政府信息公开行政复议的若干法律问题
江苏省政府法制办公室行政复议处 韩震龙
2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）这部中国特色的阳光法案正式颁布施行，标志着中国民主法治进程的又一重要进步。《条例》为公民的知情权提供了有效的法律保障，促进了政府工作的阳光透明。但徒法不足以自行，政府信息公开事后的救济和监督，对于公民知情权的实现具有重要意义。《条例》第三十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。自去年5月1日至今年6月30日，据初步统计，全省共受理因政府信息公开而引发的行政复议案件68件。复议实践中，由于《条例》实施时间较短，相关配套措施不完善，复议机关对政府信息公开行政复议的受案范围、申请人资格确定、举证责任分配等问题理解不一，本文拟就相关法律问题进行分析探讨。
一、政府信息公开行政复议的受案范围
政府信息公开行政复议的受案范围，是指复议机关对哪些政府信息公开的行政行为具有管辖权。对此，江苏省政府制定的《江苏省政府信息公开行政复议办法》，特别从《条例》全文中提炼出六类政府信息公开工作中的具体行政行为可以申请行政复议，一是认为行政机关应当依照《条例》第九条规定主动公开而没有公开的；二是依照《条例》第十三条规定申请获取相关政府信息，行政机关不予公开的；三是认为行政机关公开政府信息侵犯其商业秘密或者个人隐私的；四是认为行政机关没有按照法律规定的方式和程序公开的；五是依照《信息公开条例》第二十五条第二款规定认为行政机关提供的与其相关的信息记录不准确申请更正，行政机关不予更正的；六是认为行政机关提供政府信息违法收取费用的。以上列举的六种行为基本涵盖了政府信息公开行政复议的受案范围。 具体到某一个案件，笔者觉得还应当把握以下两点：一是要分析政府信息公开工作中行政行为的性质，只有那些针对特定的行政管理相对人作出的具体行政行为才有可复议性。因此对申请人认为第一种政府主动公开政府信息的行政行为侵犯其合法权益的复议申请，复议机关应当在立案阶段就审查该主动公开的政府信息与申请人是否有利害关系，即申请人是该主动公开行为的特定对象，如果该主动公开的行为与申请人没有必然联系，则不应当纳入复议受案范围。如行政法规、规章和规范性文件、国民经济和社会发展规划、政策、统计信息，财政预算、决算报告，社会公益事业建设情况等。这些主动公开的政府信息主要涉及的是社会生活的宏观方面。对于这些应主动公开的信息，虽然行政机关有公开之义务，但并不是每个公民都因此而拥有请求行政机关具体履行公开义务的权利。因为这些信息更多涉及的是社会公共利益，大部分情况下，公民不能直接申请行政复议，其只享有《条例》第三十三条第一款规定的举报权。只有当公民的合法权益受到其不利影响时才能申请行政复议。
二是在确定受案范围时既要为公民、法人或者其他组织依法获取政府信息提供尽可能的复议救济，又要考虑政府信息公开在我国的现实情况，口子既不能开得过大，也不能开得过小。
二、政府信息公开行政复议申请人资格的确定
根据《条例》第三十三条第二款的规定，政府信息公开行政复议的申请人是“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”根据这一规定，确定申请人资格须具备以下两个条件：
（一）申请人是公民、法人或者其他组织。这就将权利主体限定在我国公民或组织的范围内。从已经制定有关信息公开法的国家的立法例看，公开请求权主体大多包括外国人，但依照《条例》的规定，目前在我国，仍只限于本国公民、法人和其他组织。
（二）申请人认为具体行政行为侵犯了其合法权益。这与《行政复议法》第二条规定是一致的。分析《条例》的相关规定，政府信息公开行政复议申请人大致可以分为三类：
第一类是向行政机关主动申请公开政府信息，认为行政机关不予公开或者虽公开但仍侵犯其合法权益的申请人。对于这一类申请人资格的确定，在立案阶段存在两种意见：一种观点认为申请公开的政府信息须与其有法律上的利害关系，即申请公开的政府信息与其合法权益有着必然的联系，否则应不予受理。一种观点认为，只要主动申请信息公开被行政机关拒绝的都具备申请人资格。笔者认为，公民、法人或者其他组织申请政府信息公开的权利是《条例》所设定的，是一种法定的权利，如果这种权利受到行政机关拒绝，仅从形式上看，申请人已经与这种拒绝行为存在着法律上的利害关系，复议机关应当受理。至于申请人的知情权是否真正受到侵犯，则应当在受理后予以审查。
第二类是针对行政机关根据第九条到第十一条规定应主动公开信息却不予公开的行为而提起行政复议的申请人。对于这一类申请人
资格的确定争议也较大。一种观点认为如果赋予任何不特定的主体对行政机关主动公开信息的行为有复议权，则就认可了公益行政复议或诉讼的存在，而目前根据《行政复议法》的规定，还不能赋予公益行政复议的存在。一种观点认为，如果对行政机关主动公开政府信息的行为不能提起行政复议或诉讼，则对于这一类行为，《条例》设定公民的知情权就得不到保障。笔者以为，对这一类行为，在受理审查时应当与依申请公开的申请人资格审查有所区别，因为在主动公开的情况下，行政机关的公开或者不公开针对的是不特定对象，申请人与行政机关之间并不像依申请公开那样，存在一个申请与拒绝的关系。所以，应当重点审查主动公开政府信息的行为与申请人合法权益是否存在利害关系，如果这一行为可能给申请人造成某种不利影响，则就具备申请人资格。 第三类是第三方认为行政机关公开的政府信息侵犯了其商业秘密或个人隐私的，可以作为申请人提起行政复议。
三、政府信息公开行政复议的被申请人确定
政府信息公开行政复议的被申请人确定取决于政府信息公开的义务主体。世界各国信息公开法发展的方向是扩大政府信息公开的范围以及信息公开义务主体的范围。《条例》确定的政府信息公开的义务主体只包括行政机关，不包括立法机关和司法机关。具体而言，关于主动公开信息，《条例》第九条将义务主体确定为“行政机关”；关于依申请公开信息，《条例》第十三条将义务主体确定为国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门。另外，根据《条例》第三十六条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”由此可见，《条例》确定的政府信息公开的义务主体包括行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，这些主体均可以成为行政复议的被申请人。
值得探讨的是公共企事业单位的复议被申请人资格。《条例》除前述的两类义务主体外，第三十七条还规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。这一规定应当说是《条例》较前的一项重大突破，具有重要的意义。但对于这一类公开行为能否提起复议或诉讼，争议较大。根据传统的行政主体理论，公共企事业单位既不是行政机关也不是法律法规授权组织，因此不能成为行政复议被申请人。笔者以为，这些公共企事业单位的私行为或者纯市场行为不应当通过行政复议或者行政诉讼来调整，但如果其行为是一种公权力的行使，往往与人民群众利益又都有着密切联系，则应当纳入行政复议的范围，且《条例》也明确规定其涉及公众利益的信息公开的行为参照《条例》执行。因此，公共企事业单位可以成为政府信息公开的行政复议被申请人。
四、政府信息公开行政复议时效
《行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。根据这一规定，复议时效从申请人知道行政行为的作出之日起起算，最长不能超过六十日。对于依申请公开政府信息行政机关作出公开或不予公开行政决定的，复议时效从行政机关以某种形式向申请人提供信息或答复申请人之日起计算。
对于申请行政机关公开政府信息，行政机关不予答复的，应当按照行政不作为来确定时效。《行政复议法实施条例》第十六条规定：公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。《条例》第24条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”根据上述两条规定，申请人申请政府信息公开，行政机关不答复的，申请人申请复议的时效应当从行政机关收到信息申请15日（有告知延长的30日）起计算60日。
五、政府信息公开行政复议的举证责任
（一）行政机关的举证责任
举证责任就是指当事人为证明其主张，所承担的提出证据的责任。政府信息公开行政复议中由行政机关对其作出的行政行为举证既符合《行政复议法》的精神，更符合政府信息公开的特点。第一，政府信息公开行政复议的核心问题，就是解决政府信息能不能够公开的问题。而政府信息掌握在行政机关手中，只有行政机关知道文件的内容和性质，所以必须由行政机关证明该政府信息是否应当公开，而不能由处于不利地位的申请人承担举证责任。第二，政府信息公开实行以公开为原则，不公开为例外。因此，政府信息都是假定应当公开，除非法律规定不公开的情形。政府信息公开行政复议大多是申请人对行政机关不予公开政府信息不服而提起，行政机关应当承担不予公开的举证责任。具体而言，行政机关应当对下列事项承担举证责任：
1、被申请人拒绝提供政府信息的，应当证明该政府信息具有下列情形之一，并证明其已经履行法定的告知和说明理由义务：（1）不属于政府信息；（2）属于不予公开范围；（3）不属于被申请人公开；（4）所申请的信息不存在。
2、被申请人已经依申请提供政府信息的，应当证明该政府信息内容准确，提供信息的方式和载体形式合法适当。很多情况下， 行政机关虽然公开了政府信息，但不符合申请人在申请中描述的内容、要求的获取方式或者载体形式的，申请人也会提起复议。对于这类复议，行政机关就要证明：（1）政府信息内容准确。因为《条例》规定行政机关应当准确地公开政府信息；（2）提供信息的方式和载体形式合法适当。所谓提供方式，包括邮寄、递送、传真、当面领取等；所谓载体形式，包括纸质、光盘、磁盘等。一般而言，行政机关应当尽可能地按照申请人要求的方式和形式提供，确实无法按其要求提供的，要作出合理说明并证明所采用的方式和形式合法适当。
3、申请人复议行政机关决定公开的政府信息涉及其商业秘密、个人隐私的，被申请人应当证明该政府信息不涉及申请人的商业秘密、个人隐私，或者已经书面征得其同意，因公共利益决定公开的，应当说明理由。
4、行政机关拒绝更正其提供的与申请人自身相关的政府信息记录的，应当证明政府信息记录的准确性或者其无权更正。《条例》规定，公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。在两种情况下，行政机关可以拒绝更正：一是该政府记录并非不准确；二是该行政机关无权更正。因此，行政机关作出拒绝更正的决定，就要证明符合上述两种情形之一。
（二）申请人的举证责任
在政府信息公开行政诉讼中，申请人的举证责任主要体现在以下几个方面：
1、申请人复议行政机关对于信息公开申请不予答复的，申请人要证明其提出申请的事实。
2、复议被申请人拒绝更正政府信息记录的，申请人要证明被申请人提出的与其自身相关的政府信息记录何以不准确。
3、申请人需证明其申请获取相关政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要。
4、在一并提起的国家赔偿复议中，证明其受被复议政府信息公开行政行为侵害而造成损失的事实。
（三）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息的举证、质证
按照《行政复议法》第二十三条规定，被申请人应当提供作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，但对于涉及国家秘密的政府信息，由于其固有的保密性和专业性，则被申请人只要能够提供书面证据材料，证明其拒绝公开的政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密，或者能够提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的政府信息公开保密审查结论的，复议机关就可以不要求其提供该政府信息。涉及商业秘密、个人隐私的政府信息同样面临着保密问题，但涉及商业秘密、个人隐私的政府信息行政机关应当向复议机关提供，并由复议机关进行审查，决定是否免予公开出示和质证。
六、政府信息公开行政复议的决定方式
《行政复议法》规定了五种决定方式：维持决定、撤销决定、履行决定、变更决定和确认决定。《行政复议法实施条例》增加了一种决定方式：驳回复议申请决定。政府信息公开复议案件比较常用的决定方式应当是维持决定、履行决定、驳回复议请求决定和确认违法决定。
1、关于维持决定。适用较多的是申请人复议行政机关没有按照申请人要求的方式公开或者公开的内容不符合申请人要求或者没有按其要求变更信息，复议机关经审查认为行政机关公开信息符合法定形式或者已按其要求变更信息或者依法不应当变更的，复议机关决定维持被申请人的具体行政行为。
2、关于履行决定。《行政复议法》第二十八条第一款第二项规定：被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。对于申请人申请公开政府信息，行政机关拒绝公开，或者在法定期限内不履行其法定职责，不理睬，不答复的，复议机关经过审查，认为被申请人的拒绝行为理由不成立的，或者不作为违法的，可以决定行政机关履行公开政府信息的法定义务。这里需要注意三点：一是决定责令履行法定职责要有实际意义，如果已经没有实际意义，就无须再决定履行。二是决定履行的内容应区别不同情况确定。对于行政机关明确拒绝的，如果经过司法审查，认为拒绝不成立的，可以直接决定行政机关公布特定政府信息。对于在法定期限内拖延履行，或者不理睬、不答复的，如果拖延行为理由不成立，应决定行政机关在一定期限内答复，但不宜直接决定行政机关公开政府信息。三是对于责令履行期限，可以参照《条例》第二十四条的规定，能当场答复的，决定行政机关接到申请后当场答复，其他情况决定行政机关收到申请之日起15个工作日内予以答复。
3、关于驳回诉讼请求决定：《行政复议法实施条例》第四十八条规定：申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。另外，行政复议机关审查后发现申请人行政复议申请不符合《行政复议法》规定的受理条件的，复议机关也应当决定驳回行政复议申请。
4、确认违法决定。适用较多的是复议行政机关公开政府信息的行为侵犯其商业秘密或者个人隐私的，复议机关经审查认为行政机关的公开行为的确侵犯申请人的商业秘密或者个人隐私，但因行政机关信息已经公开，具有不可撤销性，因此这种情况下只能确认该公开行为违法。