作者：周志凯
生产力研究 2006年11期
［中图分类号］F323.89 ［文献标识码］A ［文章编号］1004—2768（2006）06—0040—02
一、农村社会福利事业的发展现状
近几年来，我国农村社会福利事业获得较快的发展，与过去相比，主要呈现如下的特征。
第一，农村社会福利以五保户福利为主。我国农村社会福利对象主要是五保户，尤其是无依无靠的老年人。而五保户福利的特征是以分散供养为主，集中供养为辅。如据湖南省民政厅统计资料显示，全省农村有五保户25.9万户，占农村总人口的0.5％。而全省1511所农村敬老院供养的五保户仅为1.8万人，占五保户总数的16.4％。广西壮族自治区现有农村五保户30多万人，其中分散供养的五保户有29万人，占总数的97％。2002年，武汉市农村五保户集中供养率为25.5％。可见从全国范围来看，农村五保户大部分是分散供养的。
第二，国家和集体不断加大对农村社会福利机构的投资力度。为适应农村人口老龄化的发展趋势，国家和集体增加了对农村养老机构以及设施的建设投入，有计划、有目的地建成了一大批农村养老服务的样板机构和示范窗口单位，进而带动了整个农村福利事业的发展。据统计，仅1998年国家对农村养老服务事业的资助拨款达1亿多元，农村集体统筹投入9.8亿元。① 如湖南省积极调整思路、科学规划，进行重点扶持，壮大敬老院规模。从1998年开始合理选定敬老院地址，当年全省新建、改建、扩建敬老院400所，其中高标准的示范型窗口敬老院达136所（每个市、县1所）。
第三，农村社会福利机构的服务和功能不断扩展。我国农村不仅改建和新建了一大批敬老院、光荣院、老人公寓等社会养老机构，而且新增了社会福利服务设施，如老年人活动中心、活动站、茶社等，为农村老年人提供了满足其基本生活需要和精神需要的各类服务项目。社会福利机构的服务对象开始公众化，不仅对五保老人提供“五保”服务，还逐步扩展到社会老人，提供了诸如寄养代养、托老服务、家庭护理以及其他一些临时性的养老服务。一些地方的乡镇敬老院还担负着分散供养五保老人的生活保障服务管理中心的职能，定期发放生活费，定期检查监督各村的供养和护理工作。
第四，农村残疾人的生活和身体状况得到较大改善。为了帮助贫困地区的残疾人尽快脱贫致富，1992年中国残疾人联合会和中国农业银行共同制定并实施了“康复扶贫贷款计划”。十年来，通过这种贴息贷款和地方政府的匹配资金，许多贫困地区的残疾人摆脱了贫困、解决了温饱，在一定程度上缓解了残疾人的贫困状况。从残疾人的康复治疗来看，不少残疾人回复了健康。截止2000年，全国农村约有220万例白内障患者得到了手术治疗，年手术量由原来的10万例提高到45万例。实现了白内障盲人数的负增长。②
二、我国农村社会福利事业存在的问题
我国农村社会福利事业严重滞后于社会和经济发展水平，并且长期以来由于缺乏统一规划，结构混乱，社会福利机构匮乏，问题明显。具体表现在以下几方面。
其一，农村社会福利覆盖面狭窄，供需矛盾尖锐。以农村老年人社会福利为例，社会福利设施供给远远满足不了需求。据1999年民政部调查测算，截至1999年6月全国农村有1.164亿60岁以上老年人，其中农村三无和五保老人为274.88万人，约占农村全部老年人的3％。③ 而全国近4万家农村敬老院仅有64万张床位，只能满足24％的五保老人的养老需求。可见，农村现有的社会福利事业只能保障部分福利对象的需要。
其二，农村社会福利地区发展不平衡。社会福利事业的发展与经济发展水平密切相关，我国各地经济发展的不平衡决定了各地之间农村社会福利事业发展的不平衡。首先从社会福利机构数量来看。截至2001年底，全国农村乡镇数量为40903个，乡镇敬老院只有3.8万个，全国有不少乡村应办而未办敬老院等社会福利机构，这主要集中在经济欠发达和贫困地区。其次是从社会福利机构的服务项目来看。在发达地区，不仅有敬老院、光荣院、老人公寓等养老服务机构，乡镇和集体经济还建立了社区老年人活动中心、茶社、活动站等，满足了养老、康复、医疗保健和精神生活等各个方面的需要。而在欠发达的地区，仅有敬老院来满足部分五保户的基本生存问题。再次，从供养标准（或生活水平）来看。在经济发达地区人均年供养标准几千元，在贫困地区人年均一百多元，甚至只有几十元。绝大多数的五保户采取分散供养的形式，他们的生活水平相当低下，有的只供给粮食不给现金，以保障供养对象不挨饿不受冻为目的。此外还存在相当多的应保未保的五保人员。如安徽定远县调查显示，该县共有五保对象4200人，已保2813人，应保未保1207人，应保未保率达30.02％。④ 最后，从社会福利机构的人员素质、管理水平、服务质量等方面来看。欠发达地区的不少敬老院的服务管理工作存在观念守旧、管理不到位、督察不力的问题，有的无服务人员，老人生活无人照料；有的管理不力，院容院貌差，院办经济思路不畅，发展缓慢。
据笔者的实地调查，将两个处于不同经济发展水平的农村地区的社会福利发展状况进行了如下比较。
案例1：江苏省昆山市是毗邻上海的一个县级市，经济较为发达。反映在农村社会福利事业上，五保供养标准相当高。全市有20个敬老院，五保户505人，集中供养418人，其余87人分散供养。集中供养老人的生活水准是每人每年3000元左右，分散供养老人则是2000元左右。以昆山市某镇为例，经村组合并后，现有14个村，21个老人活动室或老人之家，并在镇上建有一个敬老院和一个老年干部活动中心，内设棋牌室、电视室、阅览室、台球室、健身室等。镇敬老院占地面积14.5亩，供养五保户31人，接收来自上海、南京的自费代养老人27人。院内共有14名工作人员，包括医生及护理人员4人、勤杂人员8人、管理人员2人。敬老院运转以及五保老人供养的经费来源，除了镇政府财政拨款外，还有敬老院自身的庭院经济，自费代养人员的缴费，以及部分捐款。该镇敬老院的经营项目有内衣厂、养猪场、鱼塘、蔬菜地、果园等。2002年镇政府拨款32万，庭院经济达28万元，另有捐款2万元。
案例2：江西省漳树市2002年全市有五保户1937人，其中集中供养241人，分散供养1485人，其他供养方式211人，应供养而未供养的有231人，占全市五保户人数的12％。全市有16个乡镇，建有16所敬老院，均由乡镇自建，市里给予扶助。在过去几年里，已有9所敬老院经过改、扩建，尚有7所需改扩建。院办经济主要是鱼塘、果园、蔬菜等，年可达12万余元，平均到每个敬老院不到8000元，扣除成本每年的利润不到5000元。五保供养标准在税费改革前后不变或略有增长，集中供养人员平均为每人每年1200元左右，即每人每月100元左右。敬老院工作人员加上管理人员很少，一般只有3人～4人，五保户一般是自己照顾自己。分散供养的人员生活标准更低。除少数乡镇足额到位外，其余多数是以田代保（免交农业税），田由亲戚代种，平时偶尔救济一点，有的村甚至只供给粮食，其余自行解决。
由此可见，不论是应保已保率、供养水平、供养条件、服务设施，还是工作人员、庭院经济、财政支持力度等等，经济发达地区的农村社会福利发展都要优于经济欠发达地区。
其三，农村社会福利各项目发展不平衡。在全国，已有70％的乡镇兴办了敬老院、养老院等社会福利院，用于供养五保老人。但农村的儿童福利和残疾人福利没有受到应有的重视。
从孤残儿童福利来看，在我国农村，以县为单位，大多数没有专门的儿童社会福利院。部分孤残儿童能获得农村敬老院的照顾，部分由亲戚或朋友代养，部分被人领养，大部分与年迈的长辈或年幼的亲人相依为命，有的甚至成为流浪儿，等等。因而，孤残儿童大多生活贫困，受教育状况普遍不佳。孤残儿童当中的残疾儿童缺乏必要的康复治疗，不仅集中居住在农村敬老院的残疾儿童常常因敬老院经费的短缺或乡镇卫生院缺少相应的医疗设备而不能接受康复医疗，分散居住的残疾儿童更常常因家庭困难而未能获得医治。总体来说，目前没有专门的机构来保护和监护农村孤残儿童。
从残疾人福利来看，农村残疾人生活困难，缺乏经济保障，90％以上的残疾人都是靠自己或家庭成员和亲戚的帮助维持低水准的生活状态。据1997年中国残疾人联合会的调查，全国有残疾人贫困户1058.97万户，贫困残疾人1372万人，其中1205万人生活在农村。农村残疾人普遍缺乏积极的康复治疗。大多数县也没有设立残疾人康复训练中心，各县虽然都设有残疾人联合会，但空有其名，没有真正起到应有的作用。全国农村中的社会福利企业更是寥寥无几，残疾人隐性失业严重。
其四，农村社会福利事业缺乏统一的组织管理。目前，主要由民政部负责农村社会福利工作。具体到下面的乡镇，对农村社会福利工作重视程度不一，有的乡镇由一名分管领导和一名民政助理员负责和管理，有的乡镇未配民政助理员，因此在落实工作时常面临较大的难度。此外，农村社会福利事业除了要满足特殊人群的基本生活需要，还要满足特殊人群的特定需要，如五保老人的医疗需求、孤儿的受教育需求、残疾人的康复需求，等等。而这些项目涉及到各级政府的财政、民政、教育、卫生等多部门，因此需要各方协调一致共同为特殊人群服务。但是目前各部门分割，各有自己的规定，缺乏统一性，一有矛盾就难以协调。
总之，目前我国农村社会福利事业仍处于低水平的发展阶段，准确地讲，我国现阶段的农村社会福利仍然保留着救济性的性质。
三、我国农村社会福利事业发展迟滞的原因分析
首先，政府对农村社会福利事业的发展重视不足，城乡社会福利政策显失公平。长期以来我国存在着严重的二元经济结构，对城乡实行两套政策。反映在社会福利领域，城市实行的是企业福利、民政福利，在企业属于国有的情况下，企业福利实际上是政府福利，而农村实行的是集体福利性质的五保户福利。20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制的建立，为解决国家和集体包办社会福利资金不足、福利机构少等问题，民政部提出社会福利社会化，逐步形成了一个以国家、集体举办的福利机构为骨干，社会力量举办的福利机构为新的增长点，多渠道、多形式发展社会福利事业的局面，福利机构的数量迅速增长。据统计，仅在2000年，全国新增国有社会福利机构334个，新增收养人员11558人，分别比1999年增长了24％和9.7％；社会力量举办的社会福利机构发展更为迅猛，机构总数和收养人员数由1999年底的1007家、1.6万人发展到了2000年底的1623家、4.7万人，分别增长了61％和193％。⑤ 但这些新增的社会福利机构主要在城市，收养人员也主要针对城市老人，农村五保户要求入住敬老院享受相应的五保待遇的问题没有解决，绝大部分的五保户仍然是分散供养的。此外，城市“三无”对象目前全部是由财政支付生活费用，而农村五保对象则完全由农民负担供养。同样的对象只是所处地域不同而享受不同待遇，同样的政府职责，一部分由政府财政承担，另一部分则由农民承担，显然有失公平。
其次，农村集体经济大多亏空，负担不起农村社会福利事业发展的资金需求。我国农村五保供养制度长期以来实行由集体经济统包统养的形式，随着农村家庭联产责任制的实行，村集体的经济能力日益弱化，部分甚至出现“空壳化”。据有关资料显示：近年来，黑龙江省全省1万多个村中，有70％以上的村是空壳村。更为严重的是，全国乡镇和村级绝大多数都负有大量债务，如有关资料显示，黑龙江省截止2000年底，全省村级债务107亿元，“九五”期间年均递增24.5％，村均负债75万元。另据湖北省有关部门的统计，全省村级负债总额1999年底为186.26亿元，2001年底达192.5亿元，到2002年底高达200.85亿元，有93.7％的村负债，其中资不抵债的村达到18.5％。⑥ 虽然导致乡镇和村负债的原因很多，但它引起的一个直接后果是，乡镇和村在还款的压力下，削减对五保户的经费支出，尤其是分散供养五保户的供养支出。
最后，五保户供养标准的提高与减轻农民负担矛盾较为突出。长期以来供养五保户的资金来源于乡统筹、村提留。近年来，国家为发展农村经济，增加农民收入，实施减税增收的改革，取消了乡统筹、村提留等收费，部分农村税费改革试点地方正逐步减免农业税。但是相应的五保供养经费还没有明确其新的来源途径，因此实际工作中要么仍由农民负担，要么五保供养资金来源受到严重影响，甚至处于资金来源缺位状态，以农村税费改革试点之一的安徽省的实践情况为例，反映出税费改革后的五保户生活堪忧。如铜陵县永丰乡有12个村，144个村民组，五保户67人，其中集体供养25人，分散供养42人，此外还有应保未保人员36人。在税费改革后，全乡农业正税为64万元，农业税附加为64万的20％即12.8万元，各村集体经济收入5万元，实际可支配收入为17.8万元。该乡每村平均4.5名村干部，按年2500元的补贴标准计算，共需13.5万元，村民组组长144个，按年350元的补贴标准计算，共需5万元，两项合计18.5万元；村办公费以每村每年10000元计算，共需12万元；乡镇敬老院集中供养的老人按每人每年1300元的标准计算，共需3.25万元，分散供养的老人按1170元计算，共需5万元，合计8.25万元。上述费用总和为38.75万元，同可支配收入相比，缺口20.95万元，甚至可支配收入连支付村干部的补贴都不够。 ⑦ 另据山东2003年初统计，山东全省五保供养资金由税费改革前的4.36亿元一下跌落到2.14亿元，集中供养人数也由原来的8.85万人减少到5.77万人。 ⑧ 由于供养资金的“失血”，出现了大批五保老人应保未保的尴尬局面。以上情况说明，农村集体经济供养五保户都困难，至于残疾人、病人，其他穷人弱势群体的福利待遇就更不用说了。
综上所述，虽然近年来我国农村社会福利事业有了较大发展，但仍处于较低水平，进一步发展面临着重重困难。目前亟待解决的是明确各级政府对农村社会福利事业的职责以及农村社会福利事业的资金来源，以确实保障农村相应人群的社会福利待遇。同时也要看到农村社会福利事业的发展表现出明显的地域性，经济发展水平比较高的农村地区，相应的社会福利水平也较高，而经济发展比较落后的农村地区，而相应的社会福利水平相当低。因此从长期来看，使我国农村社会福利事业均衡发展，使城乡社会福利事业均衡发展是将来农村社会福利事业的发展方向。
【收稿日期】 2005—04—11
【基金项目】 国家自然科学基金（108160502 ）； 教育部人文社会科学研究2002年重大项目资助（02JAZD790006）
注释：
①③ 阎青春：《农村老年人社会福利事业审视与展望》，民政论坛，1999年第5期。
② 时正新：《中国社会福利与社会进步报告（2001）》，社会科学文献出版社，2001年，第32页。
④ 阎青春：《社会福利与弱势群体》，中国社会科学出版社，2002年，第276页。
⑤ 时正新：《中国社会福利与社会进步报告（2001）》，社会科学文献出版社，2001年，第123页。
⑥ 周中平、李正刚：《村级债务的治理对策》，中国财经报——财会世界，2001—10—18。
⑦ 民政部社会福利和社会事务司：《来自民政部社会福利和社会事务司的专项调查：安徽省农村税费改革后五保户生活堪忧》，中国民政，2000年第10期。
⑧ 《山东省将全面推行农村五保户四级财政供养》，新华网山东频道，2004—08—17。
作者介绍：周志凯，武汉大学社会保障研究中心，湖北 武汉 430072 周志凯（1976—），女，湖北嘉鱼人，武汉大学社会保障研究中心博士，财政部财政科学研究所博士后，研究方向：公共财政与社会保障、农村社会保障。