中美预算编制的比较：差异与借鉴
内容提要：美国拥有世界上比较先进的预算编制制度。本文通过比较中美预算编制制度的主要差异，发现我国现行预算编制存在着诸多缺陷与不足。因而，我们要借鉴和学习美国先进的编制经验，改革和完善我国的预算编制制度，以促进社会主义公共财政基本框架的早日建立。
关键词：预算编制；中美差异；借鉴
预算编制是整个政府预算体制最基本、最关键的环节。构建一个科学合理、规范透明、严谨严密、公平公正的预算编制制度对推动整个政府预算的改革至关重要。美国是当今世界上经济最发达的国家，它在长期的经济发展中积累了较多的经验，逐渐形成了一套比较先进、完整的预算编制制度。将我国预算编制制度与美国相比较，我们不难发现两者间存在着巨大的差异与不同。具体分析中美预算编制的差异，借鉴学习美国先进的编制经验，对促进我国预算编制制度的改革和完善、促进社会主义公共财政基本框架的建立有着很重要的现实意义。
一、中美预算编制的差异
（一）预算编制参与主体的差异
美国预算编制参与主体呈多元化。以美国联邦预算为例，联邦预算的编制由总统负全责，白宫所属的管理与预算办公室（OMB）负责具体编制工作。除此以外，还有许多机构参与联邦预算的编制策划，如：美国总统经济顾问委员会对经济形势进行分析和预测，财政部参与收入概算和税收政策的策划，联邦储备银行则负责提供相关的货币金融资料等等。而我国的预算编制主体则比较单一，预算编制由政府全权负责，而且政府仅仅依赖财政部门具体负责预算收支的编制。因而， 相比较美国的预算编制而言，我国政府预算编制效率是偏低的。
另外，我国的预算编制主体和执行主体之间界限模糊。财政部门既肩负组织支出预算执行的重任，又负责政府预算编制的具体工作。这种“既是裁判员又是运动员”的角色设置显
然是不合理的。而美国联邦政府重视预算编制与执行的分离。在美国联邦预算中，OMB主要负责编制工作，具体的预算执行由财政部负责。而且值得一提的是，OMB是直接向总统负责的，并非财政部下属机构。这种预算编制主体和执行主体的分离，有利于加强预算执行的约束及合理配置预算管理权，增强预算管理各环节的相互制约。
（二）预算编制范围及收支科目的差异
1.预算编制范围。西方发达国家普遍重视预算编制范围的完整性。完整性原则要求政府预算所列示的各项收入和支出必须覆盖政府收支的全部方面，不允许有预算外的资金活动。美国联邦预算包括联邦基金预算（预算内）和信托基金预算（预算外）。联邦基金包括普通基金和特殊基金。其中，普通基金收入几乎含盖了所有的所得税、特种税和借债，约占总收入的1/2；普通基金支出主要用于联邦政府的日常开支，约占总支出的3/4.信托基金则是依法设计的特殊项目基金，其主要资金来源是各种专项税收，支出包括社会保障、医疗保险、职员退休等方面。可见，美国联邦预算具有很强的完整性，与政府活动相关的收入和支出都在联邦预算中得以反映，都受到联邦预算的约束。相比较而言，我国的预算编制则是不完整的，公共收支被人为地分为预算内、预算外及制度外收支，其中，只有预算内收支真正受到预算的约束和监督，大量的预算外和制度外资金游离于政府预算范围之外。我国预算编制的不完整，不仅造成了财政资金管理的混乱，而且大大削弱了国家的宏观调控能力。
2.预算收支科目。美国预算收支科目比较精细，包括类、款、项、目等方面，预算编制精确到具体的人和物。如：美国联邦每年提交国会审议的年度预算及相关资料多达8000页，十分详实。我国的预算收支科目相对简单、粗糙，许多地区编制的预算草案只列到类级科目，没有具体的款、项、目，甚至一些地方存在资金不作预算、随用随批、暗箱操作的现象。我国预算收支科目的简单笼统，不利于增强预算的透明度，不利于预算的执行和监督，从而软化了预算约束。
（三）预算编制程序的差异
我国预算编制程序与美国比较，简单、随意且不规范。具体差异表现在以下两个方面：
1.预算编制时间。美国联邦预算编制时间从10月1日到下一年的9月30日，长达12个月之久，预算编制审批时间充足。我国预算编制时间则过于仓促，时间较短，实际上只有3—4个月，仅为美国的1/4左右。由于预算编制仓促，留有缺口，在执行中频繁调整预算，出现了“一年预算、预算一年”的状况，严重削弱了我国预算编制的严肃性。
2.预算编制过程。美国预算编制过程基本上是一个立法过程，程序相当严格，这主要表现为预算审批过程中国会与总统的分权与制衡。美国总统将预算草案提交国会，国会审批后，总统仍有权对预算编制进行部分否决。若国会仍坚持自己的审议方案，就必须重新审批预算草案。我国预算编制则缺乏法治性。我国预算法虽然明文规定预算编制必须按“两上两下”的程序进行，但实际上，我国的财政预算是由财政部门直接编制的， 预算编制程序被随意简化，变“两上两下”为“一上一下”，甚至“只上不下”，从而客观上造成了我国预算编制质量不高的事实。
（四）预算编制技术的差异
美国预算编制技术比较细致复杂。在预算编制方法上采用零基预算法（Zero-baseBudgeting），以零为基数，对各个部门的收支项目进行重新审核，并确定其收支数额；在预算编制形式上，美国主要采用复式预算，对预算收支进行科学分类，实行分类管理；美国十几年来还通过绩效预算（PerformanceBudgeting）的方法对财政资金的使用进行控制管理，以防止财政资金的浪费和提高政府理财效率。我国预算编制则相对简单粗糙。首先，我国多年来一直采用“基数加增长”的编制方法，预算支出“只上不下、只增不减”，从而导致了我国财政资源配置“刚性”和公共资金使用效率的低下；其次，我国虽从1992年就开始实施了复式预算，但该复式预算实际上还只是在原来收支规模基础上对预算收支科目按用途和性质进行简单的调整和归并，预算收支分类并不科学，无法全面反映政府的收支活动；最后，我国在支出控制方面主要是投入预算，重投入、轻效益，与美国的绩效预算相比具有不合理性。
（五）预算编制主动与被动的差异
我国现行预算是被动编制的预算，而美国预算编制却是主动的。我国政府预算实际上是依靠部门来编制的，财政部门中的预算司、处、科、股等只是在对部门预算草案砍砍压压的基础上编制财政总预算，财政部门根本无法全面掌握各部门的预算编制情况，客观上造成了以部门意见为主的被动局面。而美国政府预算并非各部门支出要求的简单加加减减，如：OMB在收到部门提交的部门预算后，会安排审查这些文件，并举行部门代表听证会。在这期间，审查人员通过电话、E-mail、传真或亲自和各部门联系，以获得有关这些部门的大量信息，从而准确掌握各部门的预算编制情况和明确各部门所递交的预算申请中的详细条款。比较美国OMB和我国财政部门在预算编制中的能动性看，美国预算编制更具积极性和主动性。
二、借鉴美国经验，改革和完善我国预算编制
借鉴美国成熟的预算编制经验，改革和完善我国预算编制做法，建立科学完备的预算编制体系，将有利于推动当前正在进行的政府预算制度改革，有利于促进公共财政基本框架的成功建立。
（一）改革预算编制机构。
预算编制机构即预算编制主体。我国目前预算编制任务的承担者是财政部门，由于政府预算是一个庞大且复杂的内容体系，仅靠财政部门一己之力，其行政效率是可想而知的。另外，我国财政部门既管编制又管执行，无形中对财政资金的使用缺乏有效的约束。因此，有必要增加预算编制机构，并使支出预算编制权从现行财政部门中脱离出来，以提高预算编制的效率及效力。
（二）调整预算编制范围和预算收支科目
1.预算编制范围上应坚持完整性原则。公共预算应包括全部收支，反映全部财政资金活动。针对我国目前预算收支范围过于狭窄、大量的预算外和制度外资金脱离政府预算管理范
围的现状，我们必须抓住税费改革的契机，将原来分散在各部门、各单位的预算外及制度外资金通过税收方式全部纳入公共预算范围。
2.调整预算收支科目。根据工作需要，设置分级科目，将部门支出分为基本支出和项目支出。其中，基本支出包括人员经费和日常公用经费；项目支出则是基本支出之外为完成特定行政工作和事业发展而发生的支出。在预算科目上应将原来目级科目进一步细化，从而加强财政资金的管理，提高预算编制的准确性和科学性。
（三）规范预算编制程序
1.延长预算编制时间。建议实行标准周期预算，将预算编制时间从传统的3至4个月，延长至12个月，从而保证我国预算编制具有比较充裕的时间，以提高我国预算编制质量。
2.规范预算编制过程。重新界定国家机关和政府执行机关、中央与地方、总预算与单位预算在预算编制作业流程中的权责关系和收支支配关系，以理顺人大、政府、财政和部门之间的关系，从而达到规范预算编制程序、增强预算编制的透明度和法治性的效果。
（四）提高预算编制技术
1.改进预算编制方法。我国应摒弃“基数加增长”的方法，采用零基预算法、绩效预算法和其他科学方法。同时，通过细化预算编制，引入数理统计方法，把预算偏重于定性分析转变为定性分析与定量分析并重，不断提高预算编制的准确度和财政资金的使用效益。
2.改变预算编制形式，实行规范的复式预算，建立以政府公共预算、国有资产预算和社会保障预算三位一体的预算框架。规范的复式预算将有利于以特定的收入保证特定的支出，使预算收入和支出之间建立起稳定的对应关系，也便于改善财政资金管理，健全财政职能。
（五）改变预算编制观念，变被动为主动
我国预算编报人员编制预算时不应只是对部门上报的预算进行简单的“砍砍压压”，而应更多地注重经济预测与分析，建立起财政收入和支出预测模型，根据社会经济生活中的变化与当时的政治经济形势，对部门编制预算提出政策性指导。同时，预算编制部门应大力开展调研，建立动态数据库，不断提高预算管理水平，从而使得预算编制部门在与预算编报部门的博弈中处于主动状态。
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胡志红 张亮