1949—1953年的台湾土地改革
内容提要：1927年南京国民政府建立后，国民党当局就开始制定土地法规，准备土地改革。从1927—1937年，先后出台的土地法令和各省地政府单行章则约有240余种。然而，国民政府始终未认真执行孙中山先生“平均地权”的主张。直至1949年国民党败退台湾，土地问题已比先前任何时期都更为严重。入台后为稳固政权，蒋介石集团被迫分三个阶段，在台湾重新进行土地改革。这次改革，对台湾的经济、社会诸方面产生了重要影响，也成为当今我们认识台湾问题的一项重要内容。
关键词：蒋介石〓台湾〓土地改革
一、1949—1953年台湾土地改革的历史背景
在日据时代，日本退伍军人、退职官员等视台湾为“聚财乐园”，多移居台湾，与日本财阀组织公司，承领土地，然后转租给台湾农民耕种，征收高额地租。台湾当地的地主也不甘落后，乘势压榨佃农。
台湾地主的剥削，采用“剥四层皮”的方式。一是高地租，据1949年“台湾省政纪要”所载，台湾地租额一般都在业六佃四的水准，甚至达到业七佃三。二是“铁租”，即不问年成旱涝、收成好坏，佃户必须向地主交纳不少于丰年总收获量60％的地租。三是押租制，即预收1季至2年的全部地租。四是副产物租，即地主在地租之外，还要平白分享农民饲养家禽和种植果木的收入。为了维护这种严酷的剥削方式，台湾盛行短期租约和口头租约。租期最长以一年为限，口头契约占租佃总件数的81.4％。(1)因无书面凭据，地主可随时提出解约、撤佃和加租等要求。
此外，转租问题也使租佃关系变得更为复杂。根据日据时代的调查，佃农所交纳的地租占实际收获量的55％，而中间转租人交纳给地主的仅占收获量的30％，即有25％被中间人饱入私囊。
高租率、铁租、押租制、佃权不稳、转租等问题，不断引起租佃纠纷。1940年，因租率而起的纠纷达1271起，占当年业佃纠纷总数的84.6％，因佃权而起的纠纷220起，占业佃纠纷总数的14.6％。(2)台湾光复后，农村和租佃制度大致承继了日据时代的遗规，且由于战时工业破坏甚大，农村人口增加迅速，增加地租、增加押租金、撤佃等事时有发生。在深重的压迫下，台湾各地经常爆发抗租抗息的自发行动。台湾省主席陈诚指出：“租佃双方矛盾无法通融，造成农村内部之不安，极易为外邪所感染。„„(共产党的)渗透工作即多由此等空隙入手„„如不加改善，乱源即由此发生，证诸往事，历历不爽。„„因此之故，台湾必须实行土地改革，是一种客观需要，虽有万难，不能顾及。”
而且，对于国民党来说，台湾地主阶级也是一个潜在的政治威胁。当时，全台湾省的耕地共有81.6万公顷，地主占据了45.7万公顷，占耕地总数的56％。受地主控制的农业人口，占台湾省人口的一半强。很多地主在日据时代已经被殖民政府“皇民化”，他们凭借经济实力，支持或资助“台独”分子及反国民党的台籍政客。
再说，台湾地主阶级和国民党的关系也远非大陆时期可比。在大陆，地主阶级是国民党的基本依靠力量，许多国民党高级官员本身就拥有大量地产。因此，仅管国民党在1930年就颁布了《土地法》规定要实行“耕者有其田”和“平均地权”，以后又多次重申，甚至被纳入宪法，但凡属触及地主阶级利益的任何改革措施，在蒋管区基本行不通。但在台湾，国民党与本土地主没有任何经济上的瓜葛，无论怎样打击他们，都不会给自身造成经济上的损失，更不会有亲戚朋友哭诉上门。因此，国民政府在台湾实施土改的政治障碍无形中减消了许多。
受命此项工作的是蒋介石的爱将陈诚。陈诚这个人，在国民党要员中较为清廉，对孙中山民生主义的某些主张也是膺服的。1933年，他在江西“剿共”时，曾提出一个“限田”方案，试图由政府规定地主土地的限额，超出限额者由政府向地主赎买，然后以贷款方式卖给农民。他要求江西省政府率先作局部试验，被当时江西省主席熊式辉断然拒绝。1940年，陈诚在湖北省政府主席兼战区司令长官任上，亲自制定了“新湖北建设计划大纲”，并于1941年在其辖区内搞“二五减租”，但因职务调动和战局变化，这次努力又未奏功。以后，陈诚对解决土地问题的热心未改，蒋介石起用他，正得其人。
二、1949—1953年台湾土地改革的三个阶段
陈诚受命后，根据蒋介石“土地问题之解决，为实现民生主义之急务”的训示，立即在台湾展开土地改革运动，前后分为三个阶段进行：
1、三七五减租
1949年1月5日，陈诚就任台湾省主席。上任伊始，即着手准备实施土改。3月1日，陈诚在台湾行政会议揭幕式上宣布要切实执行“三七五减租”。他警告大地主：“仅顾及本身利益而剥削农民，将来会自食其果”。他宣布：“民意机关是否代表民意，县市长是否系革命的县市长，皆以其对“三七五减租”的态度为一大测验”。
4月14口，陈诚颁布《台湾省私有耕地租用办法》，“三七五减租”开始执行，从此揭开了台湾土改的序幕。在实施过程中，动用了各级各类人员26641人，县市和乡镇两级成立了租佃委员会。租佃委员会由当局、人民团体的代表、自耕农和地主的代表组成，委员任期3年。其任务是评定耕地全年主要产物的收获总量，调解业佃纠纷，勘查耕地灾歉，评议减免地租标准，完成订立租约，随时实地检查、纠正、处理违法案件。
所谓“三七五减租”其实并不新鲜，它就是国民党在大陆经常宣传要搞而终于没搞的“二五减租”。“二五减租”即把农民向地主交纳的地租额统一按土地全年收获物的50％计算，在此基础上再减去25％，公式为：50％×(1—25％)，就得出375％。换言之即地主收取地租，最多不能超过租地全年正产物的375％，所以“二五减租”也叫“三七五减租”。
从理论上讲，因每年收获量不一样，所以每年都要以375％乘以实际收获量，才能算出应交的租额。由于国民党在大陆并未真正实行“二五减租”，个别地区搞过但时间也不长，因此375％的最高租额限制只是一个原则，是否以此确定一个定量地租尚属悬案。
有鉴于此，陈诚在台湾实施“三七五减租”时，增加了一个规定，就是在计算某块耕地的全年总产量时，只以1948年的产量为标准，参照全省情形，由县市地方组织的“推行三七五地租委员会”负责评定，然后再据此评定地租，租额一经评定即永不变更，如耕地因遭自然灾害以致歉收时，佃农可依法申请减租；如歉收的收获量不及三成时，应予免租；如果丰产，侧仍按1948年产量的375％交租。这样“三七五”地租在表面上是比例地租，实际是定额地租。另一方面，当局对佃农也作了硬性规定，规定耕地租约在租佃期限未满前，如果佃农地租积欠达两年之总额时，地主可以撤佃。
实行“三七五减租”以前，地主的租额占农田总产量的六至七成。实行减租后，正好相反，佃农所得占总产量的625％，如果产量增加，所占比例还可能提高。地主对此强烈不满，遂以撤佃要挟佃农，暗中索取超出375％的租额，佃农则据理力争。当时，围绕撤佃引起的纠纷“层出不穷”，“事态相当严重”。虽然《台湾省私有耕地租用办法》中已有限制地主随意撤佃的条款，但这个文件只是陈诚以省长官名义发布的行政命令，与当时国民党的有关法令是抵触的。因此，当地主强迫撤佃时，农民虽可向法院控诉，“但司法机关缺乏适当之现行法律可资依据„„每致地主胜诉，达其撤佃之目的”。1950年底，台湾农村出现“退佃风”，撤佃案件仅台南一县就达2000余件。
针对这一问题，台湾当局于1951年6月颁布《耕地三七五减租条例》，对“三七五减租”予以法律保障。该法案规定：废除租地押金制和预收地租制，租约必须以书面签订，租期不得短于6年。如地主要撤佃，必须合于三种情况：(1)撤佃需租佃双方共同申请登记，方为有效；(2)在租期未届满前，除承租人死亡、无人继承，或已迁徙转业，放弃其耕作权，或是积欠地租达2年之总额外，不能撤佃，即合于上述情况，也须待一期作业结束，下期作业开始前为之；(3)租约期满后，出租人如欲收回土地，须不致因此使承佃人失其家庭生活依据，出租人不能自耕或原收入已够维持一家生活，不能收回土地。凡违反上述规定而强行撒佃者，一律以违法论处。
该法案的主旨，是在于承认地主土地私有权的前提下，利用政权强行分离土地的所有权和使用权，以保障佃农利益。法案颁布后，全省私有耕地全部订立“三七五减租”书面租约，共涉及耕地256557公顷，占全省耕地总面积的31.4％，受益的佃农为296043户，占全省农产的44.5％。(3)这一措施，大大激发了农村生产力发展。佃农们不再过度使用耕地，而是热心于加强田间管理和短期水利建设，收入随之有了较大的改善。台湾农村普遍出现“三七五耕农”、“三七五新娘”、“三七五学生”、“三七五脚踏车”等，说明减租使佃农有能力娶亲嫁女，送子女进学堂，购置生产设备和耐用消费品。
2、公地放领
蒋介石对“三七五减租”表现出来的成效较为满意。1951年农民节，他发表讲话：“近两年来，由于农民同胞和政府的通力合作，以及友邦农复会等各方
的赞助，在在都有长足的进步。在建设方面，我们加强了水利修建，使耕地面积增加；在增产方面，我们采取了减低农民生产成本与办理小农贷款，充实生产资金，促进农产副业等措施；在改进农民生活方面。我们更彻底实行了‘三七五’减租，增加了佃农的收益。这些都是世所公认的最显着的事实。”(4)1951年1月31日，他手令陈诚，从速办理土地改革。一周后，蒋介石再次手令陈诚：“二年来台省实行三七五减租，成绩以及其中缺点均应确实研究与充实改正，今年应以改革土地税、依照平均地权之原则，参照本地实际情况拟订法规，限期实施，并以此为省政中心工作之一。”(5)
陈诚根据蒋介石的手令，开始了大规模的公地放领，即把“国有”及“省有”耕地的所有权转移为农民所有，使他们成为在自己土地上耕作的自耕农。这实际上是“政府”先给地主作个表率，以求在一定范围内实现“耕者有其田”。 台湾土地占有关系中有一个独特的现象，即大批“公地”的存在。这主要是因为台湾曾经是日本的殖民地，日本在台湾强抢、强占了大批良田，作为其移民的立足点；日本还垄断台湾的重要工商金融事业，如台湾糖业公司、台湾茶叶公司等，都附带上万公顷土地的大农场。日本投降以后，属于日资的官方和私人产业均被国民党政府接收，其中“公地”为数可观，约18万公顷，占当时台湾可耕地总面积81.6万公顷的21.6％。台湾当局能搞公地放领，就是因为有这些土地做基础。
早在1948年4月，国民党即颁布了《台湾省放领公地扶植自耕农实施工作要点》，将所接管的台湾拓植会社社有地(即日本为其移民准备的土地)及台湾糖业公司、台湾茶叶公司的农场划出零星土地做公地放领的试验。这次放领宣传意义大于实践意义，只放领了3883甲，约为2287公顷，在国民党占有的耕地中也只占1.8％。
1951年6月4日，台湾当局颁布《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，由此将公地放领工作全面铺开。所有权转移的对象首先是承租公地的现耕农，依次为雇农、承租耕地不足的佃农、耕地不足之半自耕农、需土地耕作的原土地关系人、转业为农者等。“公地”所有权的转移并非是无偿转移，当局规定地价按照该耕地主要产物全年收获总量的2.5倍以实物计算，以免受货币贬值的影响。全部地价由受领农户十年内偿付，不负担利息。根据公地放租的规定，公地租率为全年收获总量的25％，故受领农民，只要连续交纳十年地租，每年交纳的租额正好等于每年应交纳的地价，十年期满，即取得耕地所有权。承领土地按质量分为三等，按承领人的家庭人口和耕作能力酌定承领面积，一般每户最多只能承领上等水田0.5甲。或中等水田1甲，或下等水田2甲；若承领旱田，则每等比水田加倍，即上等旱田1甲，中等2甲，下等4甲。
当年共放领土地28447甲，约27685公顷。1952年继续办理，又放领17872甲，约为17351公顷。再加1948年放领的3800甲，合计共49702甲，约45036公顷，略超过当时国民党所占“公地”总数的1／4。承领农产共96906户，平均每户承领74市亩土地，以每户5人计，受益者约为50万。1952年2月4日，蒋介石发表《农民节告全国农民书》：“近二年来，我们在台湾实行三七五减租，使农民生活得到了实益，在生产上得到了进步。最近政府又推行公地放领，
以扶植自耕农：今后并将实施限田制度，以促成耕者有其田的政策，奠定民生主义的基础。”(6)至此公地放领告一段落。
3、耕者有其田
1952年7月24日，国民党中央改造委员会召开第371次会议，确定下一年度的施政中心为实施耕者有其田，并提出三条基本原则：(1)采取温和手段：(2)在不增加农民负担基础上使其获得土地，兼顾地主利益：(3)地主所获地价需由政府引导转向工业。
11月12日，陈诚主持的“行政院”通过《实施耕者有其田条例》，送交“立法院”审议，遭到“立法院”内保守势力的反对。1953年1月2日，陈诚致函“立法院”，以十分强硬的口气宣称“行政院”提案中的7点原则绝不容改变，“此案势在必行，任何阻碍与困难均在所不计”。”陈诚的这种坚定立场得到蒋介石支持。1月20日，“立法院”终于通过《实施耕者有其田条例》，并规定自1953年5月1日起开始执行。
《实施耕者有其田条例》按肥沃和贫瘠程度，将台湾土地分为26个等级。规定地主拥有土地的最高限额为中等水田(7—12等级)3甲，即43.5亩，或中等旱田6甲，即87亩。如地主愿保留1—6等级的肥田，则限额酌情下压。凡超过限额的耕地，一律由当局出面征购，然后再转售给农民。地价同公地放领一样，即相当于该地1948年正产物总产量的两倍半。购地农民分10年向当局偿还地价，还清后即为土地的主人。台湾当局也分10年向地主偿付地价，具体方式是采用债券和股票相结合的方法，其中70％为土地债券，由台湾土地银行发放，水田按稻谷、旱田按甘薯计值，年利率4％，分10年20期均等清偿本息。这种实物土地债券的办法使地主在10年期限内每年可向官方领取固定量的农作物(或按照当年价格折算成现金)，从而免受物价上涨之苦；同时当局也可尽量减少现金支出，减轻财政负担，最重要的是避免因支付地价发放货币大多，引发通货膨胀。另外30％为股票，台湾当局在征购地主土地的同时颁布了《公营事业转移民营条例》，将一些原由官办的企业卖给私人，其中包括台湾水泥股份有限公司、台湾纸业股份有限公司、台湾工矿股份有限公司和台湾农林股份有限公司的股票，直接迫使地主把卖地所得转为工业投入。
到1953年底，台湾当局已征购地主土地143568甲，即139300多公顷，占全部出租耕地的56％；被征购土地的地主计106049户，占地主总户数59.3％：承领农户计194823户，占佃农总户数的64％。对于允许地主保留的土地，台湾当局在原则上是鼓励自耕，如地主仍要出租，则租额永不得超过1948年产量的37.5％，这笔收入再扣除田赋及其它负担，地主收益不大。而且台湾当局还规定，凡地主保留地不做自耕而供出租者，当局支持佃农以贷款方式自行购买，只要佃农在此土地上耕作满8年以上，即可申请当局代为照价收买，地主不得拒卖。由于“三七五减租”是以1948年为起算点，从1948年到1953年已有6年，再加上减租前的租佃时间，很多农民佃耕已满8年，随时可申请当局“代为照价收买”。
总之，台湾当局的政策是“耕者有其田，有其田者耕”，如果占田很多而无力自耕，说明你没必要占这么多田，当局就要迫使你把田让出来，让给有能力耕
以扶植自耕农：今后并将实施限田制度，以促成耕者有其田的政策，奠定民生主义的基础。”(6)至此公地放领告一段落。
3、耕者有其田
1952年7月24日，国民党中央改造委员会召开第371次会议，确定下一年度的施政中心为实施耕者有其田，并提出三条基本原则：(1)采取温和手段：(2)在不增加农民负担基础上使其获得土地，兼顾地主利益：(3)地主所获地价需由政府引导转向工业。
11月12日，陈诚主持的“行政院”通过《实施耕者有其田条例》，送交“立法院”审议，遭到“立法院”内保守势力的反对。1953年1月2日，陈诚致函“立法院”，以十分强硬的口气宣称“行政院”提案中的7点原则绝不容改变，“此案势在必行，任何阻碍与困难均在所不计”。”陈诚的这种坚定立场得到蒋介石支持。1月20日，“立法院”终于通过《实施耕者有其田条例》，并规定自1953年5月1日起开始执行。
《实施耕者有其田条例》按肥沃和贫瘠程度，将台湾土地分为26个等级。规定地主拥有土地的最高限额为中等水田(7—12等级)3甲，即43.5亩，或中等旱田6甲，即87亩。如地主愿保留1—6等级的肥田，则限额酌情下压。凡超过限额的耕地，一律由当局出面征购，然后再转售给农民。地价同公地放领一样，即相当于该地1948年正产物总产量的两倍半。购地农民分10年向当局偿还地价，还清后即为土地的主人。台湾当局也分10年向地主偿付地价，具体方式是采用债券和股票相结合的方法，其中70％为土地债券，由台湾土地银行发放，水田按稻谷、旱田按甘薯计值，年利率4％，分10年20期均等清偿本息。这种实物土地债券的办法使地主在10年期限内每年可向官方领取固定量的农作物(或按照当年价格折算成现金)，从而免受物价上涨之苦；同时当局也可尽量减少现金支出，减轻财政负担，最重要的是避免因支付地价发放货币大多，引发通货膨胀。另外30％为股票，台湾当局在征购地主土地的同时颁布了《公营事业转移民营条例》，将一些原由官办的企业卖给私人，其中包括台湾水泥股份有限公司、台湾纸业股份有限公司、台湾工矿股份有限公司和台湾农林股份有限公司的股票，直接迫使地主把卖地所得转为工业投入。
到1953年底，台湾当局已征购地主土地143568甲，即139300多公顷，占全部出租耕地的56％；被征购土地的地主计106049户，占地主总户数59.3％：承领农户计194823户，占佃农总户数的64％。对于允许地主保留的土地，台湾当局在原则上是鼓励自耕，如地主仍要出租，则租额永不得超过1948年产量的37.5％，这笔收入再扣除田赋及其它负担，地主收益不大。而且台湾当局还规定，凡地主保留地不做自耕而供出租者，当局支持佃农以贷款方式自行购买，只要佃农在此土地上耕作满8年以上，即可申请当局代为照价收买，地主不得拒卖。由于“三七五减租”是以1948年为起算点，从1948年到1953年已有6年，再加上减租前的租佃时间，很多农民佃耕已满8年，随时可申请当局“代为照价收买”。
总之，台湾当局的政策是“耕者有其田，有其田者耕”，如果占田很多而无力自耕，说明你没必要占这么多田，当局就要迫使你把田让出来，让给有能力耕
作的人去占有。为了防止地主隐瞒耕地，台湾“省政府”在“中美农村复兴联合委员会”的技术和经费协助下，于1952年1月至1953年4月，预先进行了全省地藉总归户，将同一所有权的土地，归入一户之下，从而使每个地主的土地，不论其在一乡一县或散及全省各地，都有明白记载，消灭了遗漏或隐瞒。
地主们迫于这些规定，乃陆续把保留地自行售出，只留下本户有力量“自营”、“自耕”的部分。至1977年止，地主直接卖给农民的“三七五减租地”共73000多公顷，购地悯农143000多户，当年地主拥有的土地还剩49000公顷，只占台湾耕地总面积的5.3％。到1953
年底，以耕者有其田为基本内容的土地改革，已大体完成。
三、台湾土地改革对当地经济、社会产生的深远影响
从1949年开始的台湾土地改革，对台湾的农业、工业乃至整个社会产生了十分重大的影响。首先，土地改革使大量的无地农民成为自耕农。1949年台湾总农产中，自耕农占36％、半自耕农占25％、佃农占39％。到1960年，情况大为改观，自耕农占64％，半自耕农占21%，佃农则下降为15％。大量佃农获得土地成为自耕农，意味着台湾农村的传统社会结构发生了重大改变。传统的地主佃农关系，被平等的商务关系所替代，一些较富裕的小土地所有者(自耕农)，担任了乡村政权中的领导职务。1953年，台湾当局在有关统计资料中已不再列“地主”一栏。
其次，土地改革刺激了农民的生产积极性。自从“三七五减租”实施以后，地租的减免和地价的跌落，使佃农购买土地的费用大为减少，从而增加了佃农转为自耕农的机会。农民的生产热情高涨，愿意在土地上增加劳动的投入和财力的投资，以便在现有耕地面积下追求产量的最大值。“耕者有其田”的实施又进一步促进了台湾农业的恢复。1952年，台湾农业已恢复到战前最高年产量1939年的水平。如稻米产量，1938年的最高收获量为1402000吨，而1951年已达1485000吨。
第三，土地改革有助于台湾当局乱中求稳。由于农产量增加，特别是粮食的大幅度增产，使突然涌入100多万军政人员造成的供应压力大为减轻，一定程度上缓和了经济面临的危机。在此基础上，台湾开始实行“军公教免费供给制”，凡军人、公职人员、教员及其眷属，按人口实行免费供给柴米油盐。这项建立在盘剥农民基础上的经济措施，其影响远远超出了经济领域，对社会的政治影响远大于经济影响，使当时乱哄哄的局势很快恢复了平静。
但是，我们也应该看到台湾的土改对地主势力的打击是极其温和的。土地改革后，大量的富农和地主转变成了商人和持有股票的资本家。多数中小地主拿到企业股票后，把它看作是种不稳定财产，很快又拿到市面上低价抛售。拥有大量资本的大地主乘机购进廉价股票，加速了股权的集中。如号称台湾“四大豪主”的辜振甫、林犹龙、林伯寿、陈启清，就控制了台湾水泥、纸业、工矿、农林等
四大公司的大部分股票，当时这些股票总值6.6亿多元新台市，折合美金3500多万元。现在，这些公司均已发展为资本上亿美元的超级产业。
其次，台湾的土改，实际是以自耕农的小土地私有制取代地主的大土地私有制。为了确保“耕者有其田”的成果，台湾当局严格执行私人拥有耕地的限额，并多方限制雇人佃耕，这固然防止了土地兼并的现象重演，但随着农民的世代接替和分家增户，土地越割越细碎，单位农户耕地面积越来越少，推广机械化和实施大型水利建设都遇到阻碍，现代化的大农业生产难以出现。
从总体看，蒋介石在台湾实行“土地改革”是比较成功的。蒋介石在1957年11月11日《对土地改革协会书面致辞》中说：“自四十二年实行耕者有其田以来，农业生产年有增加，农民生活日见改善，惟今后对此项政策之贯彻及对自耕农之扶植应作更进一步之努力。方今国家建设渐由农业经济步入工业经济之阶段，土地政策尤应与此种趋向密切配合。(7)为了对台湾的土地改革有一个纪念，台湾当局特地建造了一所“土地改革纪念馆”。当1967年3月落成的那一天(11日)，蒋介石特发了一份“书面贺词”，说：“为实现国父平均地权之遗教，并建设台湾为三民主义模范省，先后实施‘三七五’减租，及公地放领，与耕者有其田政策，近年复积极推行都市平均地权，使土地改革卓有成就。„„今日‘土地改革纪念馆’落成，陈列各项有关资料，使民众了解平均地权之要旨，以加强土地政策之实施，深具意义。”(8)
注释：
(1)秦孝仪：《中华民国经济发展史》，台湾近代中国出版社1983年版，第1021-1022页。
(2)薛光前、朱建民：《近代的台湾》，台湾中正书局1977年版，第303页。
(3)沈宗翰：《农业发展与政策》，台湾商务印书馆1975年版，第70页。
(4)《总统蒋公思想言论总集》，第32卷，中央文物供应社1984年版，第293-294页。
(5)《总统蒋公思想言论总集》，第37卷，中央文物供应社1984年版，第391页。
(6)《总统蒋公思想言论总集》，第33卷，中央文物供应社1984年版，第9页。
(7)(8)《总统蒋介石思想言论总集》，第40卷，中央文物供应社1984年版，第51、195页。
(作者单位：中共浙江省委党校)