案例研究
朝阳区利用网格化管理的实践与创新
皮定均
[摘 要]本文基于电子公务理论体系下的网格化管理方法, 介绍了北京市朝阳区城市管理监督指挥中心落实网
格化管理, 将相关理念从政务网格辐射到社会网格的相关经验, 并对工作中的理念创新进行了分析总结。
[关键词]电子公务, 网格化管理, 政务网格, 社会网格[中图分类号]D 035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2008) 专刊-0108-03 一、网格化管理的概念
网格化管理源于“东城模式”的“万米单元网格管理法”,即利用网格地图技术和测绘技术, 在一定范围内按照属地自治的原则, 分区划分边界清晰、无缝拼接的单元网格, 将城市管理对象精确定位到网格中, 城市管理监督员利用“城管通”及时发现城市管理问题, 并实现准确定位。在上述由城管员巡查为主体的管理网格基础上, 根据电子公务的理论框架, 北京市进一步发展建设了以专业巡查为主体的服务网格以及二者相结合的G B 关联的管理服务网格, 并最终建设成为G B C 互动网格, 在网格范围内实现G B C P 一体化互动的微循环(如图1所示) 。[1][2]
二、朝阳区网格化管理的基本成效
从2005年11月朝阳区城市管理监督指挥中心成立, 网格化管理平台投入运行以来, 在完善数字化管理平台建
设及制定长效机制工作的基础上, 朝阳区在城市环境管理和城市管理常态化等方面取得了突出的工作成效。
1. 城市环境状况明显改善
利用网格化平台, 监督中心对四大环境问题(新增建筑、新增户外广告、开墙打洞、暴露垃圾) 以及八大环境秩序(较大面积非法张贴、喷涂小广告、游商摊群、黑车乱点、机动车乱停放点、非机动车乱停放点、流浪乞讨、市场周边环境、散发小广告乱点) 进行了重点监督, 并制定了环境秩序等级标准和评价标准, 由单一清理向各类责任主体的处理深化, 各责任主体各司其职, 初步实现了治标与治本相结合。同时, 中心还针对上述问题建立维护管理的长效机制, 并在向社区内部和城乡结合部建成区延伸, 逐步解决了大量城市管理问题。
2. 城市管理常态化取得实质进展
通过对数字化城市管理工作的探索与实践, 我们逐步完善了城市常态化管理新方式。主要解决三个方面的问题:一是天天及时发现问题, 截至到2007年11月, 共及时发现问题1886113件; 二是天天及时解决问题, 截至到2007年11月, 共及时解决问题1651759件; 三是如何逐步减少问题。利用数
图1G B C P 一体化网格
字化城市管理系统平台对所有案件的自动存储, 朝阳区有效的解决了上述三个问题。而这些问题的解决, 也使网格化管
理方法日益成为朝阳区进行城市管理的基本手段。
三、朝阳区发展社会网格的实践经验
朝阳区城市管理监督指挥中心在加强网格化城市管理的同时, 也在尝试拓宽监督领域, 扩大监督范围, 深化工作内容, 加强监督力量等方面的探索, 开展了大量卓有成效的工作。其中具有代表性的创新即尝试从政务网格向社会网格的延伸, 将网格化管理理念辐射到社区管理和社区
网格管理模型的落地为城市管理新模式实施精确管理奠定了基础, 为城市管理对象定位到单元网格中提供了载体, 为实施城市精确管理提供了可能; 网格化城市管理的成功实施为城市管理新模式及其信息化管理系统带来了异常广阔的推广应用前景, 对于特大、大城市的中心城区、近郊区, 以及中小城市管理都有实用意义, 将使我国的城市面貌大大改观、城市管理成本大大降低。
案例研究
服务中去。目前, 社会各方面广泛参与城市环境建设维护管理的格局初步形成。
1. 充分发挥社区单位的作用(1) 监督“门前三包”责任单位履行法定义务。监督中心精确掌握了13435家“门前三包”责任单位的详细情况, 按照“六个天天”(产权主体、责任主体天天维护、监督主体天天检查、管理主体天天管理、执法主体天天执法、内网、社区服务网、掌上电脑天天公布、单位库天天记录、数字化管理平台天天评价) 的管理模式进行监督, 进一步扩大并巩固了朝阳特色的数字化城市管理新模式。实现全区13435家“门前三包””责任单位全区总排名、街道内排名、社区内排名, 并将履行社会职责好的单位的情况在网上公布, 并以此为基础, 实现对街道办事处城管分队的评价, 推进监督方式社会化, 通过“门前三包”数字化管理流程中各主体认真履行各自职责, 使城市管理相关法规得到有效落实。
(2) 监督物业公司履行法定义务。把城区及城乡结合部建成区范围内315家由独立物业公司管理的封闭小区纳入数字化管理系统, 制定《物业小区监督管理评价办法》,与北京大学中国信用研究中心合作完成了《朝阳区物业管理公司诚信评价体系(征求意见稿) 》, 对这些物业公司履行法律职责的情况进行监督, 目前已将“门前三包”、爱国卫生、安全生产情况、社会治安、绿化美化五方面的内容纳入监督体系。
(3) 监督公共服务企业履行法定义务。监督中心对全区1807家保洁单位数据入库并显示, 实现对道路、绿地保洁主体的自动识别(城区261条主要大街及其可视周边范围) , 在此基础上逐步开展对保洁单位的评价(朝阳区环卫中心各场队班组绩效评价已实现) , 同时着力推进标准化大街的建设工作, 摸清可视周边各类区域和设施的五类主体信息, 依据法律法规, 要求相关主体对所负责的区域和设施进行标准化的建设(设置) 、维护和管理, 并采用绿化方式遮脏、遮丑, 降低街乡对这些区域及设施的管理成本, 通过试点逐步建立起建设(设置) 、维护和管理的长效机制。目前已在三环路开展标准化大街的试点, 望京阜通东大街也正在进行标准化大街的打造。
2. 充分发挥社区、行政村和百姓的作用
(1) 充分发挥社区的作用。社区是城市管理的基本单元, 也是实现“人民城市人民建, 人民城市人民管”工作目标的基本载体。为充分发挥社区在城市管理中的协管和自治作用, 朝阳区逐步建立了对社区绿化美化、人口管理、安全生产等方面的评价体系。并与北京林业大学合作制定了《朝阳区社区绿化评价标准》,于今年7月份完成了城区和奥运村地区214个社区的绿化数据库的建立, 为朝阳区每一棵乔木、每一处灌木、每一片草地建立了电子档案, 以社区为单位对各类绿化普查数据信息进行统计汇总, 制作了以社区为基础的《朝阳区社区绿化图层集》。制定了绿化评价体系, 包括纯绿化率、人均绿地面积等共9项绿化指标和乔木种类比例分析等240项分析项目。制
定了《各街乡人口管理评价办法》, 针对人口基本信息和人口管理工作对各街乡及其社区居民委员会、派出所和管片民警及物业公司进行评价, 监督中心通过以房管人, 以房管单位, 充分发挥社区的载体作用, 通过加强对人的管理和对单位的管理, 来实现对各类城市环境问题和各类事件、部件的管理。
(2) 发挥百姓公众的监督作用。通过提高透明度, 降低成本, 提高效果成本之比, 坚持城市环境建设维护管理五类责任主体公开化。各类区域、设施的产权主体、维护保洁主体、管理主体的维护管理责任公开化。在道路及其可视周边将道路、便道、绿地及各类地上设施的产权主体、维护保洁主体、管理主体要在责任区域和责任设施上进行公布, 既便于政府管理, 又便于社会监督。以八里庄街道为试点, 开通百姓监督上报渠道, 将主要道路两侧的路灯杆、树木进行编号挂牌, 用于百姓上报问题定位。
(3) 建设标准化行政村, 从源头上解决暴露垃圾问题。开展环境建设及管理标准化行政村调研工作。2007年6月21日至7月5日, 朝阳区政府对黑庄户郎辛庄等5个环境建设及管理比较好的行政村和来广营北湖渠等4个环境案件较多的行政村进行了现场调研, 摸清了农村环境卫生基础设施建设、管理制度建设等方面与环境卫生质量的关系, 总结典型经验及做法, 为此制定了《环境建设维护管理标准化行政村(之一) ――保洁和垃圾管理标准化》, 通过行政村保洁员保洁面积等15项评价标准, 从客观公正的角度, 为从根本上解决暴露垃圾、卫生死角、反复出现的保洁不到位、非正规垃圾填埋场等影响农村环境的重点难点问题, 打下良好的基础。通过上述标准化工作, 最终在行政村之间、乡与乡之间, 建立了环境建设维护管理和协管自治的竞争机制, 从源头上解决行政村存在的环境问题, 为广大群众提供更加良好的生活环境。
四、理念创新的经验总结
依托电子公务先进理念, 我们把建立城市管理长效机制, 推动社会广泛参与作为推进数字化城市管理工作的关键环节, 在公务网和和社会网格的建设中实现了四方面的创新。
1. 理论创新
采用科学的手段和科学的机制(独立的监督体系) 进行城市管理是新模式的核心内容, 在此基础上, 我们结合朝阳区实际, 提出了推进“三化一体系”的城市管理新理念, 即逐步推进城市管理的社会化、精细化、信息化, 推进诚信评价体系建设, 作为推进整体工作的理论指导。
2. 城市常态化管理方式创新
城市常态化管理方式的创新包括以下三个方面:(1) 通过数据整合, 形成考核诚信(评价) 系统, 解决如何天天及时发现, 及时解决问题。我们将系统平台自动存储形成的事件数据库(1886113件) 、各类数据普查(更新) 形成的保洁区域库、门前三包库、绿化、部件(889517个) 、单位(13679个) 、人口(1449062人) 数据库以及与各职能部门对接的奥运志愿者、社保、低保、
案例研究
统随时可查阅各部门的案件办理情况及排名情况; 纪检监察部门已将数字化城市管理的考核评价结果作为年终双百考核的项目之一; 根据组织部门要求, 每季度向其报送各部门排名情况; 区委28号文件也将数字化城市管理的考核评价结果作为处理责任部门的重要依据; 并定期公布公布街道办事处、地区办事处及职能局处的案件办理情况。
3. 实践和技术创新
实践和技术创新包括:(1) 建立了科学的考核评价系统和案件分析系统, 考核评价系统和案件分析系统是建立在系统平台中全部有效案件(1875030件) 基础上, 客观、实时自动生成。(2) 技术上采用了基于J 2E E 的路线之上的S O A 架构, 保证了多用户同时登录时平台的稳定正常运转和系统功能的不断扩展。我区在全国率先采用了此技术路线搭建系统主平台。
(3) 在数字化城市管理中广泛应用了地理信息系统(G I S ) 。除了将建设部规定的98类部件做成G I S 图层之外, 我区还新建立了城区道路保洁、绿地保洁、“门前三包”责任单位、及城市规划地区的垃圾楼、积存渣土等17类部、事件图层, 同时实现了区、街道、社区和监督分队等各方面的资源共享。另外还开展了对各个层面的G I S 培训, 为有效的推进数字化的城市管理工作奠定了坚实的基础。
4. 机制创新
通过对长效机制形成过程的总结, 我们探索到了一种建立城市管理长效机制的基本模式, 在数字化平台基础上的, 以监督员天天发现问题上报问题为切入点的类似于社会化大生产流水线管理模式的城市管理流程, 即产权主体和维护保洁责任主体天天维护, 监督员天天监督, 相关职能部门、街道办事处、社区天天管理, 执法部门天天执法, 系统平台对五类主体天天评价, 内网和外网天天公布(六个天天) 。此长效机制的形成有制度上的保证、理论上的支撑和法律上的依据。行[参考文献]
[1]李立明, 张骥, 隗乔. 网格化城市管理应急与非应急统
一模式研究[J ]. 城市管理与科技, 2007(1) . [2]李立明, 齐国生, 吴刚等. 公务创新:城市公共事务理论创新与实践[M ]. 北京:科学出版社, 2007. (作者单位:北京朝阳区城市管理监督指挥中心主任, 北京 100020)
(责任编辑 胡 捷)
图3 城市常态化管理方式
图2 “三化一体”的城市管理理念
其他单位的数据库等进行整合, 形成系统自动生成的考核
诚信(评价) 系统。系统内固化了对政府、社区、单位、人的考核评价项目共91项, 依托人口、单位、绿化、户外广告等其他数据库及G I S 系统形成的考核项目26项。(2) 事件管理部件化。通过对工作的不断摸索, 我们发现相当数量的事件问题具有部件的基本特征, 即以同一状态长期的存在于同一地点, 因此我们采取部件化的管理方式对八大秩序问题进行有效监督。通过普查, 我们将所有长期存在于同一地点的问题纳入G I S 图层, 详细标明每一问题的具体“属性”并根据《环境秩序等级标准》对每个问题点进行分级分类。如, 我们依据《环境秩序等级标准(非法游商摊群) 》,根据某一点非法游商摊群存续的时间(天数) 及规模(数量) , 对其进行定级, 并依此计算分值, 形成对各街道的得分排名, 以此监督各街道对八大秩序问题的管理效果。
(3) 考核(诚信) 评价系统结果的广泛应用, 进一步促进天天及时发现问题、解决问题。考核(诚信) 评价系统所提供的结果都是系统自动生成的, 客观、公正性较强, 因此考核评价结果被区内各部门广泛应用, 并为领导决策提供了科学依据。目前, 区内网站、领导无线决策系