在非公有制企业全面推行职代会制度的思考
鹤壁市总工会 张中成
企业民主管理工作是现代企业管理的重要内容之一，在社会主义市场经济体制下，是贯彻落实党的全心全意依靠工人阶级办企业根本方针、调动职工生产积极性创造性、促进企业发展的重要措施，是社会主义民主政治建设的必然要求，是企业工会工作的重要内容。然而，由于在非公企业职代会制度达不到全面推行和实施，导致诸多非公企业民主管理工作难以正常开展，侵犯职工合法权益的事件时有发生，不仅直接影响了企业劳动关系的和谐稳定，而且影响了工会工作整体形象。
一、当前非公企业职代会制度建设存在的问题
（一）职代会制度建制率偏低。在调查的120户非公企业中，有半数的企业没有建立职代会制度，其中建制较为完善的不到建制企业的三分之一，多数企业职代会制度建制不完善，还有相当一部分企业虽然建立了职代会制度，但一年都不召开一次会议，职代会制度形同虚设。
（二）职代会会议质量不高。在召开的职代会中，多数企业和会员代表大会、年度总结表彰会议合并召开，职代会的程序不完善，制度不健全，会议质量不高。如有的召开职代会前，不事先通知开会议题，不征求代表对会议内容和有关问题的意见。
（三）职代会的职权落实难。目前，非公企业职代会的职权虽然已经简化，但实际上落实仍然很难。有的企业对应提交职代会讨论通过事关职工切身利益的重要事项和重大问题，不提交职代会审议通过，而以企业的决定、制度、规定等方式下发执行，以种种原因绕过职代会这一法定和必要的程序。
（四）职代会工作模式化、形式化较为严重。调查中发现，非公企业工会在开展民主管理工作中，大多还是借鉴原国有企业的民主管理工作经验，套用原国有企业职代会程序，不适应新形势下非公企业发展的要求。
（五）部分职工代表素质偏低。提案中针对性不强、可行性不高。有的代表存在着不能或不敢坚持原则现象，明知某一部分，某个问题不符合有关政策规定，不符合企业实际和大多数职工的利益，因迫于种种压力，在审议时不愿或不敢提出反对意见，违心举手通过。
二、问题的主要原因
通过调查，笔者认为导致非公企业职代会制度诸多问题的主要原因有以下几个方面：
（一）缺乏强有力的法律武器做指导。
目前，支撑企业职代会制度的法律法规主要有：《宪法》、《全民所有制工业企业职代会条例》、《公司法》、《河南省工会工作条例》
和《企业工会工作条例》。《宪法》和1986年国务院颁发的《全民所有制工业企业职代会条例》它对国有企业具有指导意义。《公司法》规定：公司依据宪法和法律，实行职代会制度和其它形式，实行民主管理；《河南省工会工作条例》规定：私营、外商投资等非公企业应当逐步建立和完善职代会或者职工大会以及其它形式的民主管理制度。《公司法》和《河南省工会工作条例》虽然都提到了在非公企业实行民主管理，但却对推行职代会制度没有做出明确的要求。《企业工会工作条例》虽然在很大程度上进迈了一大步，明确提出了非公企业职代会和职工大会的四项职权，但一是由于《企业工会工作条例》不是法律法规，是全总的一个规范性文件，在法律效力上偏低，另外一个原因是，《企业工会工作条例》只明确提出了非公企业职代会和职工大会的四项职权，既没有明确提出非公企业都要实行职代会制度，更没有提出如果不推行职代会制度所应当承担那些法律责任。因此，也正是由于在非公企业全面推行职代会制度缺乏强有力的法律武器做指导，导致在推行过程中难度偏大。
（二）思想认识不到位。
一是少数党政领导，特别是县区、乡镇一级的党政领导对非公企业推行职代会思想认识不到位，认为非公企业推行职代会制度，搞企业民主管理和职代会实际意义不大，不切实际。二是在企业的日常管理中，部分企业的管理者只重视企业的行政、经营管理，而忽视现代企业管理所要求的动员全员职工参与企业的管理。三是个别企业主要领导民主意
识和法律观念淡漠。在调查中发现，一个企业，尤其是一家非公企业，如果有一个民主意识强的老板和一个头脑清晰的工会主席，这个企业的民主管理就会出现非常好的工作格局。否则，企业的民主管理工作就很难开展。四是部分职工，特别是外来农民工法律意识、民主意识和自我保护意识不强，普遍认为搞企业民主管理事不关已，参与意识淡漠。
（三）主体地位不对等。
由于非公企业特殊的劳动关系，决定了企业中劳资双方地位的不对等，职工始终处在从属的弱势地位，职代会制度很难达到全面推行，工会干部畏难情绪较大。
１.工会主席角色错位。在诸多非公企业，有的工会主席由副书记、纪委书记或行政副总兼任，这还算不错，但更多的是工会主席由行政中层干部兼任，或由企业经营者的亲属兼任。在利益关系出现矛盾时，在他们所代表的多种角色中，有的被强化，有的被淡化，有的被模糊。而被强化的往往是党政的角色，淡化的是工人利益代表者和维护者的角色，模糊的是在多种角色中力求寻找平衡。正是这种角色错位，使工会主席难以站在与企业经营者对等或平等的位置上，旗帜鲜明地履行维护职责。 ２.工会组织孤军奋战势单力薄。工会组织维护职工权益，最根本的依据是《工会法》，但《工会法》的执法主体并不是工会，而是政府及其相关部门以及人民法院。由于工会没有执法权，只有监督建议权，
总是处于从属地位，因此显得监督分量不足，人微言轻，企业行政不予理睬也没办法。
3、基层工会组织受到严重削弱。在非公企业中，尤其是一些改制企业，原来比较规范完整的企业政工队伍受到严重削弱，撤消的撤消，合并的合并，工会专职干部大量减少，大批兼职工会干部整天忙于生产经营以及烦琐的事务性工作，工会工作很难深入下去，抓出成效。
4、工会自身建设有待加强。据调查，不少职工在遇到劳动关系问题时不找工会。不少工会干部不懂法律、不懂经济、不懂管理，对工会工作一知半解；在具体工作中表现为不善干、不敢干、不会干；在参与协调劳动关系中无能为力或束手无策。有的在参政议政中提不出有分量的建议，或隔靴挠痒，或浮在表面；有的在具体利益维护中谨小慎微，畏首畏尾；有的则心存“车到码头船泊岸”、“多一事不如少一事”的消极思想。这些都严重影响了工会基本职能的发挥，影响了企业民主管理工作的开展。
（四）职工代表与当前职代会制度建设的不适应。
一是现实社会生活中职工的实际地位，影响了职工代表作用的发挥。在社会舆论宣传中，工人阶级地位如何重要，职工企业主人翁劳动态度如何高尚，但在现实生活中，职工合法权益被侵害、被剥夺的事件时有发生，职工在现实社会生活中的地位，制约了职工参与企业民主管理积极性的发挥。二是对职工代表的培训不够。职工代表参与企业管理，需
要一定的企业生产管理知识、经营管理知识、党和国家有关法规政策知识。但对于大多数来自生产一线的职工代表，他们这些知识不全面，影响和制约了职工代表参与企业民主管理水平。三是职代会的形式主义影响了职工代表对职代会重要性认识的热情。目前，在职代会，一般均使用举手表决，谁赞成、谁反对都展示在众目睽睽之下。在社会民主、法制建设有待进一步加强的今天，使个别代表在坚持原则、依法行使自己职权时心有余悸。
三、在非公企业全面推行职代会制度的对策
由于非公企业产权归属、用工制度区别于公有制企业，因此，在非公企业实行民主管理首先要建立一种能被劳动关系双方所认可的民主管理方式，而职代会制度作为职工民主参与管理的基本形式，已成为非公企业推行民主管理的重要途径。从这个意义上讲，非公企业职代会的质量决定了企业民主管理的质量，职代会召开的程序也就是业主与职工沟通的过程。因此，要把非公企业职代会制度建设作为实行民主管理的切入点，作为我们工会工作的一项重点工作，在广度上全面推行，在深度上突破和发展。
（一）全面理解在非公企业推行职代会制度的重要性和必要性。 笔者提出在非公企业全面推行职代会制度，主要有以下几方面的思考：
1.是由工会的基本职责和工作方针所决定的。
（1）在非公企业全面推行职代会制度，是落实“组织起来、切实维权”工作方针的主要载体。个人认为，工会维权，不仅只限于工会干部或工会组织代表职工去维护职工的合法权益，更重要的是要通过把企业职工组织起来，让职工自己去维护自己的合法权益。“组织起来”，就是要通过建立工会组织，把企业里的广大职工广泛地组织到工会中来，通过工会让广大职工成为一种有组织的结合体，从而提高自身的维权能力。而把企业职工组织起来的方式主要有两种：一是工会会员代表大会，二是职代会或职工大会。但会员代表大会无法实现“切实维权”这个职能，而只有通过职代会或职工大会才能履行维权的职责，因此职工代表大会是落实职工维权的主要载体。
（2）在非公企业全面推行职代会制度，赋予了“组织起来、切实维权”工作方针的实质性内容。一是由它审议通过的集体合同，从整体上维护了职工群众的合法权益；二是听取审议生产经营重大决策，从源头上参与管理；三是审议通过企业内部各项改革方案和重要规章制度，从制度上维护了企业的利益和职工群众的合法权益；四是审议决定密切关系着职工群众切身利益的重大生活福利事项，从具体操作上直接维护了职工群众的合法权益。而其它的民主管理形式，诸如职工代表联席会、厂情发布会、劳资恳谈会等民主管理形式，虽然也能起到维权的作用，但都是不全面的、零散的，只是职代会的补充形式。
因此，在非公企业全面推行职代会制度，是由工会履行基本职责的特性所决定的，是落实“组织起来，切实维权”工作方针的必然要求。
2.是由职代会的自身地位所决定的。
一是由于职代会的权威性所决定的。职代会工作是工会惟一写进《宪法》的工作制度，是多年来我国探索形成的企业民主管理的基本形式，也是《企业法》、《公司法》和即将实施的《劳动合同法》明确要求推行的一种最基本的民主管理制度，是我们工会工作的最具有权威性的有力武器。二是由于职代会的高层次性所决定的。职代会审议的都是企业重大生产经营决策、企业领导班子建设、企业各种改革方案和密切关系着职工群众切身利益的重大问题，在非公企业虽然职能有所减少，但最少对涉及职工切实利益的重大事项如规章制度要通过职代会讨论，集体合同草案等要经过职代会讨论通过，可以说是在企业工会工作中是层次最高的工作。三是自主工作性比较强。企业工会的不少工作都是配合党委和行政去做的，而职代会工作却是完全由工会自主操作的。正因为它是由工会完全独立自主操作的，正因为它是企业工会各项工作中独立自主性最强的一项工作，因而最受到企业党政领导的重视。从这个意义上说，职代会工作是增强企业工会的地位、影响和依法独立自主地开展工作的必然要求。
3. 是由于非公企业劳方和资方地位不对等性所决定的。
在国有及其国有控股企业，企业是国家的或者是国家控股的，劳动者和企业管理者的利益整体上是一致的，因此职工的切身利益是容易达到维护的，且一直实行职代会制度。而在非公企业，劳方和资方地位的是不对等的，劳方和资方的利益存在着较大的不一致性：资方更多的是
追求企业的利润最大化，而劳动者更多的是关心自己的劳动报酬和生活福利。这样势必就会造成两者之间的矛盾和冲突，而职代会制度恰恰是协调企业劳方和资方双方利益不一致的一种好的制度、好的机制。因此，正是由于非公企业劳方和资方地位的不对等性，决定了在非公企业必须建立一种协调机制和制度---职代会制度。
４.是现代企业管理的内在要求。
职代会是企业民主管理的基本形式，是企业管理的一个有机组成部分。它与各项专业管理是相互配合、相辅相成的，是不能相互替代的。按照市场经济发达国家流行的以人为本的管理思想，职工民主管理应该是各项专业管理的基础，其重要性自然非同一般。我们是社会主义国家，职工是国家的主人，工人阶级是领导阶级，当然应该比市场经济发达国家更加重视职工民主管理，更应该推行职代会制度。这不仅是现代企业管理的内在要求，更是落实十七大精神，是坚持“以人为本、科学发展观、共建共享”科学理念的具体行动，是构建和谐企业、和谐社会的必然要求。
总之，工会作为推进非公企业民主管理的推进者、组织者和监督实施者责任重大。党政和社会有关方面的重视要靠工会去推动，企业主、经营者的态度转变要靠工会去宣传，职工素质的提高要靠工会去培训，民主管理的运作要靠工会去组织，在非公企业全面推行职代会制度，工会组织责无旁待。
（二）提高主体地位的对等性。
在非公企业，如果要让一个实际上受企业经营者领导处于弱势地位的工会主席代表职工在企业按照有关的法律法规履行维护职工的合法权益，发挥职代会的作用，难度是不言而喻的。因此，要加强非公企业的民主管理，全面推行职代会制度，必须要突破现行的一些管理模式，实行非公企业职代会上升一级维权，尽量实现主体地位的平等。
1、以县区为单位，打破传统的工会干部管理模式，在非公企业推行工会协理员制度。要借鉴外省市的一些做法，在全省迅速建立一批熟悉工会工作，敢于维护职工合法权益的职业化工会干部队伍，以适应新形势下工会工作的需要。
2、严格把关，切实实行职代会向上级工会报告制度。具体而言：一是企业拟召开职代会的时间，要向上一级工会报告。基层工会非特殊情况下召开职代会的时间要提前半个月报请上一级工会，上一级工会要在充分听取基层工会的具体工作时间安排后，派出工会协理员按照召开职代会的程序到企业指导帮助其筹备会议。二是具体职代会的召开时间，要经过上一级工会的批准。上一级工会要在充分听取基层工会和工会协理员的详细报告后，认为会议筹备成熟的才能召开。三是召开职代会时上级工会要派人参加。四是拟提交职代会的集体合同草案要报请上一级工会同意。
3.积极推行乡镇街道区域性职代会制度。乡镇区域性职代会制度是我省近年来为加强非公企业民主管理探索的一种新形式，这种制度对一些较小的非公企业工会作用的发挥，上升一级维权起到了很好的作用，应该进一步规范完善。
（三）加快非公企业民主管理立法进程，在全省制定出在非公企业推行职代会制度的刚性措施。
要适应新形式，加快非公企业民主管理立法进程，在全省要尽快制定出在非公企业推行职代会制度的刚性措施：一是要通过立法的形式，使职工代表能够进入企业的管理层，参与其动态的管理，影响和制约企业的经营决策；二是要明确在非公企业实行职代会的程序要求，对不推行职代会所应该承担的经济责任和法律责任予以明确；三是县区工会每年对非公企业职工民主管理工作实行年检制度，对一些非公企业民主管理工作开展不力的单位不予年检；四是要制订出台与企业管理相关的法律法规的结合。比如，在非公企业不推行民主管理工作，没有经过当地县区工会年检合格的，工商部门不得为其年检，并给以限期整改，整改不达标的吊销其营业执照；税务部门在年检时，没有经过当地县区工会年检合格的，税务部门不发给其发票，从而形成综合治理，齐抓共管的良好局面。
（四）适应新形势，积极作好非公企业职代会制度的探索。
1.因地制宜、因企制宜，采取切合非公企业实际的民主管理形式。对目前法律法规在非公企业没有明确要求的情况下，对于具备一定规模、管理水平、职工素质、工会工作基础等较好的非公企业，应加强指导，推动建立“制度基本健全、重点职权基本落实、实际效果职工基本认可”的职代会制度；对更多的小企业，要制订符合企业实际的灵活多样的职代会形式，并与民主管理的其他形式相结合，不应简单地拘泥于形式的统一。
2. 落实民主管理机制，推进非公企业民主管理规范化。要把非公企业职代会建制作为实行民主管理的切入点，在深度和广度上进行突破和发展。一方面，在坚持以实现企业主与职工双赢为目标的基础上，从企业实际出发，因企制宜，帮助企业适当调整职代会的职权和内容，增强非公企业职代会的实用性。另一方面，通过现场会、经验交流会等形式，组织非公企业主到国有、集体、独资、私营等不同类型的企业进行民主管理工作现场观摩和交流，推广具有指导意义的经验，促进广大非公企业民主管理走上正确轨道。
3、加强工会干部和职工代表素质培训。要切实加强对工会干部和职工代表的培训，尤其是对工会主席的业务培训，下大力气建设一支政治立场坚定、业务能力过硬、群众观念牢固、工作作风严谨、想干事、会干事、能成事的高素质工会干部队伍。