Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ建设与管理
基于城乡协调发展的资源型城市城乡一体化规划探讨
张 戈 何邕健
摘要：文章在界定城乡协调发展概念和特征的基础上，阐明了资源型城市城乡协调发展的重要意义。在此基础上，重点论述了通过城乡一体化规划实现城乡协调发展的主要内容，包括城乡经济一体化、城乡资源一体化和城乡制度一体化三大战略措施，以实现城乡产业发展联动、资源配置高效和利益调解规范的城乡协调发展目标。
一、城乡协调发展的涵义及特征 （一）城乡协调发展的涵义
城乡协调发展是对城乡关系状态的一种描述。在不同的社会经济发展阶段，城乡关系呈现出不同的状态，先后经历了城乡依存、城乡分离和城乡融合三个阶段：城市产生初期，由于社会生产力水平所限，城市需要从乡村取得食物，同时也为后者提供商品交换场所，两者是一种互相依存关系，并且一直维系到了封建社会末期。自工业革命开始之后，两者的关系开始走向对立，城市作为二、三产业和非农业人口的集中地，以其不断扩大的经济规模和人口规模，在与乡村的相互作用中逐渐取得了支配地位，这时的城乡关系由相互依存演变为对立分离。这种关系的不断发展引发了城乡矛盾加剧，终于在１９世纪末促成了科学城市规划学科的产生，人们得以通过对经济、资源、空间、制度等的“规划”，干预城乡发展时序，实现城乡共同发展，城乡关系走向融合。在此，本文把城市与乡村处于互动发展、共同进步的状态界定为城乡协调发展。
（二）城乡协调发展的特征
通过对城乡关系不同状态阶段的分析可以发现，城乡依存和城乡融合状态时的城市与乡村间都存在着一种关联作用，两者在互动影响中实现了共同发展。但在这一结果背后，两种城乡关系却存在着本质区别：前者属于被动式协调，城市与乡村在互动作用时
很少出现人们有意识的参与；后者属于主动式协调，即人们主动通过各种方式干预城乡关系，引导城乡共同进步。后者在当今社会中更为普遍，这时的城乡协调发展呈现出３个基本特征：１．城乡产业分工协作。城市与乡村依据不同的比较优势确定产业分工，并建立起相互协作的关系。２．城乡发展资源分配高效而公平。在保证效率的基础上，城市与乡村在资本、劳动力、土地等发展资源的分配上更为公平。３．城乡关系得到有效调解。通过城乡矛盾的调解机制、机构乃至法律法规等，城乡利益与发展时序得到统筹协调。 二、研究背景与意义
（一）研究背景：资源型城市城乡发展失调 由于历史原因，资源型城市的现状产业结构大都形成一种单一模式，进一步造成了城乡发展失调：１．城乡经济孤立发展。资源开采加工主要依靠外来投资带动，往往形成发达的城市工业企业和落后的乡村初加工企业两套互不关联的经济系统，城市与乡村在产业上缺乏分工协作，形成城乡二元经济结构。２．城乡资源分配不公。计划经济背景下依靠开采地方自然资源而优先发展起来的“城市”，在市场经济条件下，由于城乡产业间缺乏关联作用，难以利用积累起来的资本反哺“乡村”。３．城乡分隔严重。由于二元经济结构的作用，发达的资源加工企业对其所在地区经济发展的拉动作用较小，对地区城镇化的推动更是杯水车薪，城乡居民收入差距不断扩大，造成了城乡分隔现象越来越严重。
从资源型城市的发展前景来看，这种城乡发展失调现象很可能进一步加剧。目前，我国经济增长模式正处于从粗放型向集约型转变的初期阶段，对资源产品的需求仍将维持较高水平。这种发展环境在促进资源型城市经济总量不断增大的同时，必将强化二元经济结构，导致更为严重的城乡失调。为此，如何在扩
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大资源开采加工型企业生产规模的同时实现城乡协调发展，就成为摆在资源型城市发展道路上一个亟待解决的课题。
（二）资源型城市城乡协调发展的意义 １．有利于增强资源型城市的市场环境适应力 在过去高度集中的计划经济体制下，资源型城市依靠优势资源开发构建了各自的产业结构系统，却没有围绕资源加工形成专业化分工与综合性发展相结合的产业结构体系，导致整个产业结构缺乏弹性，由此带来的负面影响极为明显，突出表现为资源和产品市场的任何波动都会对地方经济发展产生巨大影响。通过对全市经济发展资源统筹协调，弱化城乡二元经济结构，实现城乡发展互动，可以使城市和乡村都取得更好的结构效益，从而提高资源型城市在市场经济条件下的适应能力。
２．有利于形成合理的城乡建设时序
城乡经济互动格局需要城市与乡村在产业上相互关联才能形成，然而在我国计划经济体制下，资源型城市内国有大中型企业的相关产业并未同时形成，配套设施也没有地方化，这时的城乡建设是一种时空错位关系。随着我国市场经济体制的逐渐完善，这类企业面临着越来越激烈的竞争局面，迫切需要相关产业的“辅助”，同时甩掉配套企业的“包袱”轻装上阵，而相关产业发展和配套设施建设对地方经济而言具有重要刺激作用，有利于形成合理的城乡建设时序。 ３．有利于积极稳妥地推进市域城镇化进程 资源型城市的城镇化进程受二元经济结构的影响较为明显：一方面，城区内缺少劳动密集型企业，对农村富余劳动力缺乏吸引力，因而城区对城镇化的拉动作用很弱；另一方面，城区的发展对乡村地域的带动很弱，较低的农业生产效率无法释放出富余劳动力，因而乡村对城镇化的推动作用也很小。两方面综合表现为全市城镇化进程缓慢乏力。通过统筹全市经济资源，利用大型工业企业转型的契机，弥合外来投资的大型企业经济系统和地方经济系统的差距，将有利于改变资源型城市城乡分隔局面，促使城镇化得以健康稳妥地推进。
三、基于城乡协调发展的城乡一体化规划 （一）总体战略框架
城乡协调发展是一种状态目标，包括３个子目标：１．产业联动发展；２．资源配置高效；３．城乡调解规范，而城乡一体化规划则是达到这种状态的战略途径。在市场机制的作用下实现主导产业集群化，重组相关产业和配套服务产业，扶持发展乡镇企业梯度推进，实现产业逐级联动发展；通过在全市范围内平衡土地资源，培育不同层次的人才市场和实现资本与收益的跨空间统一等途径，促进城乡资源一体化；最后，在现行的行政管理体制下设立城乡利益调解机构，依据有关的规章制度进行利益调解。三个战略措施中，城乡经济一体化是城乡协调发展的基础，城乡资源一体化则是城乡协调发展的根本，最终，城乡制度一体化是城乡协调发展的制度保证。战略框架如图１所示。 （二）城乡经济一体化
发挥城乡比较优势，重组产业资本构成，调整市域范围内各类产业的分工与布局，奠定城乡联动发展的产业基础，使城乡经济系统由互不关联到密不可分，形成市域经济不同层次的多元增长格局，实现城乡经济协同共进。
１．围绕资源加工型产业形成产业群
从经济学角度理解，产业群是一些关联性很强的企业、知识生产机构、中介机构和顾客为了获取新技术，通过一个附加值生产链相互联系形成的产业网络。资源型城市依靠优势资源开发构建起来的产业系统，大都是以资源开发和初级原材料加工输出为主的生产型结构，产业部门单一，围绕资源开发利用的相关产业和研发部门发展缓慢。为改变这种状况，可以市场为导向，围绕资源加工型企业聚集一批地方投资或融资的民营企业和高新技术研发部门，延伸产业链条，形成产业群体，增强主导产业的活力与竞争力。
图１ 资源型城市城乡一体化与城乡协调发展关系
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２．引导配套服务产业地方化
资源加工型企业就其对城市经济的作用而言已成为主导产业，理论上应通过关联作用带动配套服务产业发展，但由于后者并未地方化，从而促成了前者典型的“孤岛经济”现象，不但地方经济较弱而难以为大型企业发展提供良好的城市环境，而且企业内部众多的配套服务都需要生产部门进行管理，无形中增加了企业管理成本。为此，应增强企业内部成本核算，通过资产重组，引导大型加工企业将其配套服务产业，尤其是企业内部的教育、文化、医疗卫生等部门地方化，从而把大型企业与地方服务两套经济系统有效地关联起来。
３．扶持乡镇企业梯度发展
城乡联动发展必须以城乡产业分工为基础，实现产业从“简单协作”到“分工协作”的跨越，即从生产要素和产品的交换到产品生产的劳动分工，这是一个极化——扩散过程。由于资源型城市目前大多处于极化为主的发展阶段，要实现覆盖全市的乡镇扶持并不现实，较好的选择是通过乡镇企业梯度发展实现城乡逐级联动，即：城市近郊的乡镇企业利用区位和土地成本优势，首先接纳资源加工型企业在资产重组中释放出来的相关产业和配套产业，实现城乡垂直分工协作；城市远郊的乡镇企业则发挥其劳动力和农产品资源优势，合作发展畜产、水果、蔬菜和养殖业，开发绿色食品，实现城乡“简单协作”。 （三）城乡资源一体化
由于城市与乡村的经济一体化战略，当城市经济活动需要的资源超出“市区”行政界线，需要在全市域乃至更大范围内调配时，仍然沿用计划手段“占用”乡村资源是不可行的，惟有通过对全市资源的全盘统筹，才能取得效率和公平的最大统一。 １．在全市域范围内平衡土地利用
随着经济一体化进程的深入，城乡产业分工协作将越来越明显，需要对全市域范围内的各类建设用地进行统筹协调才能保证产业发展的需求。与土地利用总体规划对市域范围内各类土地平衡相比，城市总体规划更适合对各类建设用地的统筹配置，为此，需要在编制城市总体规划时将城市规划区覆盖全市行政区范围，对城乡建设用地进行统一规划与平衡，从而在更大范围和程度上优化城乡土地资源配置。
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２．培育不同层次的人才市场
城乡经济发展需要不同类型的人才作为不同技术水平产业发展的基础。在培育不同类型的人才市场时，既要开发城市的脑力劳动力资源，又要培养乡村的普通劳动力资源。对他们进行科技文化和职业劳动技能培训，使种田者能成为科学种田能手，非农劳动者能成为各种专业技术的能工巧匠，并逐步使其成为熟悉城市经济社会发展的知识型、创新型人才。 ３．实现资本与收益的跨空间统一
城乡经济一体化战略不仅需要在城市范围内对大型工业企业进行资产重组，还应尽可能的引入外来资本，尤其是民营企业资本，才能实现经济多元增长的格局。为充分发挥各乡镇招商引资的积极性，避免彼此竞相低价出让土地和分散建设工业园区的弊端，可以在市区周边集中建设工业园区，“各乡镇在各自的工业分区内招商引资，税收指标按各自招商引资的额度分配各乡镇”，从而改变税收属地管理的限制，实现城乡在资本利用与收益分配上的跨空间统一。 ４．构建信息共享平台
城乡资源一体化的基础是城市与乡村都能充分了解市场对各类资源需求，从而引导利益主体对资源的配置由自发走向自觉，否则将增大资源配置所需的。通过加快城乡基础设施建设，建立覆盖全市的基础信息平台，能为城乡提供及时准确的市场信息，避免资源的无效、低效流动，降低资源配置成本。
（四）城乡制度一体化
城市与乡村在发展过程中难免会出现矛盾或纠纷，总会寻求一定的调解方式。而由于两者在生产方式、土地制度和管理体制等方面存在巨大差异，为协调城乡利益分配，需要打破城乡之间的制度性障碍，改革现行的行政管理体制，提高政府行政效率，作为城乡产业联动发展和资源配置市场化得以实施的制度保障。
１．设立调解机构
我国实行自上而下的垂直行政管理体制，城市与乡村属于上下级关系。由于行政关系上的不对等，乡村在争取自身利益时往往处于被动。在市场经济体制下，城市与乡村首先是产业上的分工协作关系，然后才是行政上的隶属关系，双方的利益需要由常设的专
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“交易成本”
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职机构来进行协调。这一机构宜在现行的体制构架基础上构建，行政关系上应隶属于市人民代表大会，在人员构成上应包括常务副市长及各乡镇的一把手，并吸纳社会各界人士参与决策，以保证该机构的权威性和公平性。凡涉及城乡投资和收益分配问题，都需经过这一机构裁定，从而尽可能地弱化行政关系对城乡产业协作的负面影响。 ２．制定调解的规章
调解机构行使调解权力必须有法可依。市级人大没有立法权，只能在现行的法律范畴内制定相应的城乡调解规章。规章的主要内容应明确调解机构的行政隶属关系，并赋予其调解城乡利益与矛盾的权力，确定城乡利益调解程序与相关制度。在一定程度上，还可代行市人大的城市总体规划审批职能。 ３．建立多种制度作为利益调解主要手段 （１）土地收益补偿制度。城市空间扩张占用乡村土地必须以市场价格对失地农民进行合理补偿；各级乡镇建设、工业园区开发可以在行政辖区范围内实行，通过土地指标交易，在耕地占补平衡的前提下实现农民异地安置与土地集约利用。 （２）设施共建与利益共享制度。由调解机构负责对城乡基础设施建设资金统一调配，对市域内的重要基础设施实行统一建设，设施使用收益按城乡投资比例分成。
（３）公众听证制度。对影响全市的投资、建设行为，必须经公众听证、民主决策才能付诸实施；听证主体应包括社会各阶层、各城乡代表；听证过程必须公开。 四、结语
资源型城市的发展面临转型的挑战和国家扶持的机遇，在２１世纪初期仍将快速发展。但是，由于历史背景和制度障碍等原因，这类城市形成了目前城乡发展失调的局面，十分不利于今后持续、稳定、健康的发展，因此，需要对其发展战略进行重新调整，从产业、资源和制度三方面入手，制定城乡一体化的发展战略，才能形成城乡互动、共同进步的协调发展状态。
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作者单位：天津市城市建设学院规划与建筑系
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区发展的负担。
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作者单位：郑州航空工业管理学院
“宅基地换房”