促进会、科学技术协会、哲学社会科学联合会、文学艺术界联合会、社会科学联合会、作家协会、体育运动协会、红十字会、中华医学会、医药卫生协会、残疾人协会、聋哑人协会、工商业者联合会、个体工商业联合会、个体劳动者协会、侨民协会、佛教协会、伊斯兰教协会、天主教爱国会等领导机构的编制。
6.中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关编制。
7.特殊编制。
即相对于一般编制而言，具有某种特殊性的编制，它包括专项编制、单列编制、临时编制、机动编制等。
(1)专项编制
这是指规定适用对象和范围的编制，它不仅规定员额，而且规定特定的适用对象和范围。如我国检察院、法院、公安部、司法部等政法机关所使用的编制既是行政编制又是专项编制。被批准使用专项编制的单位，不得将其使用于规定的对象和范围之外。专项编制的作用在于直接体现国家及上级编制主管部门关于编制结构的某些积极意图，主要是加强和充实该类机构的人员。
(2)单列编制
它是指属于国家正式在岗职工，但不属于国家一般编制管理对象的人员编制。如为离休干部配备的秘书、司机等工作人员就是这种单列编制。
(3)临时编制
指根据单位工作性质、工作内容、工作量的某种临时性或不确定性需要，而下达的具有暂定性质的人员编制。如新建某项事业筹备时期的筹备机构，待该项事业完成之后，即转人正式机构的正式编制中；或者具有强烈时间性，如抗洪救灾指挥部的编制，抗洪救灾工作完成后，机构应即行撤销。
(4)机动编制
它是指一级行政组织，在其编制总额内留下一定数额的编制，暂不分给所属单位，以备今后某一单位急需增加编制之用。保留机动编制的目的是使编制具有一定的弹性，以适应不断变化的情况需要。它既可保证行政工作的需要，又可减少临时申报增加编制的手续。
二、行政组织编制管理的内容
行政组织编制管理在国家行政管理中占突出的地位，它不仅要对行政组织的职能作出规定，对组织机构作出设计，更重要的是要对组织人员的结构和数额加以控制。因此，编制管理的内容包括职能管理、机构管理和人员编制管理三个方面。
(一）职能管理
职能是组织机构得以设立的依据和基础。职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。行政职能是政府机构设置和机构改革的重要依据.根据《国家机构编制委员会工作规划（试行）》的规定，职能管理主要包括如下方面：
1.在拟定机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见。
2.在各部门实行"三定"时，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制定具体方案。
3.协调各部门之间的职责分工。这是职能管理的一项经常性的业务工作。
4.协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、其他国家机关之间的职责分工。
(二）机构管理
机构是职能的载体，职能通过机构及其活动得以实现.没有一定的机构及其活动，组织目标和职能就不可能实现.同时，机构又是人员编制的基础，没有机构，人员编制无从谈起。因此，保证组织机构科学合理，加强组织机构的管理，显得尤其重要。
所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。机构编制管理的主要任务是调整职能配置、理顺职责关系、合理设置机构、核定人员编制及确定领导职数等。具体包括：
1.根据各级政府的职能总量及类别，确定每级政府机构的总量规模。
2.划分机构的属性。即根据机构所承担的职能性质的不同，将机构分类，以便确定机构的属性、合理地界定职能,为核定人员编制奠定基础。
3.对机构级别的管理。主要是指用法规或规范性文件规定机构的行政地位，明确其层级节制关系。
4.对机构名称的管理。即根据组织机构所处的地位、级别、所属关系、工作内容和性质，规定机构的名称。名称要反映机构的业务性质、级别和层级，并要做到统一、规范。
5.对机构规模的管理。主要包括对各部门内设机构数量的控制，以及对工作人员数量的限定。机构的规模应与机构承担的工作的性质、难易度和数量相适应。
我国关于机构管理的规范性文件主要是《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。
关于机构类别及机构编制管理，我国《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条规定："国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。"国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。
国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能。国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。
(三）人员管理
人员编制是行政组织为了实现组织目标、履行法定职能，经过被授权的机关批准而确定的单位内部人员数额、结构、领导职数、员工数额等。人员编制管理是行政组织编制管理中最大量、最经常的工作。组织目标最终能否实现、职能及机构管理是否科学合理会直接影响并反映到人员编制中来，因此，科学的人员编制管理具有重要的意义.
人员编制管理的具体内容有：
1.制定各级政府的编制比例和编制标准。
编制比例是指编制员额与核定编制所依据的事物数量之间的比例关系。各级政府所辖的面积、人口数量、经济发展水平都是核定编制的依据，在它们与编制之间有一个数量比例关系，这个数量比例关系的确定是编制管理走向科学化、规范化的重要内容。编制标准是指按编制比例确定的各级政府机构和人员的总数额规定。它是对各级政府和属于行政编制范围的各类组织的编制的具体规范。编制标准还应该包括一定年限内合理的增减幅度，以适应政府职能不断变化的需要。编制比例和编制标准是使编制管理走向规范化、法治化的重要手段，因此对其科学性要求很高。
2.核定各部门人员编制总额。
根据编制比例确定各级行政组织的编制标准后，再制定各部门、单位的人员编制总额。它是为完成组织目标，履行本层级、本单位职能所必需的核定人数，它受社会需要、国家财政收
人和编制标准的制约。
3.确定人员编制结构。
即确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。它包括领导职数与被领导职数的比例、业务人员与辅助人员的比例、文职人员与工勤人员的比例、不同年龄层次的比例、各种学历以及文化程度的比例等。其目的是使各种人员能够得到最优的结合，使行政组织整体力量大于个体力量之和。
三、行政组织编制管理的性质和意义
(一)行政组织编制管理的性质
1.政治性。
行政组织编制管理的内容是根据国家的职能、权限而设置的行政机构、人员结构及数额，它是国家意志表达和执行政府职能的载体，反映了国家的政治意图，并为统治阶级的利益服务。国家政权的性质决定行政编制的性质和服务方向。同时，编制制定科学与否又影响到国家政治统治与公共事务管理的成败，直接关系到统治阶级的根本性、全局性利益。
2.服务性。
编制就是组织形式的具体化，在我国，它是为改善国家机关工作、更好地促进社会全面发展而服务的。编制员额的配置，机构的多少、大小，完全取决于社会的需要。离开了社会的需要，编制工作就没有依据。
3.系统性。
编制涉及国家机关的各个层次、各个部门、各个单位，如何设置好这些层次、部门、机构及其内部的人员结构、数额，是一项复杂的系统工程。必须用系统的、整体的观点和方法，正确处理纵横之间的各种关系的编制配置，使整个国家机构编制形成一个科学的、统一的体系。
(二)行政组织编制管理的意义
1.科学的编制管理，有利于勤政、廉政和提高行政效率。
通过科学的编制管理，可以克服部门林立、机构臃肿、层次重叠、职责不清、人浮于事等导致效率低下的状况;有利于克服任人唯亲、用人不当、能上不能下、领导职务终身制等导致不廉洁的甚至腐败的现象。科学的编制管理为把行政机关建设成为机构精干、功能齐全、结构合理、灵活高效、密切联系群众、没有官僚主义习气的政权机关提供了具体的组织保证。
2.科学的编制管理，有利于节省财政开支。
行政经费分为机关的办公经费和人员的工资福利经费两项，它在国家公共财政支出中占有很大的比例。因此，制定合理的编制，对节省国家公共资财，减少行政成本有着重要的意义。世界上很多国家，由于行政编制过于庞大，已经给财政造成了不堪负荷的沉重负担。科学的编制管理是节约国家公共经费的重要手段。
3.科学的编制管理，有利于整个行政组织管理的法治化。
编制本身就是法规，它是国家行政组织法的重要组成部分，同时也为各级机关的设置提供依据和有效的制约手段。强化编制管理事实上有助于加强行政组织的法治化管理。科学的编制管理必然同时是法治化的编制管理。它有利于依法行政、依法治国方略的实施。
四、当代国外行政组织编制管理的特点
在当代世界上，各国行政组织编制管理的具体制度各不相同，但从总的趋势看，均在日益走向科学化、法治化.归纳起来，大致有这些特点：
1.行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构。
不包括国家立法、司法机构，更不包括各党派和人民团体的机关编制。在国家三大权力系统的政治结构中，编制管理由政府行使，但同时受到立法、司法机关的制约，重要编制法规主要由立法机关制定。
2.政府编制管理机构的规格级别高，直接对行政首脑负责。
如美国负责联邦政府编制管理的职能部门是"行政管理和预算局"，是隶属于总统的办事机构。该局局长由总统亲自任命、级别很高，可以列席和参加总统主持召开的内阁会议。英国由财政部和内阁办公厅共同组成"管理和人事局"负责编制工作，局长由首相亲自任命。
3.编制管理法规与技术并重。
重视、强调职位设置和职位分类的工作，将编制管理建立在科学的职位结构体系的基础之上。努力修正和完善编制法规，包括编制立法、编制司法和行政性的编制法规,保证编制的权威性、法治性和有效性。重视编制管理的咨询、调研和反馈部门的配套建设。重视新方法、新手段的研究和运用。如核定编制的指数法、分类法及其他各种方法的综合评价和运用，以及将计算机、微缩技术等引人编制统计和编制档案工作，等等。
4.注重编制管理的刚性约束。
一是对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严，均有法定文件规定，规定各级政府、各个部门的领导职数和人员数量，并每年核定一次；二是发挥经济手段对编制的约束，严控编制膨胀。采取定员预算、定开支、超支自负、节余提成自用等手段激励各级组织控制编制增长。
5.积极探索新的编制管理理论与方法。
根据信息社会行政组织的特点，提出"柔性组织"概念，突破了传统的科层制组织的编制管理的刚性约束，增加了行政组织编制的灵活性；适应组织的"扁平化"趋势，简化了行政组织的层级管理，对传统的编制管理的层级倾向带来了挑战与冲击；适应现代社会多元化发展的需要，将多元化管理原则艺术性地融进组织的所有方面，多元化管理的努力带来了新的组织体系和结构，并使组织进人新的市场，一些经济方法与理念开始影响到行政组织的编制管理.
第二节 行政组织编制设计的依据
一、行政组织编制设计的基本原则
政府行政管理的现代化，在一定程度上有赖于行政组织的编制管理科学化。为此，行政组织编制设计应遵循以下主要原则：
(一）职能决定原则
职能是任何法定组织或机构在一定时期内根据社会需要而具有的职责和功能。职位的设置和配置是组织机构得以成立的依据和基础，是组织目标的具体体现。组织有什么职能以及职能大小决定着机构的成立有无必要，决定着组织性质、规模、级别、名称，决定着所需人员的数量与质量。只有科学地界定并配置职能，才能使编制设计真正建立在客观需要的基础上。
(二）职位设置原则
首先要按照职位分类的原则对行政组织的职位进行设计。何谓职位分类呢？职位分类就是将行政机关各种工作的性质、繁简难易、责任轻重、所需资格予以分门别类，并确定名称、评定等级、制定规范的活动。编制设计必须建立在职位分类的基础上，才能设计其职位的种类和每种职位的职数；才能使按职能确定编制的原则具体到每个成员，从而使每个成员任务饱满、不是虚设。故它是职能确定原则的具体化。为此，必须做到：
1.要对各单位的工作进行系统、周密的调查，要将该单位的职能逐步分解为一项项的具体任务，根据工作任务找出该单位有多少职位、每种职位的职数，以及各种职位职数之间的责权关系，形成一个分工明确、流程规范、协作良好的职位体系。
2.要根据该单位的各个职位、职数，配置其所需的不同资格的各种人员，使人适其所。既要达到人与事的最优结合，又要使人才群体结构合理，符合合力大于分力的效应,体现精干、高效的要求。
(三）协调平衝原则
在行政组织内部，要保持部门之间、层级之间、部门与层级之间、部门内部各个单位之间的协调平衡，以保证系统间的工作具有沟通性、衔接性、比例性，从而达到协调平衡的目的。
在行政组织外部，要使行政组织的编制与整个社会对行政系统的需求相适应，与国家财政的承受能力相平衡，与国民经济发展水平及速度相平衡，与整个国家、地区的政治、经济、科技、文化教育体制和发展状况相平衡，使行政组织的编制既能为社会所承受，又能更好地为社会服务。
(四）动态调整原则
一定时期的编制是根据一定时期内政治、经济、文化等各方面社会因素的需要而制定的。由于社会在不断变化发展，所以在一定历史时期所制定的编制也应根据政治、经济形势的发展作出适当的调整。动态调整原则还应该考虑编制发展总趋势。随着生产和社会生活发展的需要，政府的管理职能和服务职能有着不断扩大的趋势，从所谓"守夜警察"过渡到"万能政府"，从"有限责任政府"的吁求到"行政国"的出现，就是政府职能发展的最好写照。因此，在某种意义上，编制的动态管理就应根据政府职能不断扩大的趋势，适时地对编制进行调整。
(五）经济原则
编制精干是行政组织运转灵活、效率高的一个前提条件。编制管理目的不只是在于数量上的增减，而更在于职能的优化和结构的简化，在于发挥编制管理的经济效益。因此，在编制设计中应将行政编制与公共财政结合起来考虑，应体现"宁肯少些，但要好些"的价值追求。从管理效益的意义上讲，编制设计也应该注重投人与产出的问题。精巧而科学的编制设计，应该是以最小的投人，获得最大的效益。事实证明，用经济手段管理编制，是实行精简节约原则的重要方法。
(六）依法管理原则
编制应由法定的机构依法定的程序进行管理，编制的调整也必须依据法定事由与程序进行，以杜绝随意性。为此首先需要有一套有关编制的法律，做到有法可依；其次是要将编制当作法律来遵守，做到有法必依；再次是对违反编制法的行为应坚决依法处理，做到执法必严， 违法必究，不枉不纵，确立编制法规的权威性。只有使编制具有法律效力，用法律手段管理编制，在编制管理中树立法治意识才能保证编制管理的规范化和权威性。
以上所述是行政组织编制设计的一般原则。除编制设计的一般原则外，在进行编制总体设计和单元设计时还应找出各自的设计依据。
二、行政组织编制总体设计依据
编制总体设计是指各个层级的行政组织编制设计。编制总体设计的依据，实际上是编制设计基本原则的具体化.运用编制设计的基本原则，可以具体指导各个层级的编制设计。
各级政府的行政组织是由各个层级、每个层级又分若干个部门组成的，因此，它的编制设计就有每个层级的总体设计和每个层级中各个部门的单元设计两个内容。前者是宏观设计，后者是微观设计。宏观设计就是编制总体设计，它的任务是科学地测定一个国家的各级行政组织的编制总额，在我国就是国务院、省、市、县、乡行政机关以及某些派出机关的编制总额。 行政组织编制总体设计的依据是：
(一)职能种类
职能决定原则是确定编制的第一个原则，也是确定编制的基本依据。职能的种类是确定各级行政组织机构多少、规模大小、员额多少的基本因素。总之，各级行政组织编制设计的基本根据就是各级政府的实际职能种类。由于各个同级政府的职能种类基本相同，因此，可以依次确定各个同级政府的"基本机构数"，以及这个基本机构数所决定的编制总额。
(二)人口数量、质量与人口密度
行政机关的管理对象和工作内容无不涉及人。各级政府机关所辖人口的多少，决定了该政府机关工作量的大小.人口多，服务的对象就多，管理任务就重，工作量也就大,需要的管理人员就多，反之，需要的管理人员则少；人口素质高低也影响到管理水平与效率，影响到管理成本与效果；一个地区的人口密度也是应考虑的因素，如我国东部多是人口稠密的地区，而
广大西部地区则相对的人口密度较小，其工作量也不一样。因此人口数量、质量、密度是编制总体设计的重要因素。
(三)地域面积及地势地貌
所辖地域面积的大小决定了各级政府的管理幅度大小.管理幅度越大，管理空间面积越广，其管理的事务就可能越多，其管治成本就越高。因为管理幅度越大，其所设置的地方政府层级有可能就越多，需要的管理人员越多。即使政府层级相同，管理幅度较大的政府其每层级的管理任务也就相应地增大。
同时，由于各个地区的地势、地形、地貌不同，也导致了政府工作的难易程度不同。如交通方面，平原地区优越于丘陵地区，丘陵优越于山区地带，相同面积的地方，其行政管理成本就不一样，在编制预算、设置机构的时候就不得不有所考虑。因此，将地域面积和地势地貌与人口因素综合起来考虑，并使之数量化，是决定各级政府行政职能难易程度、工作量大小的关键变量，也是决定各级政府编制数量的重要因素。
(四)经济发展水平
衡量各地经济发展水平的标志是人均国民生产总值。只有按人均数计算国民生产总值，才能真正说明该地区实际的经济发展水平，才能较好地确定该地区对政府公共服务需求水平与经济承受能力。经济发展水平对政府工作量的影响有双重意义，它既可减少工作量，又可增加工作量.我们应该以经济发展水平与行政编制的互动关系，作为行政编制设计的依据。编制设计要为发展经济基础、发展生产力服务，不能不顾经济发展水平与承受能力，片面地制定编制数额。总之，行政编制的经费是以财政收人为基础的，但也不能让财政收入成为随意增加编制的借口，一切仍应整体考量。
(五）行政区划
在一行政区域内涵盖的地理单元、设置行政机构的层级与数量、行政区划内管理中心与所辖地区的直线距离远近、区位等是影响行政编制的重要因素。管理地理单元复杂多样、管辖幅度宽、人口多、民族宗教等情况复杂的地区，其行政工作量当然就大。
上述五个因素，以职能种类为基本因素，根据我国编制管理的实际经验，由它所决定的编制数为编制基数，其他几个因素所占比例则依次递减。正是因为这五个因素的不同，不仅使不同层级的政府编制总额不同，而且使同一层级政府所需编制额也要划分为三至四个等级。
三、行政组织编制单元设计依据
编制单元设计是指一级行政组织的宏观编制总体设计确定后，具体设计一级行政组织的各个部门机构和部门机构内部的编制，这就是微观层次的定编。
(一）部门设计的依据
1.要根据各地的实际业务需要设置机构。
正如上述，各级行政组织、同级各个地区的行政组织,其职能基本相同，但又不完全相同。因此，各个层级的地方政府必须根据各地区自然资源条件和社会经济、文化条件，设置各具特色的行政机构。
2.要将业务的种类与工作量大小相结合。
各级行政组织的职能种类，除中央有些特殊职能是地方行政组织没有的外，其他基本上是相同的，但决不能因此就使各级行政组织的机构设置一样多。机构的设置不仅要根据职能的种类，而且要根据职能的工作量。从一般的行政实践来看，上级政府机构的规模往往大于下级政府的规模，上级政府机构的数量也多于下级政府的机构数量，但也出现了新变化。在编制设计中，应充分体现政府职能转变的要求与成果，尽量把工作量比较小的职能，就近合并到业务性质相似的部门，或将相近的业务部门合并成一个部门。
3.上下级业务对口，但机构不一定对口。
因上下两级各部门设计依据的不同，必然会发生上下级行政组织之间机构不完全对口的情况。
上级有的机构，下级不一定有；下级有的机构，上级也不一定有。因此，各级政府的机构虽不对口，但业务一定要对口。下级没设独立机构而交由相近的业务部门管理的业务工作，一定要与上级政府的某个部门挂钩衔接；下级的某个特设部门也要与上级政府相应部门挂钩衔接。
4.根据机关的不同性质核定编制。
一般而言，决策机关的编制员额宜少而精，对其成员素质的要求要高，人员数量不宜多。执行机关，因其具体工作量较大，编制员额可多一些。辅助决策的参谋机关，因要求其人员的素质要髙、专业知识要配套，因此，在总编制允许的条件下，其员额数量也可多一些，以便集思广益、保证决策的科学性。
(二）机构内部编制设计的依据
1.以最少的职位完成最大的工作量。
既要事事有人做，勿使工作遗漏；又要人人工作饱满,勿使人员处于闲置、半闲置状态。通过编制设计达到人适其位、位得其人，优化编制管理。
2.尽量将业务相同的工作任务交给一个具体的单位或个人去完成。
根据工作量的大小，凡工作量不满者，应将相近的业务工作归并在一起，分工不能过细。
3.员额的结构要合理。
员额的结构合理是指一个单位内领导与被领导职数、业务人员与政工人员、非后勤人员与后勤人员、干部与工勤人员等比例要合理。一般来说，要保证业务人员占总人员的70%以上，各级领导职数只能接近30%，在领导职数中要严格控制副职。其次，老中青年龄结构、文化结构、专业结构等均要适应该单位的工作性质、难易程度的需要,要规定各类人员的合理比例。
第三节 行政组织编制设计和审批程序
一、行政组织编制设计程序
编制方案从设计到批准实施的流程，应以调査研究为基础，自始至终均在调査研究的基础上进行。编制设计程序，一般而言有四个阶段：一是发现问题，确定目标；二是拟制方案，分析选优；三是试行实施，反馈调整；四是依法呈报，核定实施。
（一）发现问题，确定目标
问题是应当和可能达到的状况与现实之间的差距。为了发现编制管理中的问题，首先是设计者要有关于编制工作的广博知识，要懂得编制工作的管理规律，从而知道什么是编制工作的理想状态、当前编制工作中的哪些现象是违背编制工作规律的，看出问题的症结；其次要把握住现状与理想的差距，从而准确地发现问题。
在发现问题的基础上，就可初步确定编制设计的目标了。目标就是要解决问题，就是要消除差距以达到预期的结果或指标。确定目标包括以下内容：
(1)设计目标体系。
设计任何一个行政组织编制的目标，都是由多层次、多方面的目标组成的一个目标系统、体系，如它应包括横向部门结构、纵向层次结构、部门内单位的纵横结构、各种职位的配置、人员结构的配置等方面。
(2)既要设计中长期目标，又要设计目前可以实现的目标，要将目标的需要与现实的可能性结合起来。
(3)要将目标尽量数量化，如机构数量、人员数量、编制经费数量及其在当地财政开支的比例数量等，都需要有个极限规定。
(二)拟制方案，分析选优
拟制方案，就是拟订达到目标所要采取的步骤和方法.而这只有在充分了解信息的基础上才有可能，故这个阶段的调査研究工作比上个程序还要繁重，还要细致、深人。调查研究有关
编制设计的内容，主要包括：
(1)该行政组织职能的历史和现状，弄清它有何变化、为什么变化；
(2)与该行政组织有关的社会政治、经济、文化等因素的发展动态，以及这些动态对行政组织编制的影响；
(3)该行政组织机构人员编制的历史沿革及现状；
(4)各项编制法律、法规的内容及其发展变化；
(5)编制设计的最新技术及其应用效果；
(6)国内外可供参考的编制工作情况、经验。
至少要对这六个方面的问题作出系统的、周密的、既有定性分析又有定量分析的调査研究，我们才能根据社会的需要确定行政组织职能，手段，制定合理的行政编制方案。
在调査研究的基础上，再制定方案。一般而言，制定方案要分三步走：
第一步是尽量设想出各种可能的方案，不要遗漏可能的方案。因为只有全面，才有可能选优，否则很可能将最好的方案遗漏掉了。这一步主要是求全，不能求细，只要求将各个方案的轮廓大致勾画出来就行。
第二步是进行初步筛选和具体设计。首先要对各个方案进行大致的评估筛选，去掉一些明显不合理或不可能实现的方案，保留一些比较合理又比较可行的方案；然后对这些比较少的方案，进行具体的设计。所谓具体的设计就是要设计方案的具体步骤和措施，设计出这些措施的环节.
第三步是分析评估，最后选优。这时的任务是要从几个方案中选出一个方案，要对各个方案进行分析评估，主要分析评估两个方面的内容。一是方案的优越性，即它的合理性、科学性，以及由它带来的社会效益和经济效益。二是要分析评估方案的可行性，这不仅包括政治上、法律上、经济上、技术上的可行性，还包括行政组织内外成员的价值观念、伦理道德、个人心理上的可行性。
(三)试行实施，反馈调整
方案确定后，先在局部单位试行。试行的目的是为了进一步完善方案。这个阶段的基础仍是调查研究、收集反馈信息，了解方案在实施过程中有哪些好的和坏的反映。由于这种信息反馈工作是处在设计方案的过程中，因此，要求信息反馈要快、要及时，否则就影响整个方案设计的进度。
在反馈信息的基础上，对原方案进行修正、补充，达到完善方案的目的。
(四)依法呈报，核定实施
在完成上述三个阶段后，编制设计方案工作基本结束.在最后完善的方案基础上，按照编制法规规定的报批程序,上报给有关部门审查核批。上报的材料要完全，论证要充分，分析要准确，文字要简练。一般包括如下的资料：项目任务、调查报告、原始资料整理、可行性分析报告、论证意见书等。
二、行政组织编制审批程序
编制审批程序应纳人法治化的轨道，严格执行编制程序法，这是杜绝首长个人随意审批编制的关键。
(一）审批权限及程序
1.中央政府机构编制的审批及程序。
《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定： 国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。 国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。国务院议事协调机构的设立、撤
销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。
国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。
国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构在职能分解的基础上可以设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家行政机构根据工作需要可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。
国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准.
国务院行政机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并，由国务院行政机构根据国家有关规定决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。
2.地方政府机构编制的审批及程序。
《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定:
地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后,报国务院批准。
根据工作需要，国务院机构编制管理机关报经国务院批准，可以在地方行政编制总额内对特定的行政机构的行政编制实行专项管理。
地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制。但是,在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制，应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。
地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。
地方各级人民政府行政机构的领导职数，按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定。结合《地方人民政府组织法》，对地方各级政府行政编制的具体审批程序是：
(1)省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。
(2)自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上级人民政府批准。
(3)省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关；市辖区、不设立市的人民政府，经上级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关，其编制总额也由上级政府批准。
(4)县级以上地方各级人民政府工作部门内部机构的设立，在上级政府批准的编制总额内，由各工作部门报请同级编制部门批准。
(5)中国共产党党务机构的设置，按党章和中央有关文件规定，由各级政府的同级党委授权编制部门审査批准；人大、政协办公机构则由各级人大常委会和政协委员会决定，由同级编制部门审定；而检察院、法院内部机构的设立审批则按有关组织法的规定进行，但需报同级编制部门办理批准手续。
(二）编制审批要求
1.批准编制应根据国家有关编制的一系列法律规定以及辅助这些法规执行的方针政策，决定报审的内容是否合理、合法。
2.审批编制工作要由国家法律规定的具有相当权威的编制管理机构进行，任何其他单位和首长个人都不能代替这个机构自行审批编制。
3.审批工作应根据编制程序法严格执行。在程序法中对编制方案的制定、审批、试点到实施过程，都有基本规定,尤其是对编制的审批权限有严格的规定。一般而言，各级政府编制的
增加，只能报上级政府主管编制的委员会审批,本级政府的编制委员会无权审批；同级政府编制委员会只有权审批同级政府编制的内部调剂、划转问题。
4.应严格执行编制程序法中有关编制管理的纪律。编制程序法的重要内容就是规定编制纪律。凡违反法规擅自增加机构人员编制者，应按照编制程序法分别给予不同的处分，包括政纪乃至法律处分。
第四节 行政组织编制管理方法
结合各国政府的实践，其编制管理的方法主要有注重编制管理工作的规范化、编制管理手段的多样化和编制管理技术的现代化。
一、编制管理工作的规范化
其具体做法是：
(一）标准化
根据行政组织设计的原则和依据，制定出各个层级的行政组织人员编制的总额、机构总额、各种人员比例结构、动态调整幅度等四项指标。根据这四项指标对各级行政组织编制进行监督、控制、调整，制定每项指标的详细衡量与评价标准，并以此标准检视行政组织的每个部分。通过标准化的推行，确立了评价体系，能较好地控制编制管理的随意性问题。
(二）程序化
编制管理本身是一个有机联系的完整系统。编制管理按照这个客观系统的要求，制定出一套相互衔接、相互协调、相互配套、完整的编制工作程序。编制的总体设计、单元设计、局部调整的程序化一般主要是遵循三个程序：
(1)方案设计的程序。在凋查研究的基础上，发现问题,确定目标，拟制多种方案，从多种方案中选择一个最优方案。
(2)优选的方案经由本单位的直接领导部门同意后，由该部门向同级政府编制委员会申请。
(3)同级编制委员会根据问题的性质和法定的权力，决定是由本级编委会审批，还是申报上级编制委员会审批。编制方案只有经过这三个程序，并在内容上符合设计原则和依据才获准实施。否则，即使方案内容正确，但不符合这三道程序，也难以进人实质性的组织建立阶段。
(三)制度化
编制管理的制度化就是将以上这些关于编制工作的行为要求，制定成规章条例，使之规范化，成为一种人人都要遵守的、严格的、统一的、稳定的制度。
二、编制管理手段的多样化
编制管理在传统上较多地运用行政手段，其长处是可根据行政管理实际的需要相机地调整编制，但也存在编制控制不严、编制的增减随意性太强、手段单一、效果不彰的问题。在实践上倾向于通过增加编制以示对某些职能工作的重视，通过编制数量的裁减以显示改革的力度，容易造成职能膨胀、机构臃肿、人浮于事。现代行政编制竹理则较多地运用法律手段、经济手段，通过法律规范的建立与刚性的财政约束和激励将编制管理纳入法治的轨道内，并体现公共财政改革的理念。
（一）法律手段
机构编制管理的法治化是依法行政的前提，也是现代行政组织编制管理的主要手段。用法律手段进行编制管理,是指运用宪法和法律，通过颁布编制法规，依照这些编制法规对编制工作进行管理。编制管理法规的内容一般包括：
（1）编制管理的原则、方法、各类编制标准。
（2）编 制管理的程序及权限划分。
（3）编制管理责任追究机制等。
编制管理中法律手段的运用，首要工作是编制立法。这包括制定编制管理的基本法和各类专
项法，将编制纳人法治化轨道；其次是严格编制司法工作，编制一旦制定，即具有法律效力，违反编制就是违反法律。在编制管理中真正做到有法必依、执法必严、违法必究。
（二）经济手段
即以经济利益为杠杆，激发行政单位控制编制、节约编制经费的积极性。这里主要是指用国家行政预算的方法来调节、控制行政编制的增长。它包括：
1.在宏观上，确定各级行政预算在财政预算中的数量比例，以及行政预算与行政编制的数量比例，以保证各级行政组织有合理的经费以维持其正常运转。一般而言，是根据各级财政收支情况与各级行政编制的需要等综合情况来决定这一比例，它包括静态比例和动态比例。
2.在微观上，确定各个单位的人员编制与办公费用的比例，确定人员工资福利经费和办公费用数额，实行超编超支不补，节编节支资金按一定比例或全部归部门处置，对连续有节余且对节余经费处置得体的，予以奖励。
(三）行政手段
行政组织一般是依靠自己的权力，通过下达命令、指示的办法来管理行政编制。用这种手段管理编制的好处是，因公共组织具有权威性，编制管理效率也较高；它不需以物资利益作为执行指示的条件，具有无偿性的特点；它是上级机关对下级机关某项要求的具体指导，编制处理较直接；同时，这种手段还具有灵活性，因为它可以根据变化了的实际情况比较迅速地作出决策。但我们也要看到它的不足：通过无偿性的行政指令管理编制，忽视了经济激励；直接性和灵活性使其易于忽视编制的整体系统性和稳定性。因此，只有将法律的、经济的、行政的手段相结合或是交互使用，才能将编制管理得更规范、更有效益。
三、编制管理技术的现代化
编制管理要充分反映各学科的研究成果，借鉴和运用各学科先进的分析方法和技术，特别是数理统计技术、计算机技术、网络管理技术等。我国行政组织编制管理实践中，也大力推广、运用这些先进技术，将其运用到对编制的统计中，并积极地开展编制的比较研究。
编制统计是对作为编制管理对象的机构设置、人员编制、干部结构及相关情况加以数量表示，并通过数量指标体系研究人员编制结构及其规律的方法。编制统计的程序是：调査统计、统计资料的整理和统计资料的分析。统计的主要指标包括机构指标、人员编制指标、实有工作人员指标。
编制统计的方法是由调査目的、调査对象的特点来决定的。调查的对象和目的不同，采用的调查方法也不同。但归纳起来，主要有以下两种：
一是年报综合统计调査，由一级编制部门根据上述内容制定统一的表格和统一的指标，自上而下地向各单位下达编制情况的报表， 各单位则按要求及时、如实填报；
二是专题统计调查，根据行政单位机构编制调整和其他特殊的需要，确定调査目的和任务。这是一种非全面的、专题性的调査，针对其特殊目的而言，是一种行之有效的调查方法。 为取得对机构编制的历史、现状和发展趋势的了解，更好地指导现实的编制工作，编制管理机关往往采用比较借鉴法进行编制分析和审批工作。比较借鉴法包括：
(1)纵向比较。
从历史的角度，看每个时期机构设置、人员配置、职能确定的情况，分析其中有何变化、变化的原因是什么，通过比较，找出各类行政组织编制发展的规律，预测编制管理的发展趋势，并寻求应对策略。
(2)横向比较。
将同一时期两个以上的、职能相类、性质相似的机构加以比较，主要是比较人员编制的数量、人员素质的优劣、人员结构的异同，分析这些异同对完成其工作任务有何影响。这种横向比较，不仅在不同的省、地、市、县级机构中进行，而且与国际上其他国家的政府中承担相类似职能的机构相比较。纵横比较的目的是找到影响各种机构编制确定和变化的因素及其变化
规律。比较借鉴法操作简单、信息容量大，能使我们从编制工作的实践中找出其内在的、固有的联系，其现实感与针对性较强，在编制管理中比较实用。