关于完善权力监督制约机制的思考
【摘要】建立健全权力运行管理监督有效机制研究，是新形势下党的建设、党的执政能力建设和国家各项事业健康顺利发展的需要。本文就我国目前权力监督制约机制存在的主要问题，对如何建立健全权力运行管理监督有效机制，进行深入思考，提出完善我国权力监督制约机制的一些对策。
【关键词】监督；制约；权力；机制
中央颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》是今后五年推进惩治和预防腐败体系工作的指导性文件，该《工作规划》要求“加强对重要领域和关键环节权力行使的监督”。胡锦涛总书记在十七大工作报告中指出：“必须让权力在阳光下运行，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”十七大对于权力结构及其运行机制的表述，反映了权力健康运行的一般原理，是党对权力制约监督规律的新认识，更是推进权力制约监督机制建设的重要指针。近年来，随着各种监督制度的不断健全完善，一个对权力运行进行多层次、全方位监督制约的制度体系日趋形成。但从实际效果来看，还远未达到党中央的要求和人民群众的期望，权钱交易等腐败现象仍时有发生。认真分析腐败现象产生的根源，很大程度上与领导干部手中的权力使用情况密切相关，与现行监督制约机制存在的缺陷密切相关。因此，切实解决对各级领导干部权力运行的监督制约问题，强化监督制约机制，已成为当前反腐倡廉建设的突出重点。
一 我国权力监督制约机制的基本状况
完善权力的监督制约机制，首先要对我国现行的权力监督制约机制的运行情况有一个全面的把握和客观的评估。我国的权力监督制约机制是在长期的革命斗争和社会主义建设实践中逐步建立、发展起来的。在革命战争和计划经济条件下形成的这一制约机制带有革命战争年代和计划经济时代的烙印。
（一）十分注重自律机制的建设
重在提高党员干部的道德素质和政治觉悟，重在思想、宗旨、信念教育，教育党员干部掌好人民赋予的权力，做人民的公仆，为人民服务，强调依靠公职人员的自律来约束自己的权力行为。这是我们的政治优势，涌现出一些严于律己、甘愿奉献的典型公仆，他们通过高尚的觉悟和纯洁的内在品质不仅严格约束了权力的谋私性，而且充分运用权力为人民谋取了福利，使权力最大限度地发挥了为人民服务的效能。
（二）他律机制逐步趋于完善
他律机制主要通过以权制权和以民制权两种途径来实现。以权制权，就是以权力制约权力。如我国现有的人大监督、行政监督和司法监督。以民制权，即社会和公民充分利用自己的权利监督制约权力。如社会组织、社会舆论和公民个人以向国家权力机关、行政机关、司法机关提出建议、批评、检举、控告、申诉等方式所进行的监督等。以权制权是最有力、最直接的监督，是权力制约的关键。以民制权是以权制权的基础和源泉，它为以权制权提供了广泛的群众基础和舆论支持。没有以民制权，以权制权则失去了监督的根基；而没有以权制权，则以民制权也难以达到监督制约的目的。这两者相互联系，相互作用，循环运作，构成了我国权力制约中他律机制的基本框架。
（三）约束权力的法律制度建设得到加强
监督活动逐步走上法制化轨道，实现了以法约权。如人大监督，有宪法、选举法和若干法律及议事规则等；行政监督，有国务院组织法、地方政府组织法、行政监察条例、审计法等法律法规；司法监督有法院、检察院组织法、刑事、民事、行政三部诉讼法等，社会监督除了宪法、选举法、工会法、社团法、游行示威法等法律外，还有信访、举报等方面的若干规定。总的看，我国现行权力制约机制在形式上是较为系统和全面的，也是有效能的。
二 目前我国权力监督制约机制存在的主要问题
我国的权力监督制约机制总体上适应了我国现行政治体制的需要，发挥了监督保证作用。尤其在计划经济条件下，这种监督制约机制有利于权力的高效率运行，有力地保证了我国集中力量、多快好省地进行社会主义革命和建设。但是，随着经济社会的发展，随着人民群众法制意识和政治参与积极性的提高，在经济转型、体制转轨、利益主体趋向多元化的过程中，基层管理体制的某些方面已经不适应形势发展需要，不断产生和积累了一些深层次的矛盾，权力监督机制还存在不少问题，一定程度上影响了党的形象，影响了发展，影响了和谐。其中最主要的有以下几个问题：
(一)专职监督机构的独立性和权威性不够
由于我国目前的各种专职监督机构同时受同级党委、行政首长和上级监督机关两方面的领导，监督机构的人事权、财政权、领导权掌握在同级党委或行政领导手中，形成一种附属型的隶属关系，致使行政监督权的 主 体受制于监督客体。由于监督机构缺乏独立性，因而也就缺乏权威性，监督一般只限于对下级和一般党员干部，而对同级党委或行政首长很难实施监督，或监督比较乏力，有的甚至对下级和一般党员的监督也难以实施，不时受到同级党委或行政首长的掣肘。
(二)人民群众的监督意识还有待增强
在我们社会主义国家里，人民群众是一切权力的主体 ，也是权力监督的主体；各级公职人员都是人们公仆，都是监督的对象。但是，由于几千年封建文化思想的积淀，封建等级观念、官本位意识等仍然比较浓厚，由于社会主义民主政治实践时间不长，也由于我们过去民主政治方面走过的曲折道路，有相当一部分人民群众的民主监督意识不强，一些党员领导干部接受人民群众监督的观念也相当淡薄。这也在很大程度上影响了 我国权力监督机制的有效运转。
(三) 权力过于集中，监督力度不够
我国的权力结构是从战争年代军事集权权力结构移植到社会主义政治体制中来的，自上而下建立了一个单向走向的二维权力结构。这个权力结构的特点，从纵向上看，有领导向群众集权，上级向下级集权的倾向；从横向上看，存在党政一体化、政经一体化、政治一体化、政社一体化的问题。同时，监督运行方式单一，监督手段不够有力，监督系统缺乏协调，发挥整体效能不够，出现权力监督的“空白区”，造成不少公共权力的“漏监”、“虚监”、“弱监”现象，出了问题只好事后治理。
(四)监督法规不完备，监督制度不健全
我国的权力监督法规正在逐步建立和健全之中，现 有 的法规往往比较原则，不够具体，因而操作起来弹性很大，
三 完善我国权力监督制约机制的主要对策
从内涵来看，权力制约比权力监督更有力度，制约指的是对权力的节制、控
制和约束，而监督主要是对特定主体的监视和督促。而权力制约的主体多为公权力部门，是权力部门之间在法制轨道上，由于分工和责任的不同而形成的相互约束和牵制。完善权力监督制约机制不是突破我国现行的权力监督制约机制另搞一套，而应当根据党的十七大部署，在构建社会主义和谐社会的总的目标下，认真学习《健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》和省委《关于贯彻落实中共中央的实施办法》，根据反腐败斗争和廉政建设的新发展和新情况，在坚持行之有效的传统手段的同时，修正缺陷，弥补不足，加强薄弱环节，对权力制约机制进行具体化、精密化的设计，推进权力监督制约手段的完善和创新。
（一）要进一步完善权力结构，以权制权
制约权力，就是要使各种权力形成制约，使之成为结构合理，管理科学，互相制约，互相促进的封闭式权力运行体系。在权力监督的主体上，要摆正位置，逐步在主体和客体之间形成明确的权力界限，不断增强权力监督主体的独立性，使有关监督的法律具有更强的可操作性，使监督客体处于更严密的监督之下。要从制度设计上充分考虑权力的制约与监督，使权力结构本身就形成一种封闭的能够自我约束的机制。只有这样，监督者的权力越高于、大于、强于被监督者的权力，其监督才能具有权威性。在党内，通过全委会听取常委会的工作报告，扩大在市、县进行党代会常任制试点，发挥党代表在党代会闭会期间的作用等举措，进一步发挥了党代会和全委会对重大问题的决策作用；通过向全委会报告工作，建立健全领导干部任职回避、党政领导干部辞职等制度，进一步规范了各级党委和领导干部的权力和责任；通过建立健全巡视制度、全面实行对派驻机构的统一管理等举措，进一步强化了监督权，加大了对领导班子及其成员监督的工作力度。在政府机关，坚持决策、执行、监督相协调的原则，明确提出把科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督作为政府工作的三项基本准则，并以此来部署和开展行政工作。各地区各部门在规范权力运行方面也要继续按照中央的要求，进一步健全决策权、执行权和监督权既相互制约和把关、又相互配合和协调的权力结构，使不同性质的权力由不同部门行使，做到有权必有责、用权受监督、侵权要
赔偿，有效地防止滥用权力行为的发生。
（二）科学地分解内部权力，合理分权
权力体制的科学化是现代政治发展的必然趋势，如权力的适当分工制约，排斥绝对权力，做到权责相符等，都是科学设置和使用权力的基本要求。合理分解权力，就是要对过分集中的权力进行分解。应合理分权，简政放权，把一个部门、一个岗位负责一项职能，行使某项权力改为多个部门、多个岗位、多人交叉负责某项职能，行使某项权力，防止权力过分集中。要尽量减少管理环节和层次，取消那些不必要的管理权、审批权、分配权等。一是对互相监督的权力必经进行分解，不能由一个人掌握，不能既当运动员，又当裁判员。二是对集中于一个人或者一个部门手中的权力进行分解，由几个人或者几个部门来共同行使。三是对集中于少数人的重大决策权进行分解，由人数更多的一级组织来行使。
（三）要规范权力运行程序，依法制权
权力的正确运行必须有严密科学的程序保障。实体规范能否得以实现，很大程度上取决程序性规范的执行，离开程序的实体，就可能使权力走向极端，导致权力的滥用。在我国依法治国刚走上正轨，人们的法制观念还不够强，忽视权力运行程序的现象比较普遍，重实体、轻程序问题比较突出，权力的运行缺乏严格的科学社会保障，得不到有效的约束和监督，从而发生权力腐败。近年来，通过各种经济犯罪案件和行政案件的查处可看出，行政执法没有程序保障，就会出现随意执法的现象，导致行政权的扩张和滥用，使一些行政机关和部门因程序违法而成为法庭上的行政被告，一些领导干部因钱权交易、以权谋私最后蜕化为腐败分子。因此，建立完善权力运行程序显得尤为重要。在授予国家权力的法律法规和领导决策中，都应有完善的规则和程序，以保证权力的正确实施和决策的科学性、正确性，这种规则和程序是权力主体必须遵行。如果不遵循这些规则和程序，那就是有法不依，就是违法办事，就要受到党纪政纪的严肃处理，甚至受到刑法的严厉制裁。
（四）推行公开办事制度，提高权力运行透明度
我们要在提高认识的基础上采取硬性措施，推动公开办事制度的有效实行。办事公开包括政务公开、事务公开、财务公开等。凡是办理与群众利益密切相关的事项，凡是能够公开的用权行为，都要向干部、群众和社会公开。通过实行办事公开，提高权力运行的透明度，抑制权力腐败。要通过立法形式，明确规定政务公开的原则、范围、方式，以及公民个人所享有要求了解政府所掌握的有关其本人的资料的权利，增加人民对政务的了解，以便于监督。明确规定公民对政务活动有了解权和问询权，而政务机关则具有相应的答复义务。规定除政治、军事、经济秘密以外的资料，公民了解政务时行政机关不予答复而应负的法律责任，从而强化政府推行政务公开的责任感。进一步规范行政行为，提高权力运行的透明度，减少自由裁量权，防止暗箱操作，使政府机关及其工作人员的行政行为受到人民群众和社会的广泛监督，有效防范违纪违法行为的发生。
（五）严密监督网络，提高监督的整体效能
一要加强党内监督。要健全党内的各种监督措施，包括述职述廉制度、重大事项报告制度、个人收入申报制度、廉政档案制度、民主评议制度等，保证党员干部处于组织的监督之下。二要加强人大监督。要建立司法、财政、金融、计划部门定期向人大常委会报告制度，加强对这些关系国计民生部门的事中监督；要加强地方、部门执行人民代表大会关于年度任务、计划完成情况的监督；要加强专项视察检查，做到该质询的质询，该禁止的禁止，该纠正的纠正，保证监督的针对性和有效性。三要加强行政监督。行政监督既包括上级国家行政机关对下级国家行政机关行使权力实行监督，又包括各级行政机关领导人对下级行政管理活动和职能作用发挥情况实行监督。在当前，尤其要加强对掌管人权、事权、物权部门的监督，防止其乱用和滥用权力。四要加强审计监督。审计、纪检监察、组织人事各部门要发挥作用，既要各司其职，又要通力协作，形成监督合力，共同担负起对各级领导干部特别是一把手任期经济责任的审计任务。五要加强广泛的
民主监督，包括人民政协的监督，群众团体的监督，社会舆论、新闻媒体的监督和广大人民群众的监督。加强民主监督能调动广大人民群众和社会各界的力量，共同形成对权力运用的有效监督。
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