《成人高教学刊》2009年第6期
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洛克有限政府理论及其对我国政府建设的启示
秦绪娜
内容提要：作为17世纪英国著名的政治思想家、古典自由主义奠基人，洛克的经典政治思想是其有限政府理论。此理论以自然状态、天赋人权为历史假定，以社会契约、权利让渡为逻辑起点，以分权制衡、法治国家为政府架构，系统严密地论证了有限政府的正当性。洛克的有限政府理论对近现代西方国家政府的建构与运行产生了极大影响，对我国当前的政府建设亦有重要的启示和借鉴意义，它启发我们建设符合社会发展需要的以民为本、重在法治的有限政府模式。
关键词：洛克；有限政府；政府建设；启示
约翰·洛克（1632—1704）是17世纪英国著名的哲学家、政治思想家，古典自由主义的奠基人，其宪政思想的精髓———有限政府理论［1］影响了大批的学者、思想家，并对近现代西方国家政府的建构与运行发挥了重要的推动作用。本文参照相关的历史背景来考究洛克有限政府理论的逻辑框架，并在此基础上分析这一思想对我国当前政府建设的启示。
害资产阶级和新贵族利益的措施。面临着新的革命威胁, 辉格党和托利党便携手于1688年实行政变, 把詹姆士二世的女婿威廉从荷兰迎来承继王位, 詹姆士二世逃往法国。由于这次政变未经过流血, 所以史称“光荣革命”。此后，通过一系列法案法律使得国王失却其作为封建君主的权力, 议会成为唯一的立法机关, 其权力决定一切。这样就形成了英国的立宪君主制。亲历此革命全过程的洛克对几十年来的政治历史做了反思，最终提出了其有限政府理论。
经济基础。16至17世纪, 西方资本主义经济飞速发展，新兴资产阶级和新贵族在经济上开始占有优势，他们继而在政治方面要求当权, 以确保其经济的发展。但是，斯图亚特王朝国王詹姆士一世及其后继者查理一世主张“君权神授”, 政治上独断专行, 给资本主义的发展带来极大损害，严重影响了新兴资产阶级和新贵族的利益。作为时代的见证人，洛克深刻思考君权、政府问题：一方面，他坚决反对君权神授；另一方面，他主张只能保护不能侵犯人民利益的政府。于是，在反对君权神授基础上的有限政府观成为洛克的必然选择。
文化影响。可以说，西方自古希腊、罗马延续下来的深厚的政治文化传统是洛克有限政府思想的源头。从古希腊到文艺复兴、宗教改革，再到启蒙运动，历史产生了一代又一代的思想家，如苏格
一、洛克有限政府理论的形成背景
任何一种理论都不是凭空产生的，都与特定的时代背景相关联。洛克有限政府理论是时代的产物，其形成是与17世纪英国社会的政治、经济和文化背景分不开的。为了更好地认识和理解洛克的有限政府理论，先来了解其产生的根基，即时代背景。
政治情势。17世纪的英国在政治上是发生根本性变革的时代。17世纪三四十年代，英国的阶级矛盾已经十分尖锐，矛盾的双方是：代表封建势力的国王、封建贵族和僧侣；新兴资产阶级和新贵族。1642年英国内战爆发，1649年查理一世被处死, 新兴资产阶级和新贵族宣布英国为共和国。但
1660年斯图亚特王朝又复辟。当时在议会中形成
了两派：反对国王的“辉格党”和拥护国王的“托利党”。1685年詹姆士二世上台后, 采取了一系列损
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拉底、柏拉图、亚里士多德、西塞罗、路德等，他们对一系列政治问题做了深入探讨，提出了经典的优秀思想，像自由、平等、民主、法治、社会契约论等，这些深刻影响了洛克，给洛克以启发。洛克正是积极吸收借鉴了西方文化的精华, 使其有限政府思想的提出具备了坚实的理论和思想文化基础。
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权利的东西，在有人对它施加劳动以后就成为他的财物（即财产）了，但人的财产是有限度的，以够享用为度，超过这个限度就不是他的分内应得，就归他人所有。概括而言，政府（国家）产生的历史前提是自然法所支配的自然状态，自然状态下的人们享有自由平等的包括生命、自由、财产的自然权利，这些权利是天赋的，是一种天然的规定，它先于国家权力。
（二）政府起源：社会契约、权利让渡
在自然状态中，人们自由平等地享有生命、自由、财产等自然权利，那为什么还要脱离自然状态组建国家、进入政治社会呢？洛克分析，自然法赋予人们各项权利，但这些权利的享有是很不稳定的，有不断受别人侵犯的威胁。自然法不能确保个人权利的完全享受，这主要源于自然状态的三大缺陷：一是缺少一种确定的、规定了的、众所周知的法律，为共同接受和承认为是非的标准和裁判他们之间一切纠纷的共同尺度；二是缺少一个有权依照既定的法律来裁判一切争执的知名的和公正的裁判者；三是缺少权力来支持正确的判决使它得到应有的执行。正是由于此类缺陷，使得人类尽管在自然状态中享有各种权利，但缺少相应的保护，所以最终人类相互订立契约，让渡个人在自然状态中的部分权利交给特定的人行使以更好地保护他们的权利。个人让渡的部分权利主要包括两类：一是在自然法的许可范围内，为了保护自己和别人，可以做他认为合适的任何事情的权利；二是处罚违反自然法的罪行的权利。人类将这两类权利交给社会，由社会加以处理。个人权利让渡后社会发生了三方面变化：第一，自然法变为实在法。形式上表现为不成文法变为成文法；性质上表现为自然法高于实在法、规定实在法，实在法源于自然法、体现自然法；内容上表现为实在法是部分自然法的具体载体。进人国家状态后，人们仍然服从自然法，人们根据自然法有推翻不能体现自然法的实在法并加以重建的权利。第二，自然状态过渡到政治社会状态。突出的表现是自然状态是一种受自然法统治、无政治权力、人们依自然法自由处理各种事务的无政府状态。而政治社会状态则是一种表面上受到实在法统治、有政治权力、人们依据实在法享受权利并承担义务的有政府状态。第三，
二、洛克有限政府理论的逻辑分析
（一）历史前提：自然状态、天赋人权
洛克有限政府理论的逻辑起点是政府（国家）的起源，而要追溯政府起源就必须考究人类原本自然地处于什么状态。洛克和近代一些思想家如霍布斯、卢梭等都提出政府（国家）产生的历史前提是自然状态。在洛克看来，自然状态是这样的状态：首先，它是一种完备无缺的自由状态，人们在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而无需得到任何人的许可或听命于任何人的意志；其次，它是一种平等的状态，在这种状态中，一切权力和管辖权都是相互的，没有一个人享有多于别人的权力，人们毫无差别地生来就享有自然的一切同样的有利条件，人人平等，不存在从属或受制关系；最后，它是自由平等的状态，但不是放任的状态，因为自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对它起着支配作用，自然法（亦即理性）教导着有意遵从理性的全人类，并把它交给每一个人去执行，每人都有权惩罚违反自然法的人，以制止违反自然法为度。由此看来，在自然状态中，人们生来就享有完全自由平等的权利，即天赋人权。洛克认为，人的自然权利主要包括三个方面：生命权、自由权和财产权（洛克的财产权有广义狭义之分，广义包括这三个方面，此处是狭义）。生命权是人一出生就享有的生存权利，这是人的其他权利的基础。自由权是指其人身自由的权利，别人没有权力加以支配；就财产权来说，只要有人使任何东西脱离自然状态所提供的和那个东西所处的状态，他就已经掺进他的劳动，在这上面掺加他自己所有的某些东西，因而使它成为他的财产，即劳动给予财产权。这里，洛克将劳动和财产、价值联系在了一起，他认为“将绝大部分的价值加在土地上的是劳动，没有劳动就几乎分文不值。”［2］这可以说是劳动价值观的一大贡献。原来是人人所共同享有
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权很难分开和同时由不同的人所掌握，所以二者是联合在一起的。作为最高权力机关，立法机关可以制衡行政权，当其认为有必要时有权加以收回和处罚任何违法的不良行政，但立法权是委托权力，要受人民的制约，只有人民才能通过组成立法机关和指定有谁来行使立法权，当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民方面仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关。所以，立法权不是绝对的，应有所受限：第一，他们应该以正式公布的既定的法律来进行公正的统治；第二，他们所制定的法律除了为人民谋福利这一最终目的之外，不应再有其他目的；第三，他们未经人民自己或其代表同意，绝不应该对人民的财产课税；第四，他们不应该也不能把制定法律的权力让给任何其他人，或把它放在不是人民所安排的其他任何地方。［6］这是洛克有限政府思想的核心所在。这里，洛克明确的将政府权力加以分立，并借助于各权力之间的相互制约和个人权利对政府权力的制约实现政府的分权制衡。洛克是近代分权学说的首创者，其分权思想为孟德斯鸠及后来者的分权制衡思想奠定了坚实的基础。
法治。洛克的法治思想体现为两个方面：一是强调法律的权威性；二是强调法律面前人人平等。洛克认为，处在政府之下的人们的自由应有长期有效的规则作为生活的准绳，这种规则为社会一切成员所共同遵守，并为社会所建立的立法机关所指定，这种规则就是法律。法律按其真正的含义是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益，对受法律支配的一切人公正地运用法律，借以保护和救济无辜者。法律一经制定，任何人都不能凭借他自己的权威逃避法律的制裁，也不能以地位优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为而要求免受法律的制裁，公民社会中的任何人都不能免受其法律的制裁。洛克主张，政府必须实行法治，以正式公布和经常有效的法律而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治，只有如此，政府权力才能得到有效限制和规范，人民权利才能得到切实保障，因为法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由，“哪里没有法律，那里就没有自由”。
［7］
个人权利部分让渡，国家权力诞生。自然状态中，人们依据自然法享有自然权利，不存在国家权力，人们只遵从理性而生活。而进人政治社会状态后，根据契约，国家权力从个人权利中分化出来，人们的行为由受不明文的自然法节制转而受统治政治社会的实在法和国家其他权力的节制，以维持符合契约精神的、能给所有守法公民带来幸福、平等、自由、安全和财产权保护的政治秩序。［3］由此国家政府就产生了，它是“针对自然状态的种种不方便情况而设置的正当救济办法”，［4］是基于人民同意的社会契约和个人部分权利的让渡，其目的只是保护人民的和平、安全和公众福利等权利，政府之于个人只具工具性的功用，是手段而非目的。由此产生的政府，源于个人部分权利的让渡必然导致其权力是有限的，源于其只是保护人民权利的目的必然导致其职能范围是有限的，所以这样的政府必然是有限政府。
（三）政府架构：分权制衡、法治国家
怎样构建适于人类的有限政府呢？政府权力的行使和政府的构建都需要人去实现，但人类天性具有行善作恶的双重可能，这必然导致政府亦具有行善作恶的可能。并且，一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。［5］基于对政府权力扩张延展性的高度警惕和制约性考虑，必须对政府权力加以限定和制衡。为此，洛克通过分权与法治两个方面来构建其有限政府。
分权制衡。人民基于理性按照自愿原则将个人部分权利让渡给政府，构成政府权力，但由于所有的权力都有无限扩展的潜能，扩展到一定程度势必会导致腐败侵犯公民权利，所以要对政府权力加以限制以防止专横。在洛克看来，对政府权力限制的主要办法就是分权制衡。洛克将政府权力分为立法权、执行权和对外权。立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量加以保障这个社会及其成员的权力。执行权是经常存在的负责执行被制定和继续有效的法律的权力。对外权是包括战争与和平、联合与联盟以及同国外的一切人士和社会进行一切事务的权力。在这三项权力中，立法权是国家的最高权力，是神圣、不可变更的，执行权和对外权从属于立法权。立法权和执行权必须分立，由不同的国家机关行使，而执行权和对外
洛克正是通过这种法治原则来规范
政府权力运作和权力范围，法治成为政府的内在约束机制和有效限制手段。
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综上所述，洛克从自然法所支配的自然状态这一历史假定出发，以基于人民同意的社会契约论为理论基础，以政府源于个人权利的让渡为逻辑起点，系统严密地分析了政府的起源、目的及权力等方面，深刻论证了有限政府的必然逻辑结论，精心设计了以分权和法治为两大制度保障的有限政府的建构与运行路径，这就是洛克有限政府理论的逻辑框架。
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辅之以必要的行政手段，对经济领域进行宏观调控，确保社会经济持续、稳定、协调、快速发展，这包括相关法律法规政策的制定和执行，为经济发展创造良好的环境等；市场监管是指政府按照公开、公平、公正的原则加强对市场主体和市场行为的规范，完善市场竞争机制和利益导向机制，强化监管，通过体制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境；社会管理是指政府维护社会的正义、秩序与稳定，包括教育管理、医疗卫生管理、收入分配管理、劳动就业失业管理、社会保障治安管理、突发事件应急管理等。公共服务是指政府在教育、医疗、文化、社会保障、基础设施等方面强化公共服务供给，满足人民群众日益增长的公共服务需求，建立健全公共服务体系，推进基本公共服务均等化。
有限政府(limitedgovernment) 是指其规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。衡量有限政府与无限政府的尺度在于，一个政府在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明确规定和限制，是否受到社会的监督与制约；政府的权力和规模逾越其法定疆界时，能否得到及时有效的纠正；政府官员，尤其是最高领导违法是否受到法律的惩罚。［8］建设有限政府需要将政府放到政府与市场、政府与公民、政府与社会的动态关系中去定位，从中确定政府的合理行为边界，使得政府该进入的就进入，该退出的就退出，该强化的就强化，该弱化的就弱化，塑造政府与市场、政府与公民、政府与社会新型的合作关——合而不同、合而共生，促进它们的良性互系—
动，优化政府职能，实现有限政府模式的建立与完善。具体讲，政府与市场的关系方面，政府和市场都是社会资源配置模式，但市场经济更加注重市场对资源配置的基础作用，市场优先；政府与公民的关系方面，政府权力保障公民权利，公民权利制约政府权力，公民权利优先。政府与社会的关系方面，政府应做到有所为有所不为，集中精力积极履行好核心社会职能的同时，从那些不该涉足的社会领域退出，把本应由社会自我管理的领域还给社会，让社会组织去管理。
（二）积极树立民本思想，建设服务政府在洛克看来，人民权利之于政府权力是本源，是基础，政府权力源于人民权利、后发于人民权
三、洛克有限政府理论对我国政府建设
的启示
透过洛克有限政府理论，我们可以看出：一方面，基于人类自我保护的要求和自然状态的缺陷，人类有必要进入政治社会，政府为了保护人民各种权利有其产生和存在的正当性，必须激发政府行善的潜能；另一方面，基于政府权力的扩张延展性和对政府权力的极度怀疑，社会有对政府权力加以限定和制衡的必要性，必须抑制政府作恶的可能。洛克的有限政府思想在人类政治思想史上产生了深远的历史影响，特别是对西方近现代国家政府的组建与运行起了重要的指导作用。同样，作为人类的优秀遗产，洛克的有限政府理论对于我国当前准确定位政府角色、积极发挥政府作用、有效加强政府建设亦有着重要的启示和借鉴意义。
（一）准确定位政府职能，建设有限政府由于几千年来传统政治文化的浸透、传统经济体制的需要及前苏联的影响，我国政府表现为“无限政府”、“全能政府”。随着改革开放的进一步深入和社会主义市场经济的逐步确立与完善，市场的作用渐次凸显，社会各方面呈现多元化趋势，对政府的要求已不同以往，“无限政府”、“全能政府”模式越来越不适应社会的发展。为此，我们必须摒弃对社会进行全面干预的全能政府模式，重新定位政府角色与职能，树立有所为有所不为的与市场经济相契合的有限政府理念。
政府职能问题历来是我国行政管理体制改革的重点与核心，改革开放以来我国已经对其进行了多次调整，但一直未准确定位，直到党的十六大明确了在市场经济条件下政府应该主要履行四种职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，这可以说是现阶段我国政府职能的基本定位。经济调节主要是指政府运用经济手段、法律手段，并
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主张对政府权力加以法律的制约和功能性分权的制衡。对于当前中国的启示就是我们必须合理规范政府监督制约，建设法治政府。
在党的十五大上明确提出要建设社会主义法治国家，九届人大通过的政府机构改革方案又进一步提出行政改革的一个重要目标在于实行依法行政，这标志着我国政府治理理念和模式的一个重大变革，即实现从人治政府模式向法治政府模式的转变。法治政府是由法律产生、按法律办事、受法律制约的政府。法治政府建设需要制度强有力的保障，制度是理论转变为现实的载体。为此，需要从我国的现实国情出发，进一步健全法律法规，完善社会主义法制体系，并不断加强制度建设与创新。政府通过制度创新加强制度供给，建立健全公共利益的实现机制、公平的利益分配机制、有效的利益整合机制，以及改革过程中合理的利益补偿机制等，为有效协调社会各阶层利益，整合各种社会关系，最大限度地激发各行各业人们的创造活力，使不同组织和群体的人们能够在一个良好的制度环境和人际氛围下各尽所能、各得其所而又和谐相处提供制度保证。
［11］
利，所以必须树立民本思想，积极建设为民服务的服务型政府。改革开放以来, 基于全球化的大趋势, 尤其是加入WTO 后, 中共十六大、十六届三中全会及十七大都提出要建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府的目标。服务型政府的基本理念在于：管理就是服务，政府存在的目的就是为了满足公共需求，尽可能为社会、为公众提供满意的公共物品和公共服务。服务型政府强调政府应当以公民为本位，以满足公众的公共需求为基本取向，以向公民提供高效优质服务为宗旨。因此，政府在坚持以人为本与致力于构建服务型政府二者之间具有内在的一致性，一方面政府坚持以人为本是构建服务型政府的必然要求；另一方面服务型政府的构建则是政府贯彻以人为本理念的直接体现。
［9］
以民为本是现代服务型政府的本质特征，政府必须以民众的福祉为基点, 以民众的需要为皈依, 以维护民众的权利为目的，其制度安排与运行及相应的政府权力运行规则都应融入以民为本的理念。为此，服务型政府要通过与公民平等沟通、共同协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式确立政府服务的范围与内容, 实现对公共事务的有效管理。这便要求政府在制度设计中积极建立健全公民参与监督机制，促进公民权利意识的觉醒和提高, 培养公民的政治责任感和社会责任感, 不断增强公民的参与监督能力，推进公民积极参与社会管理的制度保证，通过沟通、协商、合作、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络, 以提升政府治理能力。［10］在服务行政理念的引领下，我国政府职能正由以经济职能为主向以公共服务为主转型，实现政府各项职能的均衡。服务型政府的主要职责是为社会提供公共产品和公共服务，公共服务是市场主体和公民自身难以提供和组织的领域，是政府职能的核心和本质，政府必须强化公共服务职能，提高管理社会事务的能力。
（三）合理规范政府制约机制，建设法治政府洛克认为，在自然状态中，人的自然权利是由自然法来保护的，而在政治社会中，公民的权利需要由政府及法律来保护。但一切政府都有专横和权力滥用的通病潜能，都容易侵犯人民权利，为了防止这种通病的爆发，更好地保护公民权利，洛克
同时，法治政府建设需要规范监督制约机制，使政府在法律框架内行政并严格接受法律和社会的监督和制约，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。对政府的监督制约通过两个方面来实现：一是权力均衡，包括政府内部权力的均衡、政府权力与外部权力的均衡。政府内部权力均衡主要通过政府权力纵横双向的分立和制衡得以实现，就纵向来说，是指中央与地方、上级与下级的分权制衡；就横向而言，是指同级政府的不同部门之间权力的合理分配与制衡。政府权力与外部权力的均衡，主要是指政府与公民、政府与市场及政府与社会三方面的权力均衡，这主要通过选举制、代议制等民主制度的安排得以实现。二是权力制约，包括法律对权力的制约和权利对权力的制约。法律对权力的制约是指宪法和法律要明确规定政府权力行使领域，政府必须在法律框架内行政，不能触犯法律，否则将受到法律制裁。权利对权力的制约是指公民通过行使自己的权利来监督制约政府的权力，从而保证公民权利的实现，一旦政府权力侵犯公民权利，公民将通过一定的途
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为基础，市场经济不可能健康发展。在目前情况下，为保证我国经济又好又快的发展，尽快走出金融危机的阴影，必须加快市场信用立法，构建我国市场信用法律制度。
建良好的信用环境，但又希望别人都诚实信用，不认同自己应当首先诚实信用。如同赞成并鼓励别人的见义勇为，自己却不能主动见义勇为一样。对此，必须双管齐下，在继续倡导诚信道德的同时，加强信用立法，平等地要求每一个社会成员履行信用责任。再次，自法国大革命以来，天赋人权的理念逐渐深入人心，市场经济中个性张扬、权利意识根深蒂固。然而，社会责任意识却没有随着社会发展而得到同步确立。随着经济与社会的发展，人与社会的联系越来越密切，每个社会成员作为社会的组成部分，在享受社会提供的各种资源的同时，也必须为社会承担义务，树立天赋人责的理念。如今任何一个社会成员自出生时起，就依存于社会提供的各种资源，享受前人的成果。由此，社会成员天然地对社会负有责任，应当为社会承担义务，市场信用就是社会成员应当承担的社会责任。最后，构建市场信用制度是市场经济发展的客观要求。没有市场信用制度作
注：
［1］林钧跃．社会信用体系原理．中国方正出版社，
2003．24－29．
［2］马克思恩格斯全集（第1卷）．人民出版社，1956．
82．
［3］林钧跃．企业赊销与信用管理（上册）．中国经济出版社，1991．1．
［4］国务院办公厅．关于社会信用体系建设的若干意见．国办发[2007]17号．
（作者单位：首都经济贸易大学）
（责任编辑：沈凯）
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
（上接第25页）径来惩处政府权力。
的有限政府是指广义政府．
［2］［4］［6］［7］[英]洛克．政府论（下篇）[M]．叶启芳，瞿菊农译．商务印书馆，1997．
［3］刘光大．个人权利的让渡与有限政府———洛克《政府论》中关于个人权利与国家权力关系思想浅探[J]．开放时代．1998，（6）．
［5］[法]孟德斯鸠．论法的精神（上册)[M]．张雁深译．北京:商务印书馆，1982．154．
［8］陈国权．论法治与有限政府[J]．浙江大学学报(人文社会科学版)．2002，（2）．
［9］刘仁春．以人为本：服务型政府的价值基石[J]．创新．2009，（2）．
［10］王扩建．本体与价值———对服务型政府的深层审视[J]．内蒙古社会科学（汉文版）．2009，（3）．
［11］汪永成，靳江好，李继琼．构建和谐社会进程中政府的职能定位与能力建设———“政府行政能力建设与构建和谐社会”学术研讨会暨中国行政管理学会2005年会综述
四、结语
洛克的有限政府理论是其宪政思想的精髓，在人类政治思想史上产生了极大影响，在西方政治实践中起了重要的推动作用。作为时代的产物，洛克的有限政府理论必然带有时代的烙印，烙有时代的局限，但这并不能遮盖其光芒的映射，时至今日，此理论仍然彰显出独特的思想魅力。当前，我国政府建设正处于转型的关键关头，我们应借鉴吸收历史上一切优秀成果，这包括洛克的有限政府思想，其对我国的政府建设有着不可忽视的启示与借鉴意义。
[J]．中国行政管理．2005，（10）．
注：
［1］政府有狭义和广义之分．狭义的政府仅指国家权力机关的执行机关，即行政机关；广义的政府是指所有国家机关，包括立法机关、司法机关和行政机关等．洛克这里
（作者单位：浙江大学公共管理学院）
（责任编辑：孙健升）