作者：齐晔李惠民
中国人口·资源与环境 2012年01期
中图分类号 F206; X－01 文献标识码 A 文章编号 1002－2104（2011）10－0060－09 doi:10.3969/j.issn.1002－2104.2011.10.010
能源消耗快速增加以及由此带来的能源供应、安全生产、环境污染和温室气体排放等问题是“十一五”之初中国经济面临的重大挑战之一。中国在“十一五”期间通过实施节能减排等一系列策略，推动国民经济向低碳经济转型，取得了显著的成效。
1 中国的能源消耗态势
进入新千年后，在工业化、城市化拉动下，在国际贸易刺激下，中国经济更加大规模、高速度地扩张。与此同时，产业结构重型化趋势明显，高投入、高能耗、高污染的重工业大规模发展，1999年开始，重工业增速不断超过轻工业（图1）。在多重因素的作用下，“十五”末，能源消耗达到22.6亿t。整个“十五”期间能源消耗总量达到“九五”期间的1.36倍。更令人忧心的是，能源强度持续大幅下降的长期稳定趋势在“十五”期间被打破。从改革开放到二十世纪末，中国经济发展成功实现了国内生产总值翻两番的战略目标，同时，能源的经济效率提高了1.7倍：以单位GDP能耗为指标的能源强度下降了63％。然而，从2002年开始，原本逐年下降的能源强度指标出现反弹，能源经济效率开始下降，维持了20多年的能源消耗与经济增长之间关系趋于失衡。2003年，能源强度指标比2002年增加了4.8％；2004年比2003年增加了5.5％；2005年能源强度在2004年的基础上小幅下降，重新回到1999－2000年的水平。假如照此趋势不加控制，中国的能源消耗和排放将可能出现中国和世界均难以承受的严重局面。
“十一五”节能目标就是要扭转能源强度上升趋势，并且使其在五年之内下降20％左右。“十一五”规划纲要明确要求：
图1 轻重工业增长速度（1996－2010）
Fig.1 Growth rate of light industry and heavy industry(1996-2010)
资料来源：根据1996－2010历年《国民经济和社会发展统计公报》整理。
“强化能源节约和高效利用的政策导向，加大节能力度。通过优化产业结构特别是降低高耗能产业比重，实现结构节能；通过开发推广节能技术，实现技术节能；通过加强能源生产、运输、消费各环节的制度建设和监管，实现管理节能。突出抓好钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材等行业和耗能大户的节能工作。加大汽车燃油经济性标准实施力度，加快淘汰老旧运输设备。制定替代液体燃料标准，积极发展石油替代产品。鼓励生产使用高效节能产品。”
“十一五”规划把20％节能目标确定为“约束性指标”，要求各级政府动员一切资源、尽最大努力完成。根据国家发改委、国家统计局2011年6月7日发布的公告[1]，到2010年底，全国单位GDP能耗比2005年下降19.1％，基本完成了“十一五”期间的节能目标。其间，2006年下降2.72％，2007年下降5.01％，2008年下降5.23％，2009年下降3.62％，2010年下降4.10％，“十一五”期间年均下降率4.14％。2008年，能源强度低于大幅增长前的2002年水平（图2）。至此，“十五”中后期出现的能源强度急速上升的趋势在“十一五”期间得到有效遏制并迅速逆转。相比而言，2005－2010年，美国单位GDP能源强度下降6.2％，年均下降率1.2％[2－3]。
图2 中国经济的能源强度变化（1980－2010）
Fig.2 Change of energy intensity in China(1980-2010)
资料来源：根据《中国统计年鉴2010》[4]计算，2010年数据根据“‘十一五’期间中国单位GDP能耗下降19.1％”推算。单位GDP能耗数据采用2005年不变价。
低碳发展的核心在于生产过程和消费过程的低碳化。生产每一单位的产品所消耗的化石能源逐年减少，是经济过程低碳化的重要标志。以此衡量，“十一五”期间，中国遏制了重化工业化过程中通常出现的能源强度攀升的基本趋势，使经济发展从高碳化转向低碳化发展趋势，从而有效地减缓了能源供应的紧张局面，避免了排放加速增长的趋势，为应对全球气候变化争得了宝贵的时间。
2 “十一五”期间的低碳发展绩效
“十一五”期间，中国经济的低碳化发展是全局性的，既包括生产领域也包括消费领域。在国民经济基础部门中，电力工业和制造业的低碳化势头尤为明显。在建筑和交通领域开始出现许多鼓舞人心的现象和趋势。农业生产化石能源消耗总量保持稳定，森林碳汇规模逐年扩大。此外，低碳能源的开发利用正成为中国经济中最为活跃的生长点之一，激励、鼓舞着国内外投资人跃跃欲试。
2.1 电力生产低碳化趋势明显
“十一五”期间，电力行业的低碳化表现在发电和输变电的能源效率显著提高，排放强度持续下降。我国的电力供应以火力发电为主，火力发电占全国总发电量的80％以上。实现电力行业的低碳化首先就要提高火电厂发电效率以及非化石能源的发电比例。“十一五”期间，这两方面都取得了明显的进展。在火力发电方面，发电煤耗和供电煤耗分别下降了31gce/kWh和37gce/kWh，而2000－2005年整个“十五”期间，发电煤耗和供电煤耗仅分别下降了20gce/kWh和22gce/kWh。
我国火力发电煤耗与世界先进国家的差距迅速缩小（图3）。与日本相比，2000年中国6 000 kW以上机组供电煤耗为392gce/kWh，日本九大电力公司供电煤耗为3 16gce/kWh，相差76gce/kWh；2005年相差56.3gce/kWh；2010年与日本2008年相比，相差仅23gce／kWh，差距正在不断缩小。火力发电能源效率的提高直接导致发电排放强度下降。火力发电排放强度由2005年的每发一度电排放936.4 g下降到2009年的866.3 g，下降了7.48％。
图3 火电厂发电煤耗与供电煤耗的中日对比（2005－2010）
Fig.3 Comparisons of gross coal consumption rate and net coal consumption for fossil-fired power plant between China and Japan
资料来源：2005－2008年数据来自《中国能源统计年鉴2010》[5]，2009年数据来自中电联《全国电力工业统计年报2009》[6]，2010年数据来自中电联《全国电力工业统计年报2010》[7]。中国火电厂数据是6000kW以上机组数据，日本数据是九大电力公司平均数据。
火力发电能效的提高与非化石能源利用使单位电力的排放强度快速下降，2005－2009年下降9.27％。非化石能源数量的增加减少了化石能源燃烧造成的排放，“十一五”期间，仅新增加的非化石能源发电的替代效应就减少排放约1.46亿t。
图4 非化石能源发电装机容量的变化（1995－2010）
Fig 4 Change of non-fossil energy generating capacity (1995-2010)
2.2 制造业能效迅速提高
2010年制造业能源消耗量13.7亿tce，占终端能源消耗的66.5％，占全国能源消耗总量的42.1％；排放量43.0亿t，占全国与能源相关的排放总量的62.0％。2006－2010年制造业的能源消耗总量和排放总量均呈上升趋势，但能源利用效率在迅速提高。
制造业能效可以用两类指标来衡量。一是反映制造业部门或行业整体能源经济效率水平的单位工业增加值能耗，二是单位产品能耗；指标越低则能效越高。2005－2010年，制造业万元工业增加值能耗下降23.2％（图5），年均下降5.14％，超过同期全社会万元GDP能耗下降速度（年均4.15％），累计节能3.29亿tce，占全国同期节能量的52.5％。制造业万元工业增加值排放从2005年的4.37t下降到2010年3.28t，下降25.1％，年均下降5.6％。累计减排11.6亿t，占全国减排量77.5％。
从单位产品能耗来看，六大高耗能行业的主要高耗能产品的单位产品能耗皆下降。“十一五”期间制造业累计产品节能3.11亿tce，占制造业节能量的94.6％，占“十一五”时期全国节能量的49.6％。
图5 制造业部门能耗强度与排放强度（2005－2010）
Fig.5 Energy intensity and emission intensity of manufacturing industry sector(2005-2010)
制造业显著的节能绩效来源于技术进步。技术进步与创新体现在淘汰落后技术、推广先进技术、制造高效设备和加大研发投入等方面。2006－2010年，千家企业实现节能1.5亿tce[11]，十大重点节能工程的实施形成节能能力3.4亿tce[12]。推广先进技术方面，“十一五”期间，吨钢综合能耗下降12.1％[13]，钢铁行业主要技术的普及率在“十一五”期间均有提高，大中型钢铁企业的多项节能指标已达世界先进水平。水泥行业普及新型干法、扩大新型干法生产线规模、推广余热发电技术和提高水泥散装率使水泥综合能耗下降28.6％[13]。有色金属行业中，通过推广大型预焙槽生产使单位电解铅综合能耗下降12.0％[13]。单位铜冶炼综合能耗下降35.9％[13]，是“十一五”期间降幅最大的工业产品。
在结构调整方面，“十一五”期间工业重型化趋势仍在继续，但增速放缓。同时，制造业内部的行业结构和产品结构开始向节能方向转变。从产品层面看，部分制造业内部的产品结构得到了一定程度优化，表现为高附加值产品产量占总产量比重上升和低耗能产品产量占总产量比重上升。
2.3 建筑部门能效提高，碳排放增速放缓
建筑部门的能耗和排放近年来呈持续增长趋势，但与“十五”期间相比明显放缓。2010年的单位面积能耗强度比2005年增加了19.7％，年增长率为3.7％；同期，单位面积的排放增加了17.9％，年增长率为3.3％。目前，中国单位建筑面积排放量远低于发达国家水平，不到美国的1/3。
在四个建筑用能分类中，北方城镇集中采暖低碳发展绩效最为突出，单位面积能耗强度持续降低。北方城镇集中采暖单位面积能耗2010年为16.28 kgce/，与2005年（17.78 kgce/）相比下降了8.41％。北方城镇集中采暖单位面积排放2010年为43.87 kg/，与2005年（47.48 kg/）相比下降了7.6％。单位面积采暖能耗的降低，减缓了北方城镇采暖总能耗和排放的上升幅度。2010年北方城镇集中采暖用能占全国建筑用能总量将近25％，采暖能效提高，有效抑制了全国建筑部门总能耗的过快增长。
建筑部门“十一五”期间节能效果显著。“十一五”期间，通过围护结构改造、集中供热制度改革、节能灯具的推广、家用电器能效标准等手段，建筑部门累计形成6750万tce的节能能力、1.85亿t 的减排能力。
2.4 低碳交通面临压力
中国在交通工具、道路和交通流量等方面规模快速增长，导致交通用能大幅提高。2005年全国交通能耗为2.3亿tce，到2009年上升到3.0亿tce，增长了30％以上，增速超过中国能源消费的平均增速。然而，与“十五”相比，增速明显回落。另一方面，交通能效快速提高。铁路单位运输工作量综合能耗由2005年的6.48 tce/百万换算吨公里下降到2010年的4.94 tce/百万换算吨公里，下降了23.8％[14]。航空运输吨公里燃油消耗由2005年的0.336 kg下降到2010年的0.298 kg，下降了11.3％[15]。
中国政府积极倡导公交优先理念。2004年建设部等六部委发布了《关于优先发展城市交通的意见》，该意见在“十一五”得到具体实施，居民出行中公共交通的份额不断攀升。以北京为例，2010年上半年，公共交通的出行比例达39.3％[16]，较2005年提高了近7个百分点。
针对私人小汽车能耗增速迅猛的局面，政府出台了一些调控政策。一方面严格执行燃油较高的经济性标准，把住汽车生产门槛；另一方面，从2008年起开征燃油税，并对大排量汽车实施较高的差别税率。同时，对1.6升以下的乘用车实施购置税优惠，并实施3 000元的节能惠民工程补贴，以鼓励购买小排量汽车。2005年，排量1.6升以下的小排量汽车占我国普通乘用车消费总量的66.77％[17]，2010年提高到68.77％[18]。
2009年，工信部和科技部联合推出“十城千辆”计划，促进新能源汽车规模化生产、降低消费成本。在此基础上，2010年制订了新能源汽车发展规划，确立了电动汽车为主，同时发展燃料电池和混合动力车的技术路线。在铁路运输方面，全面规划、重点实施了全国高速铁路网建设。从长远来看，高速铁路网建设可以在一定程度上替代飞机和小汽车等高碳排放出行模式。
2.5 农林业低碳发展贡献突出
农业不仅是国民经济基础，更是战略性低碳产业部门。2010年，农业部门的化石能源消耗总量约3 700万tce，仅占全国能源消费量的1.14％，但生产总值占全国的9.4％。“十一五”期间，农业部门的能源消费量基本稳定在3500－3700万tce之间。农业部门能耗强度下降趋势明显，2010年比2005年下降17.4％。
值得注意的是，农业生产资料投入的增长拉动相关工业品生产过程中的排放，即所谓的隐含碳排放。2009年，农业生产资料中隐含碳排放约3.25亿t，比2005年增加了13.1％，是当年能源消耗直接排放量的2.6倍。化肥是农业隐含碳排放的主体，占隐含碳排放的86％左右。通过“测土配方施肥”项目的实施，“十一五”期间单位面积施肥量的增长速度较“十五”时期明显放缓，有效地降低了农业部门的隐含碳排放。
由于现代化水平较低，中国农业部门能耗在国际比较中占有明显优势。对比2006年中国与部分经济合作与发展组织（OECD）国家的单位农业增加值的能耗强度，按购买力平价法计算结果显示[19]，中国单位农业增加值能耗强度仅为0.31 tce/万国际元，均低于其他国家，仅为经合组织（OECD）成员国平均水平的19.0％。在农业大国中比较，是澳大利亚、美国的24.4％、22.1％。而与同样地少人多的日本相比，单位农业增加值能耗强度仅为日本的36.5％。
中国林业发展，特别是大规模的植树造林，吸收了大量。2009年，全国森林覆盖率达到20.4％，提前完成了“十一五”目标。与此同时，森林碳汇大幅增加。第七次森林普查（2004－2009年）显示中国的森林碳储量为222.9亿t，比第六次（1998－2003年）增加了10.4％，年均增加4.2亿t。德国智库慕尼黑经济研究所发表公报显示中国人工造林面积占世界人工造林面积的73％[20]，在全球森林总面积平均每天减少2万公顷之时，中国通过坚持不懈的人工造林活动使得森林面积稳步上升，为中国的低碳发展和全球减排做出了巨大贡献。
3 低碳发展的基础建设
“十一五”期间，中国经济成功扭转了“十五”期间能源强度上升的趋势，使单位GDP能耗和碳强度大幅降低。多项节能和可再生能源政策的出台及有效实施是经济向低碳方向转型的关键，并为长远的低碳发展奠定了初步但实在的技术基础、物质基础和制度基础。
3.1 技术基础
“十一五”期间，在节能目标的强制性要求、激励性政策、市场竞争和利润考量等多重因素下，许多企业，特别是高耗能行业中大型企业，在使用提高能效和开发利用可再生能源等低碳技术上实现了升级换代，并为日后的低碳发展奠定了重要的技术基础。技术的升级换代和新的技术基础的建立包括：淘汰落后技术设备、设施；推广使用新型技术设备、设施；提高节能和新能源设备制造能力，以及提高节能和新能源技术的研发能力。除工业领域的低碳技术之外，在建筑、交通以及其他生活领域低碳技术的推广使用都有较大进展。
根据麦肯锡公司的研究，可以辨识出技术的进步和应用四分之三集中在成本曲线的左端，即所谓成本为负的一端[21]。但必须明确，这里的“成本”概念中，只包含了技术应用的一小部分成本，并非全部成本。正如麦肯锡研究团队所指出的，很多负成本的技术在应用的早期成本很高，需要经历一个成本下降的过程。
技术进步是通过几种机制综合运用实现的：淘汰落后技术、引进消化国外先进技术、投资推广使用高效技术、技术研发。钢铁、有色金属、化工、水泥、纺织、造纸等行业都有重要的技术进步。“十一五”期间的技术进步特征在于：①有明确的方向和目标：方向就是节能和新能源利用，目标是瞄准最好的技术。②全面性：企业大型化、项目大型化，全面升级；各行业全面的技术升级。例如，十大节能工程的重点就在于技术的进步。③技术的发展不仅在生产性部门，也包括非生产性部门的技术，特别是建筑和交通节能技术。
基础设施是技术的重要载体，其本身的形成也需要技术的投入。在城市基础设施建设中、城市规划中不断将节能新观念引入交通线路和设施规划与建设。交通引导城市设计（TOD）理念得到应用。此外，城市公交优先成为全国特别是大型城市的重要政策。在建筑设施方面，国务院颁布的《建筑节能条例》要求提高新建建筑节能标准与外墙保温标准。到2009年底，全国城镇新建建筑设计阶段执行节能强制性标准的比例为99％，施工阶段执行节能强制性标准的比例达到90％。全国累计建成节能建筑面积40.8亿，占城镇建筑面积的21.7％[22]。此外，城市管网和通讯基础设施的建设也为节能和低碳奠定了基础。
3.2 政策体系
“十一五”期间国家出台了一系列法律、规章、规划和标准，初步形成了低碳发展的政策体系和法律体系。在法律层面，2006开始实施的《可再生能源法》和2007年修订的《节约能源法》初步奠定了低碳发展的法律基础。《可再生能源法》的实施激励了我国风能和太阳能光伏发电领域迅速发展，风能发电的新装机容量年年翻番增长。2009年底全国人大常委会对《可再生能源法》进行了修订，加强了对风能、太阳能发电上网的支持力度。修订后的《节约能源法》首次以国家法律的形式明确规定将能源节约作为中国的基本国策，与人口控制和环境保护相并列。
低碳发展成为中央政府的共识和对国际社会的承诺。胡锦涛主席2007年9月在APEC领导人峰会上表示中国将发展低碳经济，2009年在联合国气候变化大会上重申中国将积极发展低碳经济。2009年温家宝总理在哥本哈根大会又再一次表明中国发展低碳经济的决心。
《十一五规划纲要》将20％节能目标规定为约束性指标，成为在此期间最直接、最重要的政策基础。此外，国家陆续制定了《可再生能源中长期发展规划》、《核电中长期发展规划（2005－2020年）》、《可再生能源发展“十一五”规划》；出台了《千家企业节能行动》、《十大重点节能工程》，推动了技术节能。强制性淘汰落后产能和落后技术，通过“上大压小”用先进技术产能替代落后的技术产能，提高了工业企业高耗能项目的入门门槛。与此同时，通过激励性的政策措施，鼓励、奖励节能，帮助地方政府和企业进行能力建设，通过合同能源管理建立节能的市场机制。
3.3 制度框架
在机构建设方面，“十一五”期间成立了节能领导小组、气候变化领导小组、国家能源委、国家能源局、国家能源专家委员会、国家气候变化专家委员会。其后，各省、市设立相应机构。
“十一五”期间建立了节能目标责任制：针对各级政府和主要企业的节能绩效进行定期考核。明确各级政府主要领导为第一责任人。实行责任目标考核制，针对责任目标考核专门出台了统计、监测和考核三套方案。
在中央政府主导下初步创设了节能市场：通过鼓励合同能源管理，使节能市场化。用法律调整可再生能源市场：规定可再生能源发电全额收购，规定上网电价形成机制，以及减免税措施。此外，中国积极参与清洁发展机制（CDM），充分利用招投标机制进行节能技术改造和可再生能源领域的投资。
中国在积极发挥行业协会、社会组织和中介机构的作用方面有所进步。国际、国内非政府组织（NGO）活跃，积极为国家的低碳发展献计献策。新型的低碳发展治理机制正在不断探索之中，政府、企业、市场、社会的良性互动初步形成。
3.4 国际合作
“十一五”期间，节能、清洁能源和气候变化是国际合作中最为活跃的领域。中美两国签订了关于气候变化和清洁能源的合作协议，联合资助成立清洁能源研发中心，目前正在针对建筑、清洁煤利用和电动汽车等领域开展研发。与欧盟及其成员国的合作进展顺利，除了在低碳发展项目上的合作之外，中欧探讨在中国建立碳排放交易的可行方案和步骤。值得关注的是，除了传统上与发达国家的合作，中国与发展中国家在低碳技术领域的合作受到越来越广泛的关注，成为南南合作的重要内容。
4 “十一五”中国低碳发展的特征
4.1 总量升、强度降
“十一五”期间，我国的能源强度和排放强度大幅下降，但能源消耗和排放总量均大幅上升。总能源消耗从2005年的23.6亿tce增加到2010年的32.5亿tce，增幅为37.7％；能源相关的排放从2005年的51.47亿t上升为2010年的69.3亿t，升幅为34.64％，年均增速约7％，是同时期世界年均增速[9]的3.38倍。强度下降与总量上升而形成的交叉型、剪刀状格局主要是由能源工业和制造业两个部门的排放特征所决定的（图6）。能源工业和制造业两个部门均呈现相似的剪刀状格局，而在全部能源消耗和排放当中，两个部门占比约70％。总量上升、强度下降是“十一五”期间我国低碳发展的基本特征。由于工业化、城市化和出口拉动的基本格局的约束，这一基本特征将在较长时期内是我国低碳发展的重要标志，也是我国的排放被发达国家所诟病的主要原因。
4.2 大规模、高效力
“十一五”期间的低碳化转型使我国能源相关的排放环比减少14.9亿t，这一规模相当于整个欧盟在《京都议定书》之下减排量的5倍。尽管在此期间节能降碳行动遇到前所未有的挑战，到2010年末仍实现基本实现既定目标。这一大规模、高速度的转变，在世界各国、各主要经济体的发展上是史无前例的。
图6 能源工业、制造业和全国范围的排放总量与排放强度（2005－2010）
Fig.6 emission and emission intensity in energy industry sector,manufacturing industry sector and the nation (2005-2010)
“十一五”期间低碳转型成功表明中央政府的低碳发展政策的高效力。这些政策突出体现在两个方面：一是政府行政措施，特别是对下级政府和相关企业的行政考核、行政命令以及对企业的行政许可；二是政府大量资金投入，包括直接的财政补贴、财政奖励以及间接的银行的优惠贷款。行政措施有效地刺激了地方政府和大型企业的积极性，从而促使其加大节能降碳方面的投入、强化管理、调整结构，创新政策。而资金的支持则强化了企业的能力，使节能降碳落到实处。分析表明，这两大措施见效很快，但相应地分别对行政资源和资金投入要求也很高。
4.3 困难多、成本高
在直接投入方面，“十一五”期间，中国共安排中央预算内投资894亿元、中央财政节能减排专项资金1338亿元，共计2232亿元用于节能环保工程[23]。中央资金只占全国节能环保总投资的10％－15％[24]。也就是说，全国用于节能环保和低碳发展的总投资约为2－3万亿元。根据麦肯锡公司的分析，中国在“十一五”前三年用于节能降碳的投资为1 000亿美元，估计后两年投资不少于1 000亿美元。整个“十一五”期间用于节能降碳的总投资不少于2 000亿美元。相比于国际气候变化谈判中哥本哈根协议发达国家所承诺的2012年前每年300亿美元的快速启动基金和2013－2020年期间每年1 000亿美元的资金支持，中国用于节能降碳的投资可谓数额巨大。
除了直接投资之外，为了实现“十一五”期间20％左右的节能目标，“十一五”期间，我国在结构节能方面主要是淘汰落后产能，淘汰小火电机组7683万kW[25]，淘汰300m[3]以下高炉的炼铁产能1.1亿t[13]，淘汰年产20万吨及以下的小转炉、小电炉炼钢产能6683万t[13]，淘汰落后水泥产能3.3亿t[13]，淘汰炭化室高度4.3米以下的小机焦炭产能1.1亿t[13]等。“十一五”期间中国淘汰的小火电机组，已经远远超过了英国全国火电装机容量的总和。淘汰仍在运行中的落后产能的设备、设施为未来节能降碳创造了条件，但拥有这些产能的企业付出的是巨大的经济成本乃至社会成本。当然，中央和地方政府为此进行了一定程度的补贴。
第三类是替代成本。由于我国的市场制度尚处在发育、完善阶段，“十一五”期间中国节能降碳的主要手段是高度依赖有效的行政措施。在许多情况下市场的效率比行政手段更高。例如欧盟采用排放交易的方式实现碳减排。中国20％节能目标大体上是在各省之间平均分配的。在参加分配的30个省份中，20省（市、自治区）的节能指标都是20％。实际上，这些省份之间在能耗和经济状况上存在明显差异，其节能潜力和成本也各不相同。理论上，如果存在一种交换机制，可能一些省份宁愿出资购买其他省份的节能指标。这样使买卖双方都得到好处，从而实现经济学家所说的帕累托改进。同样的情形更发生在企业之间。重点耗能企业被要求完成20％的节能指标。但这样一种整齐划一的指标对一些企业来说难以实现而对另外一些企业来说相对容易。在缺乏交换机制时，就会存在效率上的损失。所谓的交换机制实质上就是市场机制。过分依赖政府行政措施而缺乏市场机制导致效率损失，出现所谓“所费多于所当费，所得少于所可得”的情况广泛发生。
第四类是机会成本。当我们把视野扩展到节能之外的其他福利领域，会发现节能的机会成本很高。大量资金（政府、企业、民间）和其他资源用于节能降碳，可能影响其他社会事业和经济机会的投入，从而导致福利损失。
5 “十一五”低碳转型对“十二五”的意义
中国的节能降碳取得的成就是巨大的。对于规模如此巨大的经济体扭转其高能耗、高排放路径如同将一列大规模、高速行驶的列车成功转轨。顺利转轨而没有发生事故本身就是成功。这次转轨是在复杂、艰巨的背景下完成的。除了中国国内的平衡经济增长，转变发展方式的挑战，“十一五”中期出现的全球金融危机严重挑战节能减碳的所有努力。首先是保增长，上项目，中央政府4万亿投资、10万亿贷款，以及地方政府的18亿项目。其结果体现在2009年能耗的回升和能源强度指标下降的艰难。这种效应延续到2010年上半年，单位GDP能耗指标不降反升。中国的成就之所以重大还在于这些成就是在国家的经济基础相对薄弱的情况下取得的。2009年底，中国的人均GDP大约为3 700美元，不到美国的十二分之一。中国目前尚有1.5亿贫困人口，意味着经济发展的要求仍然十分迫切。而节能减碳需要增加经济发展的成本，并有可能在近期内降低国民福利。这个矛盾仍将在较长时期成为中国发展的挑战。
在工业化和城市化中期转型尤为困难，这是因为这个特定的阶段规律所决定的，多数工业化国家在此阶段都经历了GDP能耗的上升，正如2003－2005年所出现的那样。中国“十一五”出现从上升到下降的逆转是极不寻常的成功。
所谓低碳转型成功也仅仅表现在本阶段经济的高碳化趋势转变成为低碳化趋势，所奠定的低碳发展基础也只是初步的。正因为如此，从长远来看，这种低碳化的趋势未来发展速度如何？究竟能够维持多久？是否可持续？是否会出现反复？这些问题仍是不可忽视的。换言之，低碳化的基础仍不牢固。这也正是“十二五”乃至“十三五”时期必须解决的关键问题。
“十二五”是实现2020年碳强度下降40％－45％目标的关键时期，规划目标为能源强度下降16％，碳强度下降17％。当节能潜力被大幅挖掘之后，进一步的节能降碳意味着成本将大幅提高，这对一个发展中的经济体构成严峻的挑战。“十一五”转型过程中既有经验也有教训，可为“十二五”低碳发展提供借鉴。首先，“十一五”成功取决于中央政府对节能减排、转变经济发展模式的远见和决心。因此，尽管在转型过程中遇到极大困难和挑战，最终仍基本完成既定目标。其次，完善政策体系、建设制度基础至关重要。其中特别是节能目标责任制的建立和实施是整个“十一五”低碳转型的关键。第三，较为充足的资金保障有别于以往政策实施。不可否认，由于政策手段单一，“十一五”期间政策实施尽管有效但成本很高，这也是“十二五”低碳发展政策制定与实施中应着力解决的重点问题。
本文部分内容是在《2010中国低碳发展报告》第一章的基础上改写而成。计算结果来自清华大学气候政策中心研究团队。部分研究经费来自由索罗斯基金会资助的国际气候政策中心。在此一并致谢。
作者介绍：齐晔，清华大学公共管理学院长江学者特聘教授，博导，清华大学气候政策研究中心主任，主要研究方向为资源环境与气候变化政策；李惠民，清华大学公共管理学院，清华大学气候政策研究中心（北京 100084）。