政府信息公开行政案件的审理探讨
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条
例》）颁布实施以来，在实现其立法目的，即保障公民、法
人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，
促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和
经济社会活动的服务作用方面取得了一定的成效，但随着政
府信息公开案件在行政审判中所占的比重不断提升，法院在
审理政府信息公开案件的过程中，现有法律没有细化规定的
一些问题逐渐显现，给审判实务带来阻力。本文拟对相关法
律问题进行分析探讨。
一、 政府信息公开行政案件的原告主体资格
《最高人民法院关于执行
法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法
律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，
可以依法提起行政诉讼。本条是对行政诉讼原告主体资格的
规定。关于何为‚法律上的利害关系‛，有学者认为‚其含
义是指相对人或相关人应受司法所保护的利益受到或可预
见的将受到行政行为效力的影响，其法律地位已经或将受到
限制或剥夺。‛，笔者认为，这种说法是对行政法律关系较
为全面的概述。而政府信息公开法律就是规定了对公民、法①① 张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第81页。
人和其他组织知情权的保护。因而相对人或相关人在政府信
息公开中有法律上的利害关系。第二十四条规定‚行政机关
收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答
复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15
个工作日内予以答复；……‛可以看出，任何人提出政府信
息公开要求的，相关政府部门都应该受理并作出答复。《条
例》赋予公民、法人或者其他组织申请政府信息公开的权利，
属于一种法定权利，即使这种权利受到行政机关的拒绝，申
请人也已经与这种拒绝行为存在法律上的利害关系。也即无
论政府机关对申请人的申请是否答复，都在申请人与被申请
机关之间形成了法律关系，法院就应当受理。
在原告主体资格方面，《条例》第三十三条规定，公民、
法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的
具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或
者提起行政诉讼。《条例》中可能存在三类原告，一类是第
三方认为行政机关公开的政府信息侵犯了其商业秘密或个
人隐私的；第二类是应申请公开信息的，对于行政机关公开
或者不公开行为提起诉讼的申请人；第三类是对应该主动公
开信息却不予公开的行为提起行政诉讼的申请人。对后两类
原告，都要重点审查主动公开政府信息的行为与该申请人合
法权益是否存在利害关系，如果这一行为可能给申请人造成
某种不利影响，那就具有原告主体资格。
二、 政府信息公开行政案件被告的确定
《条例》第九至十三条，将公布政府信息的主体确定为
国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部
门。《条例》第十七条规定，‚行政机关制作的政府信息，由
制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法
人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政
机关负责公开。‛可以明确，适格被告应是具有公开职责的
行政机关，包括信息制作机关和信息保存机关。另外，《条
例》第三十六条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务
职能的组织，也具有公开政府信息的职责。这些组织包括银
监会、保监会、电监会等，在公共事务管理过程中制作、获
取的信息的公开如果被起诉的话，可以作为政府信息公开行
政案件的适格被告；第三十七条规定的教育、医疗卫生、计
划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人
民群众利益密切相关的公共企事业单位，在提供社会公共服
务过程中制作、获取的信息的公开，如果成为被诉的对象时，
也可以作为适格的被告。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干
问题的规定》第四条有明确规定，对依申请公开政府信息行
政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告，逾期未
答复的，以受理申请的机关为被告。对主动公开政府信息的
行政行为不服的，以公开该政府信息的机关为被告。对法律
法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的
行为不服的，以该组织为被告。以及有以在对外发生法律效
力的文书上署名的机关为被告的情况。
但司法实践中存在一类情况，有时某行政机关在制作某
一信息时，需要依据其他行政机关作出的审批行为，如工商
登记等行为的作出须以其他行政机关的审批文件为许可条
件，审批文件也应该属于政府信息的范畴。在起诉行政许可
的案件中，提供政府信息的机关需要提供作出该许可决定的
依据，那么该其他行政机关的审批行为就必须作为证据在法
庭上出示，如果申请人要求对该审批文件公开，究竟由作出
行政许可的机关公开还是由作出审批行为的机关公开，认识
不统一。笔者建议有关部门依照法律、法规和国家有关规定
作出政府信息发布批准和确定行为，或者同级保密工作部门
对有关信息是否属于国家秘密作出确定结论，当事人不服向
人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的政府信
息公开告知书上署名的机关为被告。行政机关发布政府信息
涉及其他行政机关的，作出信息公开决定的机关和作出确认
的其他机关可以作为共同被告。应当追加被告而原告不同追
加的，法院可以通知其作为第三人参加诉讼。
三、 政府信息公开行政案件的起诉期限
《行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他
组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政
行为之日其三个月内提出。法律另有规定的除外。根据这一
规定，起诉期限从知道行政行为的作出之日起算最长不超过
三个月。对于政府公开类行政案件也是适用该条法律的。但
是对与申请政府信息公开，行政机关的不答复、不作为的起
诉期限的确定相对复杂。《条例》第二十四条规定，‚行政机
关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以
答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15
个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，……延长答复
的期限最长不得超过15个工作日…… ‛对于行政机关收到
申请15日后没有公开也没有答复的情况，有人主张：‚对于
行政机关超过期限不予答复，可以视为行政机关不予公开。‛
② 这种观点，法律并没有规定，但值得研究。《最高人民法
院关于的解释》第三十九条规定，‚公民、法
人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接
到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织
向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、
规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规
定的，从其规定。‛因此，《条例》规定的15天属于例外规
定，即，一般政府信息公开案件需要15个工作日，最长30
个工作日的答复期限，期限过后，申请人可以在三个月内起
诉。 ② 李广宇：《依申请公开政府信息行政行为的司法审查》，载《人民司法》2007年第13期。
四、 政府信息公开行政案件的合法性审查
在政府信息公开案件中，可能存在三种案件类型：一种是纯正的不作为。该类案件表现为行政机关收到政府信息公开申请以后未给任何答复的，包括对主动公开政府信息未公开的以及申请公开政府信息不予理睬的。该类不作为案件，审查时要从三个方面审查，一是该行政机关是否有公开该政府信息的义务；二个是申请人是否按照要求提出了申请；三是行政机关是否在法定期限内未予答复。第二种类型是对公开政府信息不满意起诉的，有申请人起诉和第三人认为侵犯其商业秘密、个人隐私起诉两种情况。该类案件的审查就是正常行政案件的审查程序、事实、法律依据。第三种类型是对行政机关拒绝公开被申请的政府信息。认为不属于公开范围，或者没有公开义务，或者信息不存在等。该类情况比较复杂，笔者将逐一论述。
要求公开的政府信息不属于公开范围的情况。《条例》规定，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，也规定了但书。但遇到的此类型的案例比较稀少，最高人民法院发布的政府信息公开十大典型案例中，有一个奚明强诉中华人民共和国公安部政府信息公开案，该案的典型意义就是追查刑事犯罪中形成的秘密事项的公开问题。《保守国家秘密法》第九条规定，‚维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项‛应当确定为国家秘密。该案例明确了在政府信
息公开中不属于公开范围的情况的法律来源，即公安机关作为行政机关和刑事司法机关，在履行刑事司法职能时制作的信息不属于政府信息。但是，法律对于国家秘密、商业秘密、个人隐私的规定不够全面，行政机关在开庭举证时也要考虑不要泄露涉及国家秘密的政府信息，因而，行政机关应当提供能够证明涉诉信息属于国家秘密的外围证据，以方便法院进行程序方面的审查。
要求公开的政府信息没有公开义务的情况。该情况就是审查被申请机关的法定职责，行政机关作为被告时承担举证责任应该提供其没有公开义务或者不是该单位法定职责的证据、依据。
要求公开的政府信息不存在的情况。此类案件‚就法官而言，审理此类案件的难点不仅在于判断政府信息是否存在的事实，还涉及如何界定‘政府信息不存在’的法律内涵，在原被告双方之间如何分配举证责任以及如何选择裁判方式等具体法律适用问题‛《条例》没有对‚政府信息不存在‛进行界定，但国务院法制办编写的《中华人民共和国政府信息公开条例读本》中明确‚申请公开的政府信息不存在的，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，根本谈不上是否应当公开，对此，行政机关应当告知申请人该政府信息本身不存在，‛国务院法制办是《条例》的起草单位，此处的③③ 江必新：《“政府信息不存在”情形下的司法审查》，载自中顾法律网。
解释可以理解为立法原意。举证责任分配方面，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条规定，‚被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。‛因此举证责任主要在被诉的政府信息公开行政主体。鉴于证明信息不存在这一否定性的事实难于从正面直接举证，建议被告可以通过向法院提供能够证明自己已经尽到了合理搜索信息的义务即可。