信访是具有鲜明中国特色的政府职能，信访制度是纠纷解决和民意表达的特殊机制。信访在了解民情、化解矛盾、解除民忧、公民监督和提供决策参考信息等方面都发挥了重要作用。但是随着经济加速转型以及社会利益格局的重新调整，信访出现了许多始料未及的新问题。这些信访问题已成为了关系民生、反对腐败、经济发展等重大问题的一件大事。随着信访量和质的变化，也一定程度上影响着国家的稳定大局。目前，由于体制机制的制约，很多信访问题没有从根本上得到解决，一些地方出现了恶性循环的态势，特别是在基层，信访工作的压力已让一些基层领导干部不堪重负。针对这些问题本文从以下几个方面谈几点认识。
一、当前信访工作中存在的主要问题
（一）进京上访呈大幅上升趋势，中央和地方就信访问题处理脱节，投入成本高
近年来，北京不断出现“信访洪峰”，特别是今年全国进京上访呈明显大幅上升趋势。来自全国各地的信访大军，每天流动在国家信访局、全国人大常委会办公厅信访局、中纪委、最高人民法院、最高人民检察院等权威部门之间。在利益主体或集团利益等因素的驱动下，进京访、集体访、重复访增长速度快，人数多、规模大、时间长、行为过激，成为影响社会稳定的重要因素，使其在一些地方和行业引起连锁反应，出现了产业化的黑保安公司、信访专业户和非法拘禁、打砸抢等与信访相关的非法或违法现象，严重影响了首都北京和周边地区的社会稳定，也使我国的信访工作和信访制度成了各方关注的焦点。为此，各级党政部门以不同形式，直接或间接向基层施压，如：通报、排名、诫勉谈话、问责、末位淘汰等。基层党委、政府为有效遏制信访总量高位运行的态势，缓解信访压力，本来应更多投入经济建设和城市建设的人力物力也消耗到信访工作中，甚至作了很多探索和创新，但实际效果并不如意。据悉，西部某地级市除驻京联络处的工作人员外，还要加派5名干部常驻北京负责维稳劝返工作，且“两会”或其他重大节庆活动期间，还要由市、县级领导带队，增派30-50人在京负责维稳劝返工作。而该市每年平均到京进行正常上访、非正常上访、群体访、重复访等的约300余人次。据估算，全国每年约有近十万人次到京进行上访，每个上访人员的各种费用不少于1万元人民币，再加上到市级和省级上访所产生的各种费用，平均每年在全市信访工作方面的各项直接和间接开支，应不少于6000万元。那么，按全国330个地州市区来算，再加上国家和省一级的信访支出，初步估算，全国上下平均每年各种形式各种层面的信访开支应不少于300个亿，可是付出如此高的成本，却治标不治本，不能达到应有的效果。
（二）信访工作缺乏统一协调的机制，职责难于落实
信访工作虽然确定了“分级负责、归口办理”即根据来信来访提出问题的性质，按照各级各部门的职责、业务范围进行处理的基本原则，可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准。长期以来，我国形成了一种横向到边、纵向到底的“大信访”工作格局，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相关部门都设有信访机构，但由于整个信访工作缺乏统一协调的机制，工作程序、职责分工、统筹管理等事项没有具体统一的规定，各部门均可以各种理由相互推诿扯皮，影响了信访机构的权威信，无法实现信访制度应该发挥的功能。上访人一个问题往往同时找几个信访机构，但得到的答复和解决办法都各不相同，甚至相互矛盾。同时由于信访机构分散，导致每个机构的工作人员非常有限，面对大量的信访案件，不要说件件亲自处理，就是件件亲自过问处理结果，在很多时候都是不可能的。
（三）信访问题的处理缺乏规范性和严肃性
法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，一些信访机构职能虚化、软化，“大信访”意识不强，缺乏相互配合协作意识，对来信来访能推则推，能转则转，导致一些信访问题未能及时妥善处理，使其信访人没完没了的反复信访。同时，法律对信访案件的处理大多没有规定严格的实体标准，而行政首长对个案的批示、处理手段软弱，过于随意，很多时候为了息事宁人，以解决低保、救助资金的名誉花钱买平安，让某些无理上访人尝到了信访的甜头，调高了“味口”，造成了目前很多信访人并不是以解决问题为目的，而是以获取利益为目来进行信访，甚至出现了以信访谋生的职业信访人。因此，还误导一些信访人，使其弃复议、诉讼等法律途径而进行信访，等信访折腾一年半载没有结果后，又再回来走复议、诉讼途径，这时复议、诉讼的时效已过期。如此恶性循环往复，导致目前老难信访、重复信访、无理信访越来越多。
（四）对信访人的违法上访缺乏有效的法律约束，失之于宽
信访处理机制的不健全，使得某些信访人的违法上访缺乏法律约束。当事人明知自己无理，但为了达到个人私利，越级上访、非正常上访。而一些信访机关接访人员，官僚主义思想严重，不管是什么人、什么事，是否有理，只要有当事人上访，就登记、转办、通报。一些党政部门办案单位出于维护稳定、政绩考核和通报批评的压力，同时又担心上访户再次赴省进京上访，头痛医头，脚痛医脚，不惜牺牲法律的尊严，盲目花钱买平安，使得“无理上访得到甜头, 恶性循环误国家”。如某县一赌棍赌博被公安机关发现，在逃跑过程中不慎溺水身亡，其家属以公安害死人为由多次无理上访。政府为了息事宁人，赔偿家属5万元。上访人认为自己是有理也好，无理也罢，反正上访没有亏吃，到了北京后地方政府还会花钱派人说好话接他们回家，这样助长了越级上访、闹访、非正常上访当事人的气焰，极大损害了法律的尊严。
（五）基层责重权轻，缺乏实际权力，处理信访问题力不从心
按照“属地管辖”的原则，很多信访问题最终都将责任落实到基层单位，但随着基层单位政府职能的不断弱化，手中的权力越来越轻，在处理信访问题上缺乏解决问题的有效资源和实际权力，而信访反映的问题往往涉及各个层面的问题，却让缺乏权力的基层单位出面处理，这与基层担负的维护社会稳定的责任很不适应，基层责重权轻，权责严重错位。再加上一些不健康的舆论导向，使得基层党政部门成了真正意义上的弱势群体。
二、分析问题的成因
（一）进京上访数量增大既有历史沿革也有现实成因
我国古代就存在一种类似于信访的制度——直诉制度，即我们通常所说“告御状”或者“京控”（就是到京城去控诉，与今日到北京上访如出一辙），从西周时期起历朝历代一直延续存在，我国现行的信访制度就是由古代的这种直诉制度演变而来。直到今天，很多老百姓仍然视进京上访为解决问题的最佳途径，宁愿信“访”信“官”而不信“法”，甚至个别信访人还把信访当成一种“生活方式”和“致富之路”，造成了信访功能的严重错位。从现代成因来说，现行信访处理机制不健全，信访工作考核评价机制单一是问题的所在。为减小北京信访压力，国家信访主管部门曾采取了以信访量多少直接或间接给各地排名、要求地方政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等考核措施。这种以上访量特别是进京上访量为最基本考核指标的信访责任追究制度，从表面上看暂缓了中央的信访压力，但却忽略了进京上访者往往是当地无法解决的热点、难点这一问题，导致地方党政为了自身的政治利益，有时候会不得以采取一系列非常规措施来应对中央转移的信访压力。如强压、哄骗、截访、跟踪、拘留、劳教等，有的甚至干脆以牺牲法律和财政资金为代价“花钱买平安”，以满足信访人的非份要求。且不说信访投入的行政成本过大不堪重负，更大的问题在于这种现状已形成恶性循环，就某些信访个案的解决和舆论传播，使得大量的社会矛盾涌向信访渠道。个别信访人为了达到目的，在每年的“两会”以及国家重大节庆活动时期进行择机信访，进京上访、集体访、重复访现象愈演愈烈。这种恶性循环像“滚雪球”一样，越滚越大，已经成为当前影响社会政治稳定的一个突出因素，使更多人宁走信访途径而不走司法途径,导致进京上访近年来不断上升。
（二）信访制度自身充满了悖论导致信访职责难于落实
一是在信访政策相互冲突。一方面国家强调不能压制群众的正常上访，要充分保障群众等的民主权力；另一方面又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、非正常上访和重复上访。二是信访和法治相冲突。上访人试图用行政救济替代司法救济，客观上严重削弱了国家司法机关的权威。此外，由于信访问题能否得到解决，在很大程度上取决于主管领导关注的程度以及处理措施是否有力，诉诸的是领导的个人权威，而非制度权威，这与法治存在悖论，背离了我国走社会主义法制建设的道路。
（三）没有权威性导致信访问题的处理缺乏规范性和严肃性
各级信访机构权力极为有限，新的《信访条例》虽然赋予有监办权、建议权和向上级机关报告的权力，但它本身并没有实际意义，也没有直接权力处理信访事件。信访事件的处理权、决定权仍然在各行政机关及其主管领导手中。信访部门既不能像法院一样对案件有审判权或仲裁权，也不像纪委对违纪干部有调查权、处分权。因此，信访部门根本不能从根本上解决群众的问题，充其量只能是“收收信件，听听意见”。最终还是沦为传话筒的尴尬地位，形同虚设。
（四）立法对信访秩序的规范仍然欠缺
涉诉信访案件终结程序过于复杂，缺乏灵活性。虽然信访条例对滥用权利、违法上访规定了法律责任，但是在实践中执行仍有一定难度，没有可操作性，也缺乏相关部门的配合支持，目前尚无有效措施可以限制一些上访人无理缠诉和违法上访。对那些长期无理缠访、闹访，甚至辱骂信访工作人员，影响正常信访秩序的，仍多采取教育、劝阻等办法，收效不佳。对少数违法上访的人被行政拘留释放后，其仍然继续上访的基本上是无可奈何。我国现行的法律对违法和非法上访的规定比较原则，缺乏细化的规定，在客观上造成了无时间、无级别、无次数限制的可能性，所以在做上访人工作时缺乏有说服力的依据，有时只能任凭上访人无休止、低成本的申诉、上访，在客观上加剧了当事人不断重复申诉的可能。
三、解决问题的办法
（一）建议中央在各省、市、自治区、直辖市下派或异地指派信访督查专员，负责统管相关辖区的信访工作
在各省、市、自治区设信访督查专员也就是“钦差大臣”一职，由中央下派或异地指派。信访督查专员高挂省委常委并兼信访局长（正厅级，为期三年，工作表现突出的可提拔重用），主管全省的信访工作。将各省、市、自治区级四大班子信访机构、全省公、检、法、司的信访部门及其他各有关单位的信访部门统一归当地信访局管理，并全权负责解决各省、市、自治区的重大信访问题，对具体信访工作进行如下分类处理：1、移交司法程序处理；2、提出初步处理意见交市、县党政落实；3、对无理上访者进行信访终结；4、指定由下级信访机构处理，并进行督促检查。这样全国各地的上访者在本省、市、自治区内就能找到国家信访机构，也就是在家也可以“告御状”，缩小了国家信访机关与民众的距离，既满足上访者诉诸国家最高信访机构的内心驱动，也降低了老百姓的上访成本；既达到了进京上访数量的分流，有效减轻首都的信访压力，维护首都正常的社会秩序，也便于国家信访部门加强对地方部门信访工作的监督和指导，实现信访工作的无缝对接。
（二）建议全国信访机构和纪检监察部门合署办公，国家信访局局长由中纪委副书记兼任，全国信访工任务纳入中纪委统一工作范围
据统计，近年来全国纪检监察机关查处的案件中，有近50%来源于信访举报。将信访工作与反腐败斗争有机结合起来，加强人民群众对地方各级党政、各部门的有效监督，建立健全新的信访监督举报机制，才能真正发挥人民群众的监督作用，实现监督的有效性，在全社会形成人人愿监督、敢监督、能监督的预防腐败大格局。这既是解决国家预防腐败问题的重要途径，也是充分发挥信访职能的有效办法。建议将各级党委和政府的信访机构划归同级的纪检监察部门管理，作为纪委的直属机构，全面实行纪检、监察机关对信访机构的统一管理。（具体工作方法可参照第一条中分类处理的方法来进行）。
（三）强化分级处理归口管理工作原则的落实
《信访条例》虽然明确了分级处理原则，但是操作性还有待加强。建议参照法院根据案件情况分别由地方法院、中级法院、高级法院分级受理的模式制定信访的分级受理规定。《信访条例》第十六条则指出：“信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。” 对于信访者不按这一原则的越级上访等行为，除了要加强疏导、劝解，告知其到相应的信访部门开展信访外，还强化对第十六条的执行力度，制定具有可操作性的工作流程，规范信访秩序。同时，一方面要求上访人员，尽量不要多渠道，多部门上访，增加工作量和上访成本，另一方面对各部门接到的既有上访材料，统一归口处理。充分保障信访机构对信访问题处理的唯一性和权威性，尽量避免行政领导对信访个案处理的随意性，确保信访问题由一个统一的机构，按照统一标准，进行统一的处理。
（四）规范信访人员行为，维持信访秩序
《信访条例》第二十条已经规定了信访人在信访过程中不得出现的行为。但在实际生活中，还有信访案件终结或司法二审终结的当事人不断上访的现象，“缠访”、“闹访”的矛盾突出。建议对上述规定予以细化，明确概念界定，设定量化的、刚性的认定标准，便于能迅速地判断“缠访”、“闹访”是否成立。并以《信访条例》第四十七条为依据，规定相应的惩处办法，避免处理“缠访”、“闹访”无法可依的状态，同时加大对信访人的违法上访和恶意上访的打击力度，特别是加大进京违法上访和恶意上访的打击力度。使其在相应的法律和制度的威慑下，消除类似现象的不良影响，维护正常的信访秩序及社会稳定。
（五）信访过错赔偿引入司法赔偿
在信访案件中，确实存在信访者合法权益被侵犯的，应当对当事人做出赔偿或补偿。但在实际工作中，往往是小错大赔，无错也赔，高额补偿，息事宁人。这种花钱买太平的做法，既无标准，也无法可依，是以损害国家的利益为代价，迎合一小部分人不合理的要求，换取的是矛盾的暂时平息，前行后效，使其引起更大更多的社会矛盾。建议一是信访案件中确实存在行政或民事行为过错的，由此行为过错而引发的过错责任赔偿应当引入司法诉讼赔偿，依法给予赔偿；二是要根据相关法律规定确定赔偿标准。对于过错赔偿的标准缺失或滞后的，要及时修订，建立完整的公平过错赔偿标准体系，树立司法的权威和尊严。只有在信访中严格依法赔偿，杜绝无序化解，才能消除借信访谋求不当利益的现象，逐步扭转群众认识上唯信“访”不信“法”的误区。
总之，信访体制改革必须做到释放中央和北京对信访工作的压力，同时两手抓两手硬。一方面必须在信访的体制和机制上入手，加强信访机构的行政执法力度和权力，规范统一信访渠道和解决信访问题的方法和步骤，让真正有上访诉求的群众，有规范统一的上访渠道，有最终解决上访诉求的结果。另一方面，对那些恶意上访，缠访、闹访和违法上访的个别人进行严厉打击。只有这样才能更多形成解决信访问题的正能量，实现全国信访工作的良性循环，彻底改变我国信访工作所面临的被动局面。（作者系中共安顺市委副秘书长兼驻京联络处主任张悦） （中国网 吴仕鹏）