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耕者有其田立法的四项原则-

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段振坤:耕者有其田立法的四项原则

中国是一个13亿人口的大国,土地制度问题是一个关系到民族命运和国家前途的根本问题。土地既不能实行导致大规模侵害农民权益的集体所有制,也不能实行地租经济复活的自由放任制,也就是说既要实行土地产权到户,又要保持家庭经营的自耕农制度。这需要一个既坚持原则、又很灵活、能适应不同地区不同情况、不同时代、不同经济发展阶段的制度。孙中山先生提出的耕者有其田原则,它没有制度缺陷,十分灵活,放之四海而皆准。耕者有其田原则在台湾和日本的实践,至今充满着活力。

中国台湾和日本的情况与中国大陆非常类似,也是人多地少,因而台湾经验和日本经验对中国大陆十分重要。日本《农地法》的农地耕作者主义,是对孙中山先生“耕者有其田”原则的最好解释,其宗旨是“农地由耕种者个人所有”。农地耕作者主义,是以耕作者权益为核心的主义,围绕耕作者形成一系列立法原则和规则。台湾和日本土地制度,经验成熟而丰富,对中国大陆的土地改革具有直接的借鉴作用。

耕者有其田立法的四项原则是:第一条原则,土地所有权属于耕作者;第二条原则,取得耕地的目的仅限于自己耕种;第三条,限制耕地的所有权移动;第四条,限制耕地的转用。

耕者有其田立法的第一条原则是土地所有权属于耕作者。

耕作者没有土地产权,不是自己所耕种的土地的唯一合法主人,事实上处于任人宰割的雇农地位。土地所有权和使用权两权分离,为政府官员的土地寻租活动大开方便之门。耕作者拥有土地产权,土地寻租和侵犯农民利益的行为才能受到完全制止,自耕农的利益才能得到法律保障,也使农民更加珍惜土地,激发农民长期投资的热情,稳定和提高土地产出率。

耕者有其田立法的第条原则是取得耕地的目的仅限于自己耕种。

第一,取得耕地的资格只限于从事农业的耕作者,不从事农业的人无权拥有耕地,完全排除耕作者以外的人获得土地的权利,只有直接从事耕作的耕作者的权利才应该获得保障。在土地市场上有一个获得耕地的资格审查,这个资格审查的门槛主要用于防止非耕作者购买耕地。

第二,取得耕地后,必须自己进行耕种。这就是说,土地不能用于出租,只能用于自己耕种,这样就防止了个人拥有过量土地,防止了地租经济。必须自己进行耕种,排除了不在农村的非耕作者取得土地的可能性。

第三,随着城市化和工业化进程加快,大量农业人口向城市和工业与服务业转移,这部分已经完成转移的人口——长期生活在城市、有稳定职业的农业人口,由于他们不再直接从事耕种,他们将不再有资格拥有耕地,他们的土地必须上市整体出售。

耕者有其田立法的第三条原则是限制耕地的所有权移动。

在土地私有化后的耕者有其田制度中,通过政府管制来规范土地市场,以确保自耕农制度,保护耕作者权益。

第一,土地市场是管制和规范市场,根据耕者有其田原则,必须建立严格的土地上市审查制度,这与企业上市进入证券市场的审查一样,只有经过严格的上市资格审查的土地才能合法出售,以限制土地产权的转移。这道土地市场的门槛在于保障耕者有其田,防止农民因为贫困或赌博、欠债等出售土地,把生存问题转嫁给社会,造成社会痛苦。事实上土地市场主要存在于城市郊区和经济发达地区,落后的贫困地区与内地很难形成土地市场。

第二,土地出售必须是整体出售,不能部分出售;购买必须是整体购买,不能是部分购买,防止土地进一步碎化,防止农民零星出售土地,防止出现少地农民。

第三,没有完成职业转移的农业人口,也就是在城市没有稳定职业,没有资格出售自己的耕地,兼业农户必须保留土地。

第四,只要是从事耕作的农业人口,就必须拥有属于自己的土地,而不能够上市出售,防止变成无地农民。

耕者有其田立法的第四条原则是限制耕地的转用。

根据第四条原则,土地私有化后的耕地是受到严厉保护的,耕作者不得随意改变耕地的用途,否则将征收惩罚性耕地占用税。必须设立严格的耕地转用审批制度,限制耕地转用,保护基本农田。

耕者有其田制度既限制土地产权的转移,又促进土地产权的转移。在土地转移不成熟的内地农村,主要是限制产权转移,防止因各种因素出现无地和少地农民;而在经济发达地区和城市郊区,就是促进土地流动和产权转移,以形成一个全国性的、开放的、竞争性的土地流转市场。

耕者有其田制度既支持精耕细作的小农经济,也支持规模经营。在适合小农经济的地区支持小农经济,在适合规模经营的地区支持规模经营。既支持目前局部地区的规模经营,也支持未来普遍的规模经营。它能够与农业人口向城市人口转型的进程保持同步,不超前防止无地农民,不滞后防止土地搁荒。

   耕者有其田立法的四项原则,应当是不能修改的永久性的原则,需要写进宪法作为宪法条款来加以保障,以确保一个耕作者利益得到切实保证的自耕农制度。

2007年12月28日于北京


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