改革农村宅基地制度的理由与思路
赵树枫
2008年中共中央十七届三中全会通过的《关于推进农村改革与发展的若干重大问题的决定》提出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地的用益物权。”这个决定第一次指明了农村宅基地改革的方向和目标，十分切合我国农村特别是大城市郊区的实际。当前迫切需要的是形成具体的政策法规，尽快加以落实。
一、我国农村宅基地制度的变迁与评价
(一)宅基地制度的演变。
1. 历史上我国农村的宅基地与房产制度一直是“房地合一”，均属农民私有，一直延续到合作化和人民公社初期。
1956年农村实现了高级农业合作化，土地等主要生产资料变成合作社集体所有。当年全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》，仍然规定农民房屋的宅基地“不必入社”，同时提出“社员新修房屋需要的地基，„„由合作社统筹解决。”
2. 1962年中共八届十中全会通过的《人民公社工作条例修正草案》(即“六十条”)，第一次宣布宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”;同时规定“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利”。
宅基地由农民私有变成集体所有是一个重大变革，农民没有精神准备。当时一些地方曾经发生砍树、卖房等混乱现象。为此中共中央于1963年3月20日专门发通知，要求各地对宅基地问题做一些补充规定，宣布了四条政策：(1)社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的，都归生产队集体所有，一律不准出租
和买卖。但仍旧归各户长期使用，长期不变。生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。(2)宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有。社员有买卖房屋或者租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。(3)社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决。„„社员新建住宅占地无论是否为耕地，一律不收地价。(4)社员不能借口修建房屋，随便扩大院墙，扩大宅基地，来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。(《中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》(1963年3月20日))这就形成了现行宅基地制度“一宅两制、房地分离;无偿取得，长期使用”的基本框架。
3. 1978年十一届三中全会以后，农村率先改革，农民迅速解决了温饱问题，于80年代出现了建房高潮。但是，包干到户以后有些地方基层组织瓦解，出现了乱占滥用耕地、在承包地上盖房等问题。于是中央、国务院和全国人大从1981年起不断发文件、颁法律，强化宅基地的管理制度。内容包括：宅基地面积要有限额;一户只能有一处宅基地;申请宅基地要具备条件，符合规划，履行审批手续;出租出卖房屋的不能再申请宅基地;等等。这些规定，对于治乱是必要的，起到了规范管理、保护耕地的作用。
在此阶段，法律法规允许某些非农业人口无偿或有偿使用农村宅基地建房。如1988年修正的《土地管理法》第41条仍规定：城镇非农业户口的居民经过批准可以使用集体土地建住宅，但需参照国家建设征地标准“支付补偿费和安置补助费”。
4. 90年代末市场经济大发展，城乡人口加速流动，某些非农业人口使用农村宅基地反而由允许变成了“禁止”，农宅流转政策出现了逆向调整。
1998年8月29日《土地管理法》修订时删除了上述第41条的规定。1999年5月国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发
[1999]39号)则宣布：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”同年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》提出“两个严禁”：严禁城镇居民在农村购置宅基地;严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年12月《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次申明“三个不得”：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”
(二)农村宅基地制度的基本评价。
1. 总的看，农村宅基地制度及其配套政策，在计划体制下和社会转型期，使农民获得了大体公平的住宅用地保障，实现了农民居者有其屋;形成严格的申请审批程序，制止了农地的乱占滥用;使管理大体有序有效，维护了农村稳定。这是应该肯定的。
同时必须指出，这个制度自身存在矛盾和漏洞，又同市场化、工业化、城乡一体化的现实发展不相适应，政策调整明显滞后，导致一批老问题和新矛盾的不断积累。
2. 现行制度本身的主要特征是：一宅两制，房地分离;无偿取得，长期使用。宅基地属集体所有，不能出租买卖，但可无偿使用，长期不变;房屋属个人私有，可以出租买卖。这种制度一方面助长农民“不要白不要”心理，多占、侵占宅基地的问题难以制止;闲置宅基地也难以收回;造成资源浪费，加大管理难度。另一
方面，以宅基地“集体所有”为由限制农房在本集体成员以外的流转，使农户多年积累的房屋财产不能顺利变现，使农民遭受种种损失。
3. 现行宅基地制度的另一特征是：政府管制，不准流通;强调福利，漠视产权。随着市场化、工业化、城市化和城乡一体化的发展，城乡人口的流动和迁徙不可避免，城乡住宅的商品化也就变得不可阻挡。城市居民住房也是“一房两制”，但已经商品化，可以自由上市流通，其房基地使用权可以随房屋买卖转移给新房主。农村宅基地却以“福利保障”为由禁止流转，其房屋也不准进入市场。城乡住宅再次出现新的二元制。
2007年3月通过的《物权法》虽然把宅基地列入用益物权，但只赋予农户占有和使用两项权利，把一般用益物权具有的收益权抹掉了。在《物权法释义》中只强调“宅基地使用权是农民基于集体成员的身份而享有的福利保障”，不承认其财产权利。(《物权法》第117、152条;人大法工委《物权法释义》第336—337页)这不仅显失公平，而且对推进城乡一体化，增加农民的财产收入，改善城乡居住环境，节约土地资源，都是不利的。
二、宅基地制度在北京郊区遭遇的现实挑战
2004年以来，我们对北京郊区宅基地使用状况进行过两次系统的实地调查。总的情况是：一方面，改革开放以来农村居民点占地有小幅扩大，宅基地管理有序有效，农户宅基地面积平均4.22分，人均住房面积40平米，农民居住条件有了很大改善。另一方面，随着市场化、工业化、城市化、生态化的发展，使用宅基地的人群发生重大变化，宅基地的功能显著改变，矛盾和纠纷大量出现，许多政策规定难以执行，对现行宅基地制度形成了严重挑战。
(一)宅基地使用人群的变化。
1. 城市化和农村非农化，使农民大量减少，人口和劳动力转移、流动加快，改变了本市农民自身的居住状况。本市农业户籍人口高峰值为1990年的392万人，2006年已降至292万。这些变动带来的结果是：(1)农宅闲置率增加(据我们调查，密云县牤牛河一条沟9个村农房闲置率达17.2%);(2)农宅与户籍地分离、农宅与房主居住地分离，在农村已不是个别现象。
2. 外来人口大量进入农村居住。有调查数据显示，在北京居住半年以上的流动人口从1997年的146.3万增长到2006年的383.4万，九年间增加了237万。在北京居住5年以上的流动人口从1997年的16.4%上升到2005年的33.9%。就是说三分之一以上的流动人口“不流动”了，已经成为事实上的“新移民”。其中，农民工多数在郊区居住，务工经商户许多也以农村为生产场地。北漂族也基本住在农村。结果，本市农民的减少并没有使村庄常住人口减少，反而不断增加，近郊区村庄的外来人口已超过本地人。京郊农村成为农民和居民、本地人和外地人共同居住和利用的社区。
农村常住人口结构多元化及总量的变化，是对传统观念的颠覆。其一，农村宅基地不再为本村农民专用，“农村宅基地使用人”应予以新的概念;其二，城市化不意味着乡村的消失，在一定的时期，还表现乡村人口的增长。因此，按乡村人口将大量减少为指导思想编制的农村土地利用规划，应该予以调整修正。
3. 城市的现代化发展，使改善生态环境的要求日益迫切，都市农业特别是休闲观光农业迅速普及，使农业、农村更加广泛地为城市居民所利用。民俗接待户大量涌现。2006年到农村农户旅游休闲的市民达到2193万人次。
4. 城市的发展扩大，又将农村吞没，让农民离开他世代居住繁衍的宅院，成为拆迁安置的对象。处理不好，农民丧失这块属于他们的最后财产，将会变成“失地失业失房”的城市贫民。
(二)农宅功能的改变。
宅基地利用人群的变动引起农村宅院功能的变化，在保留居住功能的同时，生产资料的功能、环境功能和财产性功能突出出来。
主要表现为四个方面：
一是房屋出租。近郊和平原最突出，成为农民财产性收入的主要来源。 二是住宅出卖。上世纪80—90年代城镇居民和外来人口在农村买房或申请宅基地建房逐渐增多。1999年国务院办公厅通知禁止城市居民购买农民住房，农宅买卖变成私下交易，“以租代买”，依然禁而不止。调查显示，北京农户卖房的比例在4%以上，就是说，购买农宅的至少有几万户，几十万人。
三是经营“农家乐”，发展观光休闲农业。利用宅院进行民俗接待或经营商业、服务业、手工业，成为许多农民收入的主要来源。
四是在拆迁时获取高额补偿。市政府2003年124号令确认了农宅拆迁补偿包括宅基地区位补偿价和房屋重置成新价两项，等于承认了宅基地使用权是农民的财产权利，有权获得土地的级差收益。
上述种种农宅功能的改变，使农民对于宅基地十分珍惜，“家家算账，寸土必争”。
(三)宅基地政策法规调整滞后，积累的矛盾和纠纷增多。
突出表现在两个方面：
一是法规与现实背离，使法规难以执行。
1. 法律规定，一户一宅，实际上农村存在“一户多宅”，并在发展。据农业普查数据，2006年末，拥有两处住宅的农民有11.81万户，占8.22%;拥有三处以上住宅的0.78万户，占0.55%。一户多宅的成因，一是接受继承和赠与而必然发生;二是购买农宅或建新不拆旧、为子女预先建造而没有使用;三是搬迁、迁徙以后在新驻地建了住宅，原驻地宅院依然保留，等等。尽管有关法规一再重申坚持“一户一宅”制，明确“一户多宅”不合法，而在确权时即使不确定其使用权，也难以依法收回。
2. 法律规定，农户宅基地面积不得超过省、市、自治区规定的面积限额。北京市规定，近郊和人多地少地区，户均2.5分，远郊3分，1982年以前的按4分地从宽认定。据抽样调查，宅基地实际面积超过4分地的占现有宅院的39.37%。而形成原因复杂，大部分是合作化以前的祖产老院(当时并没有什么“面积标准”)，或者属于社队批准同意造成的，属于私自占用的极少。死抠法规确定的“面积标准”，事实上难以执行。
3. 北京市政府1989年39号令规定，村民全家迁出或转为非农户后另有住房的，原宅基地由集体经济组织收回。有的县曾做出限其在一年内将房屋拆除，把宅基地归还集体的硬性规定。实际办不到。只好不了了之。
上述政策问题，都成为准备开展的宅基地确权发证工作的难题。 二是限制农宅买卖的政策，引起的纠纷和官司增加。
例如，通州区宋庄镇，从1994年起至今聚集了1500多名艺术家，包括来自海外和港台的近百人。买农宅定居的有200多户。宋庄画家村成了国际知名品牌，市委市政府确定宋庄为“文化创意产业聚集区”，并纳入通州新城建设规划。于是农宅价格大涨。拆迁补偿时仅宅基地区位补偿价一户就可得二三十万。少数原
来两三万元卖了农宅的户后悔了。有13户卖房者以“买卖农房违反国家政策，属无效合同”为由到法院提起诉讼。2007年7月区法院判决被告画家李玉珠败诉。李玉珠上诉，一中院判决维持原判，但指出原告在此非法交易中负有更大责任，被告可以另行起诉，要求赔偿。李玉珠提出赔偿48万元的诉讼请求，至今仍在调解中。宋庄画家村房产诉讼，为国内外所瞩目。现在已经看到负面效果累累：农民和画家以及镇村集体都受到了伤害，没有一个赢家。当地315名艺术家联名上书最高法院和市区领导，紧急呼吁就维护农民私房处分权和诚实守信规则出台相关政策。
双方本无任何争议的农房买卖，就是因为面临拆迁可能得到高额补偿的诱惑，卖房人毁约翻案，而法院以“新规”判“旧案”，竟然予以支持，宣布原合同作废而引起的合同纠纷案件，近年来呈明显上升趋势。
由此可见，现行限制农宅流转的政策，与市场化、城乡一体化的现实严重背离，引发的矛盾冲突十分尖锐，再不改革创新，调整政策，已经难以为继。
三、改革创新农村宅基地制度的基本思路
农村宅基地改革有两种大思路，一是房地统一都归农民所有;二是宅基地所有权仍属集体，但将(下转第15页)(上接第12页)使用权作为完整的用益物权给农民。我们主张后者。初步设想是：
1. 在继续实行宅基地集体所有的同时，赋予集体成员比较完整的用益物权，使宅基地使用权真正成为农民的一种财产权利。
2. 坚持社会主义市场经济的方向，实现公平与效率的统一。继续实行“一户一宅”，有面积限额，体现公平，合理保障农民住房用地;同时实行有偿使用制度，允许合法的宅基地使用权随房产买卖流转。宅基地有偿使用的政策，要体
现本集体成员与非成员的差别，面积限额以内和以外的差别，新老宅基地的差别，内部价与市场价的差别，对非本集体成员使用宅基地不仅要收取更高费用，而且要规定使用期限，用经济手段促进土地的节约集约利用。
3. 尊重所有者的权益，实现所有权与使用权的有机统一。在宅基地使用权流转实现的收入，由集体与户分成;建立宅基地公共基金，用于村庄公共设施建设和对纯农户的宅基地有偿使用补贴。依照《物权法》第59条和第60条的有关规定，坚持宅基地“属于本集体成员集体所有”，宅基地使用、流转等重大事项“依据法定程序经本集体成员决定”，并由“集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。明晰本集体成员身份，健全集体经济组织及其运行规则，保证宅基地所有权和使用权权利的正确行使。
4. 瞻前顾后，面向未来，区别对待，使改革的设计具有可行性和可持续性。为此，要研究农村居民点的演变趋势和宅基地消亡的条件与途径，实行分类指导。现在可以看出，北京郊区农村居民点的发展趋向在城镇化地区，乡村化地区和生态涵养地区各有不同，产业结构、人口构成、居住方式会有明显差别，因而在宅基地利用的政策上需要区别对待。
5. 鉴于我国农村的发展极不平衡，特大城市郊区和首都的发展处于先行地位，农村宅基地政策法规和改革步伐在保持共性的同时应该承认差别，鼓励试验，允许创新。建议中央政府支持北京开展农村宅基地政策调整和制度改革的试验，以适应新情况，解决新问题，探索制度创新之路，为法律的修改提供实践依据。(作者系北京市农村经济研究中心研究员)
来源：《理论前沿》2009年第12期