依法行政、把行政权力关进法律的笼子里
一、行政法的定义：行政法是拘束和规范国家行政权力的法。何谓拘束？限制也！简言之，行政法就是限制约束国家行政权力之法。为什么要限制？那得从国家权力讲起，国家权力主要分为三种：立法权、司法权、行政权。凡国家权力都必须加以限制，行政权力属于国家权力的一种，当然也要予以限制。为什么要对国家权力加以限制？十九世纪英国伟大的政治哲学家阿克顿勋爵有句名言说得很明白：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，此处所谓绝对权力指的就是不受制约的权力，不受制约的权力不但会导致腐败，还会导致专横和胡为，侵害公民或民众的合法权益。我国春秋时期著名思想家、教育家孔子曾说过“苛政猛于虎也”，这种比老虎还凶猛的苛政其实就是一种不受制约的国家权力。（《礼记·檀弓下》中有《苛政猛于虎》一文，记载孔子和弟子路过泰山时，遇到一名身世凄惨的妇女的故事。当地虎患严重，可就是因为没有苛刻的暴政，所以她和亲人宁愿一直住在这里，以至于后来竟有多人被老虎咬死，只剩下她一人对着坟墓哭泣。全文以叙事来说理，深刻揭露了封建暴政对人民的残害。后来从这个故事中引申出了“苛政猛于虎”的成语，意思就是反动统治者的暴政比吃人的老虎更加可怕。）国家权力如何制约？细究起来非常复杂，但主要的制约手段就是用法律来限制国家权力的膨胀和任意胡为。比如，为制约立法权这种国家权力，我国专门制定了《立法法》，立法机关立、改、废法律，应该严格依照法律规定的权限和程序来进行，这叫“依法立法” ；例如，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚方面的法律只能由全国人大或人大常委会制定和通过，国务院都没有这个权力制定这方面的行政法规，但由国务院出台的有关劳教的行政法规和公安部有关劳教的部委规章却越俎代庖行使了全国人大的立法职权，超越了立法权限，显然与《立法法》相悖。劳教制度目前在法学界饱受争议。再比如，为制约司法权这种国家权力，国家制定了三大诉讼法，司法机关审理民事、刑事、行政案件也必须严格按照法律规定的程序和权限来进行，这叫“依法司法”，例如，可能判处死刑的刑事案件只能有中级人法院审理，基层法院就没有这个权限；可能被判处死刑的被告人请不起律师的话，法院必须提供法律援助，帮他请律师。行政权力更是如此，因为与立法权、司法权等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接地涉及行政相对人，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开，因而行政权最容易导致腐败。所以国家制定了大量的、数量要远远超过立法和司法方面的行政法律、法规来限制行政权力，这就叫“依法行政”。讲到这里，有必要谈一谈行政法的价值取向。
二、行政法的价值取向
关于行政法价值取向的理解有三：一是“管理论”；二是“控权论”；三是“平衡论”。
1．“管理论”认为，“行政法”是“行政主体管理相对人的法律”，这种观点将行政相对方视为行政客体，突出行政权力，片面强调行政主体的优越性，漠视相对方的合法权利；在国家利益或公共利益与个人利益的关系上，过分强调国家利益或公共利益。根据这种理解，国家缺乏对行政相对方有效的法律救济机制，缺乏对行政权力进行监督的法律机制。其结果是维护行政权力，忽视相对人权利。
2．“控权论”认为，“行政法”是关于控制行政权的法律。之所以强调对行政权的控制，主要理由有三：一是，行政权的作用有两面性：既可能为人们提供秩序，同时也可能滥用，国家权力如果不加控制和制约就必然导致被滥用；二是，与立法权、司法权等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接地涉及行政相对人，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开，从而行政权最容易导致腐败；三是，行政权相对于立法权和司法权有膨胀和扩张的趋势。
3．“平衡论”认为：一方面，为了维护公共利益，必须赋予行政机关必要的权力，以达到行政的目的；另一方面，又必须维护公民的合法权益，重视公民的参与和权利补救，以及对行政的监督，这两方面不能偏废。
我本人赞成“控权论”，刚才我就是按照“控权论”的价值取向给行政法下的定义---行政法就是限制约束国家行政权力之法。正因为如此，学术界有人将行政法称之为“小宪法”。 三、 行政法是“小宪法”。
有的领导可能要问，宪法不是国家的根本大法吗？没错！宪法的确是国家的根本大法，之所以说宪法是国家的根本大法，是因为宪法规定了一个国家最根本的问题，比如国体（工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家）、政体（人民代表大会制度）、国家结构形式（中央集权的单一制国家）、基本经济制度、公民的基本权利和义务等等。但我个人认为，对宪法的这种理解还是浮于表层，之所以说宪法是国家的根本大法是因为宪法要解决一个最根本的问题---国家权力和公民权利的关系问题，也就是国家权力的范围有多大，公民权利的范围有多大，国家权力的边界在哪里？范围有多大？公民权利的边界在哪里？范围有多大？所以宪法第一是“分权法”（公权、私权；中央、地方；政府、市场）（国家权力不能越界，公民权利也不能越界，但前者越界更可怕）；宪法第二是“限法”，限制国家权力之法，为什么？道理很简单，抑强扶弱，限制国家权力以保障公民权利！美国总统布什在捷克的一次讲话上曾经说过，人类社会的一大贡献，就是民众成功地将政府关在笼子里面，让其遵守制度，不能为所欲为。晚清曾有学者把人类政体分为三类：君主、民主、君民共主（君主立宪），君主立宪政体其实就是保留君主，但用宪法对君主权力加以限制，以防君权膨胀，伤害民权。欧洲很多国家至今还是君主立宪政体，西班牙、英
国、荷兰等国，亚洲的日本、泰国。讲到这里，大家可能会明白为什么行政法被有些学者称之为“小宪法”了，因为在立法、司法、行政三大国家权力里，行政权最容易犯错误、最容易越界、最容易侵犯公民权利、侵犯公民权利的范围也最大，为什么？理由其实也简单，立法权最讲究民主，立法机关通过法律要少数服从多数，“议而不决”是很常见的现象，对民主的追求超过了对效率的追求，所以立法权犯错误的概率就比较低，当然效率也低；司法权最讲究程序正义，对程序正义的追求甚至超过了对实体正义的追求，对程序正义的追求超过了对效率的追求（明明是罪大恶极的罪犯，一定要给其辩护权，让其请律师；一定要给其上诉权；必死的死刑犯也要到最高院经过一个死刑核准程序；即使在君主专制时代的唐朝，死刑判决后都有三复奏、五复奏制度），所以司法权犯错误的概率也比较低，当然效率也低。但行政权就不一样了，第一，它不可能像立法权那么民主，比如，进行一般的行政处罚之前不会走一个少数服从多数的投票程序；第二、它不可能像司法权那样追求程序正义，行政执法当然也要严格依照行政程序来进行，但行政程序与司法程序相比，要简易得多，因为行政管理主要讲究的是效率。第三，行政机关和行政执法人员相对于司法机关和法官来讲，享有更宽泛的自由裁量权。正因为行政权不够民主、程序相对简易、自由裁量权过大，主要追求的是效率，所以其犯错误的概率就比较大。就像一个孩子，越顽皮，受到的管束就越严，就像孙悟空，最容易闯祸的，一定要常念念紧箍咒。因此，行政权最应当受到法律严格的制约和管束，行政法因而也就成了最严格的“控权法”，故而被称之为“小宪法”。
四、行政法基本原则（合法行政原则、合理行政原则、程序正当原则、高效便民原则、诚实信用原则、权责统一原则）
之一：合法行政原则（防止行政主体超越法律的限制从事行政管理活动） 地位：合法行政是行政法的首要原则。其他原则可以理解为这一原则的延伸。实行合法行政原则是行政活动区别于民事活动的主要标志。（？）
内涵：1.行政机关必须遵守现行有效的法律；
2.行政机关应当依照法律授权活动（对于公民来讲，凡是法律没有禁
止的就是可以做的；对于行政机关来讲，凡是法律没有授权的就是禁止的。）
（1）行政机关采取行政措施必须有法律、法规、规章的明确授权；
（2）没有法律、法规、规章的授权，行政机关不得采取影响公民、法
人和其他组织权利义务的行政措施。行政机关不遵守这一不作为
义务，将构成行政违法。
【例】某大二学生甲与乙谈恋爱并发生性关系。学校依据该校《学生
违纪处罚条例》第2章第20条“品行恶劣，道德败坏，情节轻
微者，给予严重警告或者记过处分；情节严重和发生不正当行为
者，给予留校察看甚至开除学籍处分”，将两人同处开除学籍处
分，并要求立即离校。请对该校的行为简要分析。（高校的行政
管理权来自于法律的授权）
之二：合理行政原则（限制行政主体的自由裁量权）
1、公平公正原则，即要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；
2、考虑相关因素原则，即做出行政决定和进行行政裁量，只能考虑符合立法授权目的的各种因素，不得考虑不相关因素；（不相关因素，闯红灯的是公安局长的小舅子）
3、比例原则，即行政机关采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
比例原则强调行政手段与目的之间的均衡关系，通常认为，比例原则中还包含有三个次级原则：第一，适当性原则。即行政机关采取的措施及方法应有助于行政目的之实现，否则即违反适当性原则。如某公司长期假冒他人专利产品，当地工商部门只定期收取罚款，而不禁止假冒专利产品的行为，工商部门采取的罚款方式实已沦为变相收费，无助于保护知识产权，维护市场秩序目的之实现。第二，必要性原则（亦称最小损害原则）。意指在有多种同样可达成行政目标之方法可供选择时，行政机关应选择对相对人权益侵害最小者，不能超出必要的限度，否则即违反必要性原则。如税务部门有权扣押欠税者财产，若其可在扣押产品与扣押设备之间选择，则一般应选择前者，因为这对欠税者的损害相对较小。第三，相当性原则。行政权关采取的方法对相对人权益造成的侵害不得与欲实现之目的显失均衡，两者之间应保持相对均衡的关系，否则即违反相当性原则。如警察使用枪支的目的在于制服犯人，若警察鸣枪示警后，犯人已畏服，则行政目的即已达到。此时，若警察仍向犯人射击致其伤亡，则该侵害与行政目的不存在均衡关系，从而违背相当性原则。
之三：程序正当原则（依法行政，不仅要受行政实体法的约束，也要受行政程序法约束）
（一）行政公开原则
除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，行政机关实施行政管理应当公开，以实现公民的知情权。
（二）公众参与原则
行政机关做出重要规定或者决定，应当听取公民、法人和其他组织的意见。特别是做出对公民、法人和其他组织不利的决定的，要听取他们的陈述和申辩。《行政处罚法》第41条+第3条第2款）
（三）回避原则
行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回
避。
之四：高效便民原则（高效是为了便民而不是便官）
（一）行政效率原则
1.积极履行法定职责，禁止不作为或者不完全作为；
2.遵守法定时限，禁止超越法定时限或者不合理延迟。延迟是行政不公和行政侵权的表现。
（二）便利当事人原则
在行政活动中，增加当事人程序负担，是法律禁止的行政侵权行为。 之五：诚实信用原则
（一）．行政信息真实原则
行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，无论是向普通公众发布的信息，还是向特定人或者组织提供的信息，行政机关都应当对其真实性承担法律责任。
（二）信赖保护原则（又叫保护公民信赖利益原则） 非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
【例】根据法律规定，发生下面哪种情况，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失时，行政机关依法应当予以行政补偿?
A．赵某违反规定滥捕滥杀野生动物，为了保护野生动物，行政机关将赵某的持枪证吊销，并没收了其猎枪
B．黄某在不符合条件的情况下，为了取得酒店经营许可而贿赂行政机关的工作人员。后黄某取得许可证的行为被上级机关发现，将其许可证予以吊销
C．行政机关工作人员张某玩忽职守，未经认真审批就批准了李某的建房申请。后由于违反城市规划，该许可被上级行政机关撤销，给申请人造成了经济损失
D．李某以城市“摩的”载客为生，行政机关发给李某有许可证。后来为了管理需要，政府制定了新的法规，禁止城市“摩的”运营，李某没有了收入来源，并且已经缴纳的许可费还未到期
之六：权责统一原则
(一)行政效能原则
行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，确保政令有效。
(二)行政责任原则
行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。
这一原则的基本要求是行政权力和法律责任的统一，即执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
公民的权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃。法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任。
五、行政法的分类
首先，可以分为一般行政法（总则）和部门行政法（分则）。
行政法总则是行政法的普遍原则和共同规则，适用于全部或者多数行政领域。 行政法总则以行政组织法、行政行为法和行政监督法为基本结构，相对稳定。行政组织法是有关行政组织的职能、组织、编制和公务员录用和管理的法律制度，分为行政机关组织法和公务员法两大部分内容;行政行为法是有关规范行政机关和公共组织行使行政职权，实施行政行为的实体和程序的法律规范的总称，涵盖行政机关实施抽象与具体各类行政行为（行政许可与行政处罚）;行政监督救济法指有关对行政机关和公共组织及其工作人员行使法定行政职权和履行法定行政职责进行监督，并向受到侵权的公民、法人和其他组织提供救济的法律规范的总称。（行政复议法）部门行政法内容丰富结构多样，可以按照中央行政部门的事务管辖进行分类。例如，我国司法部执掌的律师、公证、狱政、法制宣传和国家司法考试等行政事务称为司法行政。因为行政事务在各个部门的配置经常进行调整，所以部门行政法的分类也要相应地经常进行变动。
其次，行政法还可以分为行政实体法和行政程序法，分类标准是权利义务的性质。具有实体权利义务性质的行政法规范属于实体行政法，具有程序权利义务性质的行政法规范属于程序行政法。