作者：郑广永
人大研究 2008年08期
胡锦涛在党的十七大政治报告中明确提出，今后我国在各级人民代表大会代表的选举中将逐步实行城乡同比例选举。这个建议引起了强烈的反响。人们普遍认为这是中国社会主义民主政治建设的重大进步，是实现政治公平正义的具体举措，也是构建社会主义和谐社会的具体举措。我们应当充分认识这个建议对中国特色社会主义民主政治建设的重大意义，也应当探讨为落实这个建议而必须解决的一些现实问题以及要采取的一些办法。
一、逐步实现城乡同比例选举人大代表是中国特色社会主义民主政治建设的重大进步
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，一切权力都来源于人民、属于人民，因此，只要是中华人民共和国公民，无论居住在城市还是乡村，包括选举权和被选举权在内的各种政治权利都是平等的。但是，我国现行选举法第十二条规定：“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”第十四条规定：“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”第十六条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”这就是众所周知而又为人所非议的4︰1原则。我国宪法第三十三条明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”公民在法律面前一律平等，理所当然地包含了选举权与被选举权的平等。从任何一个角度看，公民政治权利的平等是其他各种平等的基础。这也就意味着公民政治权利的不平等不仅是各种不平等的反映，也是对各种不平等的强化。卢梭说过人与人之间存在着差异，“这些差异有好几种，但通常是财富、身份或地位和个人的才能这四者是主要的差异……在这四种不平等现象之中，人的地位的不平等是其他几种不平等的根源，而财富尽管是最后一个不平等，但其他各种不平等最后都将归纳到财富的不平等之中，因为财富是与人的幸福直接攸关的，是最容易使人感受到的，是可以用它来购买一切的。”①我国虽然是社会主义国家，但毕竟仍然处在社会主义初级阶段。因此，毋庸讳言，包括政治地位不平等在内的社会不公正现象依然存在。就是说，我国的法律虽然规定了公民各种权利的平等，但由于各种原因，仍然存在事实上的不平等。存在着不平等并不可怕，关键是要正视并努力消除这些不平等。这也正是我们强调公平正义、建设社会主义和谐社会的现实原因。党和政府强调要依法执政、科学执政、民主执政。依法执政首先要维护宪法的权威，所以，逐步实行城乡同比例选举人大代表是依法执政的一大进步；民主执政首先要确立坚实的民意基础，所以，逐步实行城乡同比例选举人大代表是加强执政的基础，使党和政府的权力更有合法性，是中国民主政治建设的一大进步。
任何事情都有特定的历史背景。宪法的精神要在具体的法律中体现出来，而具体的法律既要依据宪法的精神，又要结合实际。事实上，从我国的历史和现实出发，我们更应该看到我国民主和法治建设的巨大进步。党和政府历来承认平等是选举的一条重要原则。1953年我国第一部选举法根据当时的实际情况，对农村与城市每一代表所代表的人口数的比例作了不同的规定，即县级为4︰1、省级为5︰1、全国为8︰1。邓小平在关于选举法(草案)的说明中指出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真正地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相等的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”②。本着这个原则，特别是根据我国的实际，我国的选举法得到了逐步的完善。1979年，我国刚刚开始改革开放，社会结构变化不大，所以修改选举法时维持了1953年选举法所规定的各级人民代表大会代表所代表的人口数。1995年修改的选举法将各级人民代表大会每一农村代表所代表的人口数统一规定为城市每一代表所代表的人口数的四倍。改革开放30年来，我国的社会状况发生了翻天覆地的变化，特别是城市化进程加速、城乡人口比例大大缩小，人民群众的文化素质和民主法制意识普遍提高。在这种情况下，逐步实现城乡同比例选举人大代表就是历史发展的必然趋势。胡锦涛在党的十七大政治报告中提出要逐步实现城乡同比例选举人大代表顺应了这个趋势，是合国情、顺民意的举措。
二、城乡同比例选举人大代表后，应控制并适当缩小人民代表大会的规模、提高人大代表的参政议政能力
(一)人民代表大会规模过大、代表人数过多导致的一些问题
我国各级人民代表大会的一个显著特点是代表人数多、代表大会规模大。这种状况有其合理的一面，也有弊端。对此，一些领导人和学者都做过分析。彭真同志针对全国人大代表人数过多的问题，曾想减少人数，但又指出我国国家大、人口多，有50多个民族，2000多个县，各阶级、各界层、各民族、各地方、各方面、各政党在全国人大都需要有适当数量的代表，人数少了不行③。因此，我国的人民代表大会是世界上规模最大的议会。近15年来，我国五级人大的代表总数都在300万人左右。就全国人大来看，第一、二届全国人大代表是1226人，第三届3040人，第四届2885人，第五届3497人，第六届2978人，第七届2970人，第九届2979人，第十届2985人④，刚刚开始的第十一届为2419人。大多数国家议会议员的数量在300人以下，少数超过500人。我国全国人大代表的数量是许多国家议会议员数量的数倍。当然，我国人口总量也是这些国家人口总量的数倍、乃至十倍以上⑤。根据现行的选举法规定，省、自治区、直辖市的人大代表名额基数为350名，设区的市、自治州的代表名额基数为240名，县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为120名，乡、民族乡、镇的代表名额基数为40名，在这个基础上，再分别加上按选举法规定的按人口数增加的代表数，最终规模都超过这个基数，甚至两倍于这个基数。比如，1998年全国的省级人大代表总数为20187人，平均规模651人，最多的河南省达935人。再比如北京市海淀区第十三届人民代表大会代表总数为422人。
代表人数过多导致了一些不良的后果。有的学者结合我国人民代表大会会期短、代表兼职化的状况对这些弊端进行了分析⑥。
第一，整体上代表大会行使权力的功能严重不足。全国人民代表大会是宪法规定的最高国家权力机关，它的权力覆盖了政治、经济、文化、军事、外交等各个方面。从法律上讲，在我国没有任何一个组织拥有这么多至高无上的权力。然而，3000名左右的代表，在每年只有一次的短短的会期内，要审议各种重大议题、行使重大权力，的确是一件很不容易的事情。于是，不可避免地导致代表行使职权的质量下降。比如，我国的全国人民代表大会实质上具有修宪权和制宪权，而制宪和修宪乃国之大事。要使3000名左右的代表在短短的会期内，高质量地审议并表决制宪和修宪这样的大事实在困难。这就是制度设计上的内在矛盾。所以密尔说：“人数众多的议会既不适于直接的行政事务，也不适于直接的立法事务。几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅具有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。这就是为什么立法工作只有由极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由，即使没有其他理由的话。”⑦
第二，代表大会难以真正充分地贯彻民主的议事原则。人民代表大会制度要求集体行使职权，代表个人的职权不同于代表大会的集体职权。特别是新颁布的《监督法》更加明确地贯彻了这个精神，要求代表集体行使监督职权。代表集体行使职权，必须贯彻民主议事的原则。但是，在我国人民代表大会一般每年召开一次，只有特殊情况才能再次召开。所以，代表大会在闭会期间，代表的权力就集体委托给了常委会。最突出的情况是由于代表众多，根本不可能用全体会议的形式审议议案，只能采用代表团和小组会议的形式审议议案。这样虽然解决了不能保证每个代表在全体会议上发言却可以在代表团和小组上发言的问题，但不便于全体代表进行广泛和直接的交流。按选举单位划分代表团，让代表只是在小范围内交流，这实质上就是没有充分地展开讨论，许多代表的意见得不到充分的表达，从而致使决策的民意基础不充分。因为会议议程紧迫，代表们根本来不及认真研究、分析和讨论议案就匆匆交付表决，这势必影响立法和决定、决议质量。由于人数众多，会期又短，不可能每位代表都有大会发言的机会，只能在代表团或小组会上发言。在代表团或小组会上发言所起的作用和产生的意义绝对比不上在全体大会上的发言。
另外，由于人数众多，各个代表平时又有自己的本职工作，在短短的会期内除了与本代表团、本小组的代表有机会交流和商讨外，很少有机会与其他代表团、小组的代表交流和商讨。比如北京市海淀区第十三届人民代表大会共有代表422人，根据选区划分为13个代表团，召开全体会议时也保持这种划分，代表们的讨论和交流基本上局限在代表团内，很少有机会和时间同其他代表团的代表交流、协商。
还有一个很重要的问题是由于代表人数众多，普通代表的意见和建议得不到重视。代表人数越多，普通代表的意见和建议就越不受重视，特别是一些新的、资历较浅的代表的意见和建议更是如此。在这种情况下，尽管在法律上代表的权利是平等的，但是事实上会议召集人和主持人所起的作用却是大不相同的。人们也都看到，在代表团内同样是代表的省委书记、省长的发言的分量与普通代表的发言的分量显然不一样。而且，绝大多数代表都是经过组织提名推荐才当选的。这就决定了这些代表在组织的领导在场时很自然地要退居于领导之后，并且以领导之是为是，以领导之非为非。尤其是当一些人把当人大代表仅仅看做是组织给的政治荣誉后，这种状况就更加是逻辑的必然。也就是说普通代表被边缘化了，代表的作用得不到完全的实现。
(二)实行城乡同比例选举的办法初探
农村每一代表所代表的人口数适当减少，适当增加城市每一代表所代表的人口数。我们仍以选举全国人大代表为例说明。现在每一农村代表所代表的人口是96万，每一城市代表所代表的人口为24万。如果我们将城乡每一代表所代表的人口都定为48万，这样既实现了城乡同比例选举，又可保持代表总数与现在基本持平。因为我国现在全国人口为13.1448亿，如果每48万人选举一名人大代表，则全国共选出2739人，再加上军队代表，那么全国代表总数仍在3000名左右。
控制代表大会规模，适当减少代表名额，提高代表素质，特别是代表的参政议政能力，从而切实让代表担负起神圣的职责，让人民代表大会成为名副其实的最高权力机关，是今后人民代表大会制度建设的趋势。所以，今后逐步实行城乡同比例选举人大代表后并不会大量增加代表名额、扩大代表大会的规模。就此看来，适当减少农村每一代表所代表的人口数，增加城镇每一代表所代表的人口数，最终达到两者基本平衡，将是逐步实行城乡同比例选举的可行办法。
另外，城乡同比例选举人大代表后，因为农村代表人数的增加，代表素质的提高是一个亟待解决的问题。为此，按一定的比例确定一部分专职代表是切实可行的。这部分专职代表不必拘泥于来自城镇还是乡村，只要能够依法履职，具有较高的参政议政能力即可。现在全国各级人大常委会中都有一定比例的专职委员。现在看来，这部分专职委员学有专长、参政议政能力较强，履职效果是好的，在某些方面明显强于兼职委员。有鉴于此，在人大代表中确定一部分专职代表也许是可行的。
注释：
①卢梭：《论人与人之间不平等的起因和基础》，商务印书馆2007年版，第114页。
②转引自顾昂然1994年12月21日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上《关于修改〈中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定和修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定(草案)的说明》。
③参阅彭真：《论新时期的社会主义民主与法制》，中央文献出版社1989年版，第111、163页。
④《人民日报》1999年9月15日第10版和2003年3月4日第4版。
⑤⑥邹平学：《中国代表制度改革的实证研究》，重庆出版社2005年8月版，第65、66～69页。
⑦[英]密尔著：《代议制政府》，汪暄译，商务印书馆1984年版，第76页，转引自邹平学著：《中国代表制度改革的实证研究》，重庆出版社2005年8月版，第65页。
作者介绍：郑广永，北京市政治文明建设研究中心、北京联合大学人大制度研究所博士、副研究员。