非政府组织的功能、角色及发展
余萍萍 10行管 05号
摘要：随着市场经济的发展，仅凭政府组织已不能够很好的处理社会
问题，非政府组织随之发展并发挥着重要的作用。为了更好的管理社
会，对非政府组织的研究也越来越重要，本文基于对非政府组织的功
能、角色的分析来展望非政府组织的发展，并提出了几点意见。
关键词：非政府组织、角色、和谐
非政府组织是民间社会自发形成的组织，非政府组织这一概
念主要是指“处于政府与私营企业之间的那块制度空间”。它是
现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制
度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织的系统的重要组成部
分。非政府组织具备以下五个特征：组织性、民间性、非营利性、
自治性和志愿性。
一、非政府组织的功能
1、 非政府组织可以代表民众直接参与公共管理,推动政治
民主化,促进行政伦理建设的发展。
非政府组织在一定程度上表示民意，其公开宣称的使命和价
值观，是公益性的，代表人民的利益。非政府组织的存在可以推
动政治民主化的进程，完善行政伦理的发展。
2、 非政府组织可以弥补政府提供公共产品的不足，实现社会公平
和公正，促进社会伦理的发展。
国家和政府在制定公共政策时，总是以主流民众、以大多数人的
利益为出发点，覆盖面有限。事实上，任何政策都不可能代表所有人
的利益，覆盖社会的各个层面，有时某项政策的出台会损害到少数人
的利益，特别是某些弱势群体和社会边缘性群体的利益。非政府组织
就是关注这些群体，为他们的利益服务，从而促进社会公平。
3、 非政府组织可以弥补市场的不足,促进经济伦理的发展。
市场的利润原则、功利原则，又极易诱发拜金主义、利己主义和
极端个人主义，导致的经济腐败、贫富不均、社会不公、经济秩序混
乱等社会问题，一方面要靠国家的政策和法律法规来调整和治理，另
一方面也需要依靠非政府组织在经济生活中的特殊功能和作用来解
决。非政府组织可以利用其多样化的手段和灵活的机制，以市场为向
导,合理利用人才、技术、信息等各种资源，为民众和市场提供多样
化的服务，以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。
4、 非政府组织可以调整国家民族关系，促进国际社会和平、正义、
人道主义等国际伦理的发展。
和平与发展是全球伦理的价值诉求，是全人类公共利益的表现。
国际间的非政府组织由于范围广泛，人员众多，拥有强大的人力、物
力和信息资源，组织机构和活动方式灵活机动，触觉敏锐，反应迅速，
故而在扩大国际交流、促进国际合作和制度创新、促进人类和平和全
球共同利益发展方面，具有政府组织不可替代的重要伦理作用。在全
球领域，非政府组织能够帮助建立国际价值体系和行为规范，解决人
类所面临的困境，促进公共利益的发展，可以作为民间组织开展国家
之间的科学、技术、文化、教育、体育等方面的交流与合作，促进人
类精神文明的传播与融合，推动人类和平事业的发展。另外，在国际救援、保护人权方面，非政府组织也具有政府组织所不具备的特殊伦理功能。
5、非政府组织的公益性、志愿性和非营利性，可以培养其成员良好的个体美德，促进公民道德的发展和提高。
公益性、志愿性和非营利性是非政府组织的重要伦理基础。这些伦理属性决定了非政府组织成员的活动是以公共利益为宗旨的,是一种高尚的道德行为。非政府组织的这种道德优先性,在组织内部形成了良好的道德关系和浓厚的道德氛围。这种良好的组织环境和道德氛围可以培养人们的社会责任感、人道主义、关爱他人和牺牲奉献的美德,有助于道德人格的发展和完善。 6、 非政府组织是我国构建和谐社会的积极力量。
非政府组织能够疏导、化解社会矛盾或避免矛盾的激化。作为政府社会职能转移的促进者和主要承接者,非政府组织在倡导社会文明方面发挥着不容忽视的作用,在各种不同组织之间建立沟通、合作和协调机制,开发、整合大量分散于民间的潜在资源的同时,也为人们参与社会管理和增强民主意识提供了渠道。通过非政府组织的活动,人们学习和实践公共道德,学习文明生活的规则,学习与他人友好相处的方法,关心共同利益,积极参与社会生活,为提高公民素质、倡导社会文明发挥着积极的作用。在人与自然方面,非政府组织在保护环境,实现人与自然和谐发展等诸多方面也做出了巨大的努力。
二、 非政府组织的角色
1、 非政府组织在现代公共管理中的角色定位——“政府搭档”
非政府组织产生的背景是在西方福利国家的失败，转型时期的社会主义国家的危机以及第三世界国家的发展模式危机，它产生的原因是政府失灵和市场失灵。因此，从根源看，非政府组织是政府的搭档，是政府在自身之外的一个合作者。非政府组织与政府的目的是一致的，与政府的宗旨是一致的，而且非政府组织还能及时发现政府往往容易忽视的角落。政府负责资金动员,非政府组织负责提供服务使二者的合作可以使双方各自发挥自己的优势,扬长避短,达到一加一大于二的效果。因此,非政府组织就顺理成章地成为政府挑选合作伙伴的天然候选人,成为政府的最佳搭档。
2、 缓冲角色
当前，我国的经济和社会结构都发生了重大变化，有些政府政策的制定和实施并不是那么的理想，加之群众的民主法治意识正不断提高，容易出现社会矛盾，不利于我国的政治文明建设。在此背景下，规范而健康的非政府组织在社会公共领域中为保障民众权益做了大量工作，这在很大程度上促进了群众的政治参与。它们不仅能够监督和规范政府行为，还能凭借其对社会风险的敏感反应能力，缓冲国家与个人之间的某些矛盾，协助政府建立和完善有关预警机制。作为实现利益分配均衡的有效机制之一，它们能够使公众在更高水平上实现政治参与。在构建有序、和谐的现代善治社会非政府组织的存在促使群众积极参与，从而实现政府与公民的共同治理，缓解了社会矛盾，
促进了社会和谐与发展。
三、 非政府组织的发展
中国经济、政治的发展为非政府组织的发展提供了广阔的空间和空前的机遇。非政府组织的发展也是中国经济、政治以及社会改革进一步发展的必然要求。非政府组织的发展是政治体制改革的必然要求，是我国社会主义市场经济发展的客观需。非政府组织的活动能有效地促进政治民主化,塑造民主参与型的政治文化，同时非政府组织的发展壮大也有利于增强政府权威，但是当前我国非政府组织也存在一些问题需要解决，才能够更好的为社会服务。
（一）、当前我国非政府组织发展中存在的问题
1、非政府组织的独立性差,过分依赖政府,有明显的官办色彩。
从某种程度上说,非政府组织的提法本身就表明他们是独立于营利组织和政府之外的。而我国现有的非政府组织有很多是从政府行政部门转化而来的,虽然名义上与行政部门脱钩,但在体制和观念上仍延续着原有的管理模式和思维定势,带有浓厚的“官办”色彩。
2、非政府组织具有志愿组织性质,却常常表现为非志愿性
伴随社会的发展进步,非政府组织变得越来越专业化,这就导致组织中的工作人员不再把自己当作一名志愿者而是一个职业受薪者。他们中有的会失去志愿的热情,有的会产生惰性,有的还可能将这些组织官僚化,从而导致“志愿失却”。
3、 非政府组织功能不全,总量不足,结构不合理,发展不平衡
政府机关没有对非政府组织的发展进行总体考虑和统一规划,也没有权威的国家级非政府组织的主管和协调部门,对非政府组织的管理和宏观调控还比较薄弱,致使非政府组织的发展往往处于无序状态。而事实上,相对于我国市场经济的发展进程,非政府组织无论在规模上还是在结构上,都远不能满足需要。
4、 有关非政府组织管理的立法滞后,管理不规范,监管不力
政府对非政府组织的管理缺乏严格的规范,法律化程度不高。我国目前对非政府组织的性质、地位、作用等缺乏明确的法律规定,已有的有关非政府组织的政策法规还有待完善。已有的法规政策滞后,需要充实和完善。
（二）、我国非政府组织发展的对策探讨
1、 对非政府组织重新定位,摆正政府和非政府组织的关系
我国非政府组织官办色彩太浓,不但严重限制了这些组织的自主性和灵活性,而且使其失去了赖以存在的社会基础。因此,我们应创造条件,培养非政府组织的独立性。按照政事分开的原则,使各类非政府组织在人、财、物关系上与行政机关脱钩,并定位到产权清晰、权责明确、自我发展、自我约束上来,政府应实现由唱主角到当配角、由包办到协办的角色转换,为非政府组织的合理定位和独立运作创造良好的社会环境。
2、 加强对非政府组织的指导与管理,优化其运作机制
政府与非政府组织两者应密切衔接、配合起来,以最小的付出,
取得最大的效果。政府要理顺管理体制,实现从部门到社会的转变,构建和塑造以社会性、公益性为主要特征的非政府组织运作机制。同时,要避免政府与非政府组织之间出现规范的空档,在这种情况下,政府要主动承担管理的职能。
3、 对非政府组织进行统一规划,使其健康、平衡发展
政府要从实际出发,对现有非政府组织进行改造和优化,并优先、重点发展一批与社会主义市场经济发展和政府职能转变关系较为密切的非政府组织,使改造与新建同时并举,尽快填补体系空白形成体系完整、结构合理、功能健全的非政府组织体系。
4、 制定和完善有关非政府组织的法律和法规
政府在加大执法力度的同时,要随着依法治国、建设社会主义法治国家的发展进程,根据现阶段非政府组织的实际情况,逐步制定和形成配套的、不同层次的法律法规体系,明确非政府组织成立的必备条件、登记管理的机关及必经程序;用法律形式明确非政府组织的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利、义务等,使非政府组织及其运作合法化、规范化。
政府加强对非政府组织的规范、引导和监督,非政府组织更好地配合政府的工作，两者相互配合，优劣互补，使各司其职，各尽其责，发挥最大效益，更好的建设社会。