作者：王贵秀
理论前沿 1996年04期
一、问题的提出
民主集中制作为我们党和国家的根本组织原则，一直受到理论工作者和实际工作者的重视和关注。有关民主集中制的理论著述也不少。但是，对于民主集中制的确切含义和固有功能的研究和明确界说，却显得很不够。因此，究竟什么是民主集中制？它的作用（或适用范围）有多大？对于这样基础性的问题也往往很少有明确的回答，更谈不上共识了。这种情况不能不影响到对民主集中制的根本理解和贯彻执行。在这个问题上有两种倾向值得注意。一是由于对民主集中制的含义缺乏明确界定而往往理解得过于宽泛，以至使民主集中制几乎成为一个包罗万象的概念，使其成为一种几乎可以解决和处理一切非对抗性矛盾（包括经济、政治、组织、思想、认识诸多问题）的原则。这可以说是在民主集中制问题上的泛化倾向。持这种观点的同志或自觉不自觉有这种理解的同志，往往认为民主集中制不仅仅是组织原则，而且也是政治原则，甚至思想认识原则。我以为，这就使民主集中制概念泛化或扩大化了。二是同样由于对民主集中制的含义缺乏明确界定，而往往把它理解得偏狭。这主要表现在往往把民主集中制的含义和功能局限于决策活动或至多局限于决策活动和执行决策的活动这两方面。而实际上，民主集中制的含义和功能并不限于此。
按照我的理解或研究所得，民主集中制作为我们党的组织制度具有两重含义和两种功能：作为“组织结构”的含义和功能与作为“组织活动”的含义和功能。它是“组织结构”原则和“组织活动”原则的统一。这就是我在这里所要讨论的问题。
二、作为组织结构的原则
民主集中制作为组织结构的原则，是用来建构“民主的中央集权制”这种领导体制的组织原则，或者说它本身就是民主的中央集权制，由此而区别于任何形式的联邦制，也区别于“专制的中央集权制”。俄语中的“демакратическии централиэм”，通常被译为“民主集中制”。而其中的“централиэм”在俄语词书中的第一释义便是“中央集权制”，它与“демакрат－ическии”相结合，便是“民主的中央集权制”。为什么无产阶级政党的组织结构必须是“民主的中央集权制”呢？
首先，它之所以必须是民主的中央集权制，就在于它作为工人阶级的先锋队组织必须是高度统一、集中、严密的组织，而不能是松散的组织。只有采用民主的中央集权制，才能使各个党组织包括各种地方的、中央的和普通的党组织紧密地联系起来，形成一个以中央为最高权力机关或最高权威机关的、多层次环环相扣的有机统一整体，而“不是什么简单的算术式的总和。”（《列宁选集》第1卷，第455页）党的组织结构，与国家结构一样，是指部分和整体、地方和中央的相互关系，主要是作为组织机构的中央和地方的权力关系、权力划分问题，侧重点在确保中央的权威性。这就从根本上排除了任何形式的联邦制的可能性。
其次，它之所以必须是民主的中央集权制，这是由其政治上的完全民主性所决定的。共产党作为工人阶级的先锋队组织，其先进性不仅在于它的宗旨和使命是全心全意为人民服务，消灭一切不平等，解放全人类，而且在于它自身内部各成员之间是平等的，或者如恩格斯所说的，“其组织本身是完全民主的”（《马克思恩格斯全集》第4卷第196页）。列宁也指出：“我们的党章十分明确地规定党是民主的组织。”（《列宁全集》中文第2版第14卷第257页）正是这种民主性，决定了无产阶级政党在组织结构上必须也只能采取充分民主的中央集权制，这也就从根本上排除了专制的中央集权制。
党章规定，党是按照民主集中制组织起来的整体。这就表明，民主集中制是党的组织结构——民主的中央集权制的建构原则。在这里，作为组织结构原则的“集中”，实际上是指“权力的集中”。这又包括两方面的内容：一是大权集中于中央的组织分层和权力划分；二是各级领导机关和领导人员的权力授予。前者所体现的主要是从中央到地方、到基层的权力划分和配置（“下级组织服从上级组织”、“全党各个组织服从党的全国代表大会和中央委员会”）。后者是关于党的各级领导机关的权力来源问题，也就是各级领导机关的产生问题。党章规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组织外，都由选举产生。”这就表明，无论是中央还是地方或基层，它们所拥有的权力来源于不同范围的党员，或者说，是由相应范围的党员所授予的。
三、作为组织活动的原则
民主集中制作为组织活动的原则，是用来规范党员活动和行为，使其按照已建构起来的组织结构的要求，得以统一有效运转、运行的准则。这里所说的党员的活动和行为，不仅包括普通党员的活动和行为，而且包括从中央到地方到基层所有领导机关的成员的活动和行为。作为组织活动原则的“集中”，是指“意志的集中”和“行动的一致”。民主集中制作为组织活动原则也包括两个方面的内容：一是规范行使决策权的决策活动；二是规范执行决策的活动。
首先，行使决策权的决策活动。行使决策权的决策活动，简称决策活动，主要是指党的领导机关（包括中央、地方和基层）在代表大会闭会期间或两次代表大会之间行使自己被赋予的决策权而进行的经常性决策活动。其基本内容大体上就是党章的这一规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”。这里的“委员会”既包括全委会，也包括常委会；集体讨论决定重大问题，大致包括“议事”和“用人”，亦即毛泽东所说“出主意”和“用干部”。民主集中制作为党的组织活动原则在各级委员会的决策过程中的功能和作用，首先在于：所有重大问题的决定，必须由全委会或常委会成员集体讨论，按少数服从多数的原则作出；其次还在于：无论哪一级委员会作决定，都必须遵守“下级服从上级”以及“全党服从中央”的原则，而不能违背上级组织和中央组织的决定决议和决策。
其次，执行决策的活动。执行决策的活动，是指所有党员无例外地在自己的工作实践和社会政治生活中贯彻执行党的路线、方针、政策以及决定、决议的行为和活动的总和。每个党员作为党组织的一员，其全部行为和活动都可以归结为这样或那样地执行党组织决策的活动。如果说选举党的各级领导机关、授予它们以决策权是每个党员的神圣权利的话，那么，严格执行党组织作出的决策，用以规范自己的行为和活动便是每个党员责无旁贷的义务和责任。这里需要强调的是，执行决策不仅是所有普通党员的义务，而且首先是各级党组织的领导者即决策者们的义务。在执行决策的活动或过程中，民主集中制的功能和作用体现的最突出的，首先是“个人服从组织”，包括服从所在支部、总支、基层党委直到地方党委和中央的决策；其次是“全党服从中央”。
四、组织结构原则和组织活动原则的关系
民主集中制作为组织结构原则和组织活动原则，二者既相区别又相联系。其区别主要在于：（1）在组织结构和组织活动中， 尽管都贯穿着民主集中制的原则，或者说，都包括“集中”的内容，但二者之中的“集中”却有不同的含义。前者的“集中”主要是指“权力的集中”，解决的是集权和分权的关系问题；而后者所说的“集中”，则是指“意志的集中”以及行动的“集中”（一致），解决行动统一的问题。 （2）组织结构一旦产生，由党的章程加以规定，它就成为一种相对稳定的模式，类似于电子计算机的“硬件”；而组织活动则是在这一既定结构的框架内，由行使决策权的领导机关作出决定，对所属党组织和党员发出“指令”，使党的组织机构得以正常运转，类似于电子计算机的“软件”。（3 ）民主集中制作为组织结构的原则侧重于规范和调整党的各级组织、领导机构之间的关系，其基本要求，如列宁所说，是“部分服从整体”，在这里，“下级组织服从上级组织”的原则体现的最为直接和突出。而民主集中制作为组织活动的原则，则侧重于规范和调整党员与党员之间、党员与党的组织和领导机关之间的关系。在这里“个人服从组织”的原则体现的最为直接和突出。组织结构和组织活动有着紧密的联系。前者是确立和规定党的基本组织关系的基础和前提。只有组织结构建构得合理，党的组织活动才能正常而有效地运行。后者是使前者得以实现的根本保证。只有在组织活动中严格贯彻执行民主集中制原则，才能使组织结构这架机器得以合理有效地运转。
作者介绍：王贵秀 中央党校党建部教授