摘 要 自20世纪90年代以来，国际社会已经形成了以《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》为两大支柱全球气候变化治理框架。但是，就目前来看，全球气候变化治理已经陷入停滞不前的僵局中，基于民主原则建立的国际组织发挥的作用越来越受到“限制”。如何基于民主原则削弱相对“国家主权”的力量而推动全球治理，是一个深思的问题。
关键词 全球气候 国际合作 全球治理 民主原则
作者简介：杨玺，武汉大学政治与公共管理学院本科生。
中图分类号：D912.5文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-240-03
多极化格局、全球化时代的到来，非传统安全问题，如恐怖主义、气候变化、跨国犯罪、毒品走私、疾病等，逐渐凸显，传统安全问题重要性下降。国际领域内安全问题重心的移动和主权国家行为体力量的有限性，解决非传统安全问题越来越需要各国间的协商和沟通。自20世纪90年代以来，国际社会已经形成了以《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》为两大支柱全球气候变化治理框架。但是，就全球气候治理的效果来看，发达国家和发展中国家、能源集团国家和资源稀缺国家、干旱国家和气候适宜国家、直接受损国家和短期内影响较小国家，由于气候变化对本国影响的大小和紧迫性等原因，在应对气候变化的全球治理上出现了严重分歧，发达国家的不作为和作为小和发展中国家“无力作为”，直接受影响国家的积极作为和短期内不受影响国家的消极作为等等构建了应对气候变化的治理体制的复杂矛盾。
当前全球治理问题中最为严重的就是“民主的赤字”问题。缺乏民主的信任被托尼・麦克格鲁视为全球治理体系核心存在的致命的缺陷，因为这个世界共同体存在着高度的非代表性，以及权力、影响、机会与资源的极度不平等。国际社会中有许多国家的经济基础、行政手段和政治结构都不合格，甚至根本不存在。全球治理过程是一种“城市、国家、地区和全球网络式的民主结合的政治秩序。在这样一种秩序中，自治原则将在多样的权力点上，在跨越多样的空间内得到巩固。”因此，在全球气候问题上的治理主要是各相关行为体在政治领域内民主整合的过程，各行为体扮演各自确定的角色。这种“民主”原则涉及参与主体多样性、参与渠道的有效性和角色定位的公平性。
一、参与主体的多样性
自20世纪70-80年代起，由于全球性问题及人类所面临的各种危机的出现和国际格局的调整，西方国家所倡导的以“市场”调节为基础的国家和国际公共物品的供给机制偏离正常轨道，国家越来越显示出其能力的不足，国际之间在非传统安全领域内的斗争日趋激烈，由此使人们陷入了对国家能力的深刻的信任危机。与此同时，全球化进程的加快，使得多国之间、政府与非政府组织之间、以及各种行为体之间的协调、沟通与达成共识，进而通过集体行为的方式促成多领域合作，成为世界政治发展的主流。
国家间政府主导组织、区域性国家组织在面临重大全球危机时产生或发展，G7扩展为G8在扩展为G20，亚太经合组织将气候变化纳入讨论，并着手制定相应合作机制，联合困大会通过决议召开的三次全球环境会议，联合国气候变化专门委员会、联合困环境规划署、全球环境基金机制、联合困可持续发展委员会等。在信息化时代的到来和国际社会信息交换的不对称，使得非国家行为体迅猛发展。信息技术的发展为公民自治提供了新的沟通方式和更广阔的平台，使跨国社会运动和联合自治成为可能。非政府组织进一步推进了治理过程的民主化它满足了公民日益增长的自治需求，而公民通过加入非政府组织参与全球治理，则增强了治理过程的民主化。这些非政府组织通过为国际决策提供相关信息、倡导新的国际行为规范和价值观，如可持续发展等、利用国际舆论给国家和国家社会施压等方式，积极参与全球气候变化的治理中。同时，作为近代工业革命的产物，气候变化与国际经济产业格局和分工体系紧密联系。从农业生产到现代机器大工业生产，从资源丰富国家“低价”进口能源资源到本国发展高新尖技术工业，自然资源丰富国家绝大多数为发展中国家――初级工业发达、发达国家多依靠发展中国家的能源资源而塑造的国际经济产业和分工格局，经济利益集团、跨国公司、工业寡头通过国内政治制度所确立的原则和方式，如赞助总统候选人、游说国会议员、建立环境保护基金等等，参与到国际气候变化治理中来。在国家层面，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程；各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众了解环境和参与环境事务。
总体来看，由于全球气候变化这一问题的特殊性和国际社会的关注，在国际组织和团体的推动下，参与主体逐渐由传统国际治理主体――国家扩展到包括由主权国家组成的利益共同体或国际组织、相关国际组织或国际集团、具有重要影响力的个人等多元主体。
二、参与渠道的有效性
理解参与方式的有效性，首先应明确当前气候问题全球治理领域中治理结构。
全球治理中参与渠道有效性的主要困境在于由界定权力地位的规则所形成的的全球治理群体与掌握全球治理能力和资源国家集团的分歧和失衡。这种全球治理中的双层结构直接造成了无政府状态下能力国家的的优势地位和全球治理中的无序性。
由“主权国家一律平等”原则确立全球治理中，每个国家均享有同等的地位和权利，均能平等的表达本国的利益诉求和立场。在当前的国际体系中，趋同现象在诸身份单位的分类中间应该是可能的，但不是在他们的全部中间。尽管发展水平、地理位置等相似国家具有共同利益汇合点，这一现象在集聚国家合力的同时，也产生了类似于“区域化”的隔离。但由于国家之间利益的错综复杂和事实上所有的国家彼此相互承认对方同样是政治及司法上的实体，因此，目前的国际社会已经具有了近乎普遍成员国身份的实践，没有什么原则以这些为由去妨碍全面的普遍性。
在全球治理中，如果要贯彻民主原则，有一个问题是首先必须要界定清楚的：谁，是否合法和如何参与全球问题治理的决策过程？关于“谁”和“合法性”问题，上文已作讨论。对于如何参与？首先必须承认主权国家一律平等，各个国家以其独特的身份存在于一个无政府状态的国际社会中，扮演者不可替代的角色。但是，即使那些具备成熟国内民主体制的国家，也不能保证其在全球治理问题上的立场和决策会如其在国内社会中的行为一样。那么，在一个无政府状态的国际社会中，什么途径能保证有效参与呢？ 由于无政府状态中缺乏核心权威机构和现存国际体系中，美国权力的相对衰弱所导致全球权力真空的出现，掌握全球气候治理资源的国家所拥有的话语权逐步扩大和治理资源差距在这些国家之间相对缩小，但是仍然相对于与这一集团之外其他国家集团或单个国家有明显的优势，仍然是全球气候治理的“主体”（此主体不意味国际法中平等地位的法律主体，而是发挥一定作用的治理主体）。但是这些主体对于“全球变暖”这一问题的关注并没有其他一些国家强烈。因此，全球治理中受到照料最多的将仍是最具有话语能力的公民，处于弱势而又不知如何联合起来的公民的利益可能会被忽略。
而这种双层结构的困境在于同等法律地位的个体由于利益程度和合作意愿的不同，而存在着相对权力优势的国家集团或者个体从国际法道义上被相对权力弱势的群体“敦促”去解决这一“并不切身利益”的国际问题。同时，根植于这种双层结构，非国家行为体和民族主权国家之间具体化了这一矛盾，克里斯托弗・希尔认为，非国家行为体与民族国家之间其实包括三种基本关系模式，即讨价还价、相互竞争和超越，其性质“取决于对政治经济、安全和认同的相对重要性的价值判断”。
因此，如果不能认清这一基本矛盾，那么，基于“主权平等”基础上的治理途径和参与途径始终无法得到有效贯彻执行。更重要的是，双层结构中的多个成分能够自发地相互连接起来吗？这是难以想象的。同样难以想象的是，这样的结果就能产生协调合理的行动计划，达到达到各个利益群体所希望实现的目标吗？在全球化背景下，各种群体就愈会按照自己的或基于现实或基于想象的特点，要求采取新的集体行动。
在这一双层治理结构上，拓宽参与途径应明确如下问题：
（1）建立和执行应对气候变化的治理体制面临哪些关键性政治挑战？
（2）地方层次的气候政策努力在多大程度上支持国家和全球层次的努力？
（3）与解决气候问题有关的成本和收益应该如何在不同国家和不同时期进行分配？
对于解决这一问题，全球气候治理有效途径的拓宽有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，在国际社会是不会出现对于气候问题有效的治理的。治理不是世界政府或超国家权威执行的统治，而是各国政府、非政府组织等与社会的平等合作，并且社会发挥的作用应该越来越强大。
三、角色定位的公平性
物质主义的结构理论，使决定着无政府主义状态逻辑、它的文化及角色结构的东西变得无法可见。诸如无政府状态指示获得了把逻辑置入其中的结构功能。角色是指在某一系统单位中对其中一员的一组行为期望，它“规定”了成员在特定位置上应当履行的义务和可以享有的权利。角色是“位置”对个人的要求，但是角色并不能详细规定具体的角色体现，每―个角色体现者的行为倾向取决于自身对角色所作的理解。角色的规定性只有通过内化活动才能体现出来。因此，角色定位是一个互动过程，自身对角色的理解，通过行为活动而获得系统中的其他成员的认同。
在全球气候治理中，关于国家的角色定位，存在以下两个重大问题：
（一）发达国家对自身的定位与自身实力不对称
目前全球气候变化中最大的困境是关键性大国的缺席，不仅仅在规则制定，还包括责任承担上。其中，关键性大国不愿意承担过多的责任，通行的解释为：国家利益与国际利益之间的冲突，国家陷入国际道德的困境。因此，如何平衡大国国家利益和国际责任及全球利益是摆在全人类面前的巨大问题。从这个国际体系上看，关键性大国的“不情愿”更多的来源于自身实力的相对衰弱。苏联解体，经济全球化趋势增强，新兴国家迅速发展，第三世界国家经济复苏，世界经济格局多极化趋势明显，传统安全领域议题重要性下降，美国和欧盟等发达经济体实力相继陷入金融危机、主权债务危机等自身事务中，发达经济体总体实力相对衰弱，差距进一步缩小。同时，国内矛盾的凸显也促使发达国家更多的关注于国内事务。这样直接导致全球治理供给不足。但美国等发达经济体仍为了维护自身在现存国际政治经济格局中的地位，为气候变化的治理增添了解决阻碍。最为显著的是美国宣布退出《京都议定书》和在《巴厘岛路线图》中的消极作为、加拿大虽然承诺每年减少碳排放增量6%，但实际排放增量高达30%。同时美国本身为全球治理提供公共物品和国际公益的意愿也在不断降低，它所提供的公共物品并不是为了让所有国家共享，也不是出于对国际公益的关心，而是具有明显的排他性和利己性，选择性地向一部分国家提供便利。许多时候，美国不仅没有维持正常的全球治理秩序，还为之平添了许多隐患。
对于这一障碍，现提供如下解决方案：
一是进一步加强多边峰会外交。“从总体上看，作为全球治理的重要平台，峰会外交不仅弥补了现有治理机制的缺失和不足，而且还发挥着引领、协调和推动全球治理发展的作用。”多边峰会外交已成为国际社会应对全球性问题不可替代的重要平台。从这个意义上讲，峰会外交就是全球治理的平台，是全球治理的重要组成部分。解决全球气候问题治理要注意多边峰会外交方式的改善，从小处着眼，从地区着眼，从少数国着眼，在主要矛盾国家中进行协商，达成一致意见，逐步扩大范围，吸收新的观点和主张，求同存异。
二是逐步改变旧的世界政治经济秩序。各国应积极争取在当前体系中应给予的权利，用自身的发展、实力和国际影响力争取话语权。受到“不平等”待遇国家应进一步团结，利用现行的合法渠道，如联合国大会、地区集团峰会等等，合理表达自身诉求。对于危害国际政治经济新秩序构建的行为各国应团结一致，严加斥责，推动国家社会中民主和公平气氛的形成。
（二）发达国家与发展中国家互不认同，互不信任
关于气候变化全球治理的松散结构作为一种现实，有其合理性，但在其中并没有体现出弱国小国的价值关切和利益关涉，体现的是一种权力政治在气候变化治理领域的继续。全球气候变化中全球治理不应该被看成是政治工具，发达国家不应强加政治条件给发展中国家，尊重发展中国家的自主选择和诉求。同时，发达国家要承认在自身发展中对全球气候恶化的影响，在气候变化治理中承担相应责任。
发展中国家要承认与发达国家之间的差距和发达国家在解决气候变化中的重要作用，或者说关键性作用，求同存异，面向未来。发达国家和发展中国家要立足现实，但不是忽视历史，确保国际公共物品的供应。
全球气候全球治理要所有参与国家承认既定事实，不应相互指责。双方应理解对方语境下的利益诉求和协商程序，在议程设置和表决机制上尊重各方利益，如中国“和合”主张和美国的“主动出击”的协商方式，尊重各国的习俗和文化传统，不妄自揣测对方的意图，增强政治互信。同时，要明确共同而有区别的责任不仅仅存在于发达国家与发展中国家之间，在发达国家和发展中国家内部也是重要的指导原则。各方应自主的承担相应的国际责任与义务。
参考文献：
[1][英]大卫・赫尔德.民主的模式.中央编译出版社.1998.
[2][英]赫德利・布尔.美国与诸大国关系.出版信息不详.
[3]刘杰.能源政治与世界经济新走向.时事出版社.2010.
[4]毛德松.峰会外交在全球治理中的地位和作用.世界经济与政治论坛.2012（5）.
[5]约翰・普雷斯科特.改革全球治理机制共同应对气候变化.经济研究参考.2011（49）.
[6]华启和.国内应对气候变化研究综述.东华理工大学学报（社会科学版）.2011（9）.
[7]康晓、许丹.绝对收益与相对收益视角下的气候变化全球治理.外交评论.2011（1）.
[8]吴志成.全球治理的价值向度与气候变化治理.南开学报.2011（3）.
[9]李景治.全球治理的困境与走向.教学与研究.2010（12）.
[10]何强、孟宪芳.全球治理视域中的全球气候变化问题.科学・经济・社会.2010（l）.
[11]王乐夫、刘亚平.国际公共管理的新趋势：全球治理.学术研究.2003（3）.
[12]刘清才、张农寿.非政府组织在全球治理中的角色分析.国际问题研究.2006（1）.