关于未批先建项目处罚的解释
作者：别涛
违法建设项目应予严惩——谈未报批环评文件、未验收环保设施即已投产项目的处罚 别涛 2007-06-19 编者按 在建设项目的环境管理工作中，建设单位既未报批环境影响评价文件、也未申请环保设施验收，而主体工程擅自投产的现象十分普遍和突出，致使新的环境污染源和生态破坏源不断出现。在打击这类环境违法现象的过程中，一直存在着如何适用具体法规条文的问题，各级环保部门因此深受其扰。 为了扭转这种不合理现象，国家有关立法机构和行政部门作出了持续努力。最近，全国人大常委会法制工作委员会根据国家环保总局的请示，专门就此问题作出了解释。这为环保部门正确适用有关环境法律、法规的具体条文，惩处违法建设活动，提供了新的指导。 为此，本报特别邀请国家环保总局政策法规司副巡视员别涛对国家有关建设项目环境管理的规定以及国家有关机关的相关解释进行全面分析，以便充分运用处罚手段遏制违法建设行为。 我国对建设项目的环境管理实行环境影响评价制度和“三同时”制度，《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》还对违反这两项制度的行为分别规定了相应的法律责任，国务院环保主管部门、国务院法制机构、全国人大常委会法制工作机构也分别做出相关解释 国家环保总局及其前身原国家环保局先后就此问题作出过多次解释，以国家环保总局《关于执行〈建设项目环境保护管理条例〉处罚规定的复函》 (1999年11月2日，环发〔1999〕249号)为代表，总体精神是:“对未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已经建成并投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理。”即对这类行为，应当责令停止生产或者使用，可以并处罚款。 根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，行政执法工作中法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。据此，国家环保总局的解释属于有权解释，因而是有效的。 2004年1月30日，国务院法制办公室《对〈关于建设项目环境保护管理条例第二十八条适用问题的请示〉的复函》(国法秘函〔2004〕17 号)指出:“对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理。” 2004年10月21日，国务院法制办公室《对〈关于建设项目环境保护管理条例第二十四条法律适用问题的请示〉的答复》(国法秘函〔2004〕302号)指出:“《建设项目环境保护管理条例》中的„建设项目‟，既包括在建项目，也包括已建项目。对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理。” 根据国务院2001年发布的《行政法规制定程序条例》第三十三条:“对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复。”据此，国务院法制办的解释也属于有权解释，因而也是有效的。 针对国家环保总局的请示，全国人大常委会法制工作委员会于2007年3月21日，作出《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》 (法工委复〔2007〕2号):“关于建设项目未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。” 根据2000年通过的《立法法》第五十五条，“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。”据此，全国人大法工委的解释也属于有权解释，因而也是有效的。 几份解释文件指明适用的法条似乎不尽相同，有人甚至认为相互之间存在矛盾。经过全面分析，我们认为，3个国家机关的相关解释，基于共同的前提，虽然各有侧重，但并不矛盾 国家环保总局、国务院法制办、全国人大法工委的解
释，都是以下列法律法规为基础的。根据《建设项目环境保护管理条例》(1998年)第二十四条的规定，建设项目未报批环境影响评价文件，擅自开工建设的，环保部门应当“责令限期补办手续”。这条规定的基本精神已被2002年通过的《环境影响评价法》第三十一条所沿用。根据此条例第二十八条的规定，建设项目需要配套建设的环保设施未经验收，主体工程正式投入生产或者使用的，环保部门应当“责令停止生产或者使用”，可并处10万元以下罚款。 同时，3个国家机关的解释又各有侧重。环境管理实践表明，未报批、未验收并已投产的项目，已经产生了实际的环境影响，它比仅仅违反报批程序的项目实际危害更大。国家环保总局要求首先应当停止其生产，其侧重点主要在于强调及时控制实际产生的环境影响。 “未报批”环评文件的建设项目，不论是“在建”项目，还是“已建”项目，首先违反了报批环评的法定程序，对行为必须予以处罚。因此，对建设项目(包括在建项目和已建项目)未报批环评文件的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理，即应当“责令限期补办手续”。国务院法制办要求，已建成投产不能改变未报批的事实，未报批也应受处罚。分析国务院法制办的前述解释文件可见，其侧重点主要在于强调违反报批程序的行为也不可宽恕。不难看出，法制办的解释具有两个特点，一是主要针对建设项目“未报批”环评文件的行为，并非针对“未验收”环保设施的行为；二是虽然指明了对“未报批”项目的适用条款，但并未排除法律法规有关“未验收”即擅自投产项目处罚条款的适用。 全国人大法工委要求，两种独立的违法行为，应当分别予以处罚。分析法工委的解释文件，它主要强调了两种违法行为的独立性，对两种违法行为应当“分别”处罚。由此可见，法工委的解释在适用情形上更加准确，在处罚措施上更加完整。 有权审批项目环评文件的环保部门应当按照全国人大法工委的解释精神，对违规建设项目依法实施处罚。具体而言，应当做到“同时处罚，分别处罚，相应处罚” 所谓“同时处罚”，是指建设单位“未报批”环评文件即擅自建设和“未经验收”环保设施而主体工程即擅自投产，各自违反了环评制度和“三同时”制度，均已构成独立的环境违法行为，环保部门应当对其同时依法予以处罚。对两个违法行为的处罚，互不代替，互不排斥。 所谓“分别处罚”，是指环保部门对建设单位违反了环评制度和“三同时”制度的行为，应当分别引用不同的法规条款，分别适用不同的处罚种类。为了便于复议、诉讼和申请法院强制执行，环保部门对两个独立的违法行为，最好是分别叙述违法事实，分别制作不同的处罚决定文书。 所谓“相应处罚”，是指在实际执法过程中，应当针对违法行为的实际情形，选择实施对应的处罚种类。就未报批环评文件却已建成的项目而言，由于其施工建设阶段已经结束，如按《环评法》第三十一条责令“停止建设”已不具针对性，但环保部门可以相应地责令“限期补办手续”；逾期不补办手续的，可处20万元以下的罚款。 根据“同时、分别、相应”处罚三原则，对于未依法报批环评文件却已建成，同时环保设施未经验收，而主体工程已经投入生产或者使用的建设项目，环保部门实际的处罚结果，就是分别制作两份处罚决定书。一是针对建设单位未报批环评文件的行为，依据《环评法》第三十一条责令“限期补办手续”；二是针对建设单位未经环保验收即擅自投产的行为，依据《条例》第二十八条责令“停止生产或者使用”，可以并处20万元以下罚款。 换句话说，针对同时违反环评制度和“三同时”制度的建设单位，环保部门实际上将在责令其“停止生产”的同时，另行责令其“限期补办手续”。也可以理解为，环保部门将在责令其“限期补办手续”的同时，另行责令其“停止生产”。 关于违反环境影响评价制度的处罚依据，环保部门应当引用《环评法》第三十一条。“限期补办手续”，应当理解为环保部门责令建设单位在“限期” 之内，对照国家关于建设项目分类管理目录的规定，确定其所建项目的环评形式，委托有资质的单位开展环评，并向环保部门报送环评文件等要求的总称 对违反“三同时”的行为，应当适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，一般不会存在问题。对于违法环评制度的行为，由于《环评法》和《建设项目环境保护管理条例》都有规定，制作处罚文书时就存在如何引用具体法条的问题。根据《立法法》第七十九条的明确规定，关于同一事项，如果法律和行政法
规都有规定，“法律的效力高于行政法规”。由此，关于违反环境影响评价制度的处罚依据，环保部门应当引用《环评法》第三十一条，而不应引用《条例》第二十四条。 所谓责令“限期补办手续”，应当理解为环保部门责令建设单位在“限期”之内，对照国家关于建设项目分类管理目录的规定，确定其所建项目的环评形式，委托有资质的单位开展环评，并向环保部门报送环评文件等要求的总称。具体将存在两种情形，一是如果建设单位逾期不补办手续的，环保部门可按《环评法》第三十一条处20万元以下的罚款；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。二是如果建设单位在限期之内补办手续并报送环评文件后，环保部门应当按照通常的审查标准进行审查。建设单位和其他任何人也不得以环保部门不批准项目就会造成重大损失相要挟。 相关法规条文和解释 《环境影响评价法》(2002年) 第三十一条 建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分…… 《建设项目环境保护管理条例》(1998年) 第二十四条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款: (一)未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的…… 第二十八条 违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。 《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》 (全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日，法工委复〔2007〕2号) 关于建设项目未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。 来源：中国环境报