作者：仇保兴
中共中央党校学报 2002年02期
［中图分类号］F290;TU984;C912.81 ［文献标识码］A ［文章编号］1007-5801(2001)04-0084-05
一 城市竞争力与经营城市的基本概念
我国转入市场经济体制后，许多城市都提出了城市竞争力的问题。在一定意义上，城市的兴衰史就是一部城市的竞争史。
（一）城市竞争力的基本内涵
城市竞争力与城市综合实力的内涵是不同的。城市竞争力综合反映城市的生产力水平、对生产要素的积聚能力、社会全面进步的动力、可持续发展的能力。两个概念的内涵有三个区别：第一，城市综合实力主要反映的是经济发展的总量、综合水平，而城市竞争力主要反映的是经济发展的质量、效率和可持续发展能力；第二，城市综合实力是城市本身纵向的比较，是静态的指标；而城市竞争力是强调城市横向比较和城市之间相互的作用力，是相对的、动态的指标体系；第三，城市综合实力描述的是城市的现状，反映的是当前的发展水平，是绝对量指标，而竞争力指标不仅是现实的，更着眼于发展的后劲和潜力，以人均、增长比例等相对指标来计算，可以用动态模型来刻划。
（二）经营城市的基本内涵
首先是经营城市的目标从单纯增加政府的财力延续扩展到提高城市的竞争力。城市竞争力反映的是城市的综合素质，理应成为经营城市的首选目标。但是现在大多还是把经营城市的目标描绘为解决城市政府的财力短缺问题。
其次是经营城市的维度从单一的基础设施的投融资扩展到影响城市竞争力的所有项目。城市竞争力是一个复杂系统，与之相关的可能有很多子项目，应从中找出一些主要的项目，然后进行分类。这些项目是多维度的，主要是刻划城市竞争力的诸多的子系统，所以城市经营的维度大大增加了。
第三是经营城市的范围从城市的内部资源配置转向更大区域范围内的资源配置。城市的竞争力要在更大空间、在国际范围的比较中来培育。有的规划学家甚至认为，21世纪的城市政府应该是全球经纪人，要学会推销自己的城市。所以，经营城市不能局限于城市内部与周边地区。
第四是经营城市的主体从城市政府转向政府与民众的综合体。原来一直认为城市政府是经营城市的惟一主体，但是城市是全体市民的城市，所以经营城市的主体也应该是城市的市民、企业、社会团体和各级政府，实际上是这样一个综合体作为经营的主体。在经营城市的过程中，有许多领域应该让位给企业和市民去经营。政府应该采取一些引导性的规划和政策，来调动各个经营主体的积极性，才能搞好城市经营搞好。
综上所述，经营城市就是要从小范围经营转向大范围经营，从计划经济的经营转向市场经济的经营，从区域经济的经营转向全球经济的经营，从传统经济的经营转向知识经济时代的经营。总之是经营城市的方略发生了变化。
（三）城市竞争力与经营城市之间的关系
1.从企业的性质来看城市的性质
主流企业理论认为企业的存在是为了降低交易成本，那么为什么会有城市呢？城市不仅是防御的系统，更重要的是交易的场所。有了交易场所，才有了人的积聚，人的积聚就是为了方便交易，这两者是正向循环的。进一步推论可导出，城市的大小就是交易空间的大小。所以，城市分为大城市、中等城市、小城市，按照市场经济的观点，就是因为存在着不同的商品交易成本和空间，从而构成了城市体系。
从企业的性质来看城市的性质，我们可以得出这样一些结论：一是经营城市的一个重要内容就是降低城市的交易成本；二是进入知识经济时代，交易的内容从物质的交易转向了知识的交易。知识作为一种产权和商品，一种主要生产要素，必须要在城市里进行交易。对一个城市来说，知识产品交易的成本高低直接影响到这个城市的竞争力。
2.从企业的核心竞争力看城市的核心竞争力
一个企业要在激烈的市场竞争中生存发展，必须要有一个核心竞争力。核心竞争力是所有竞争力诸要素中最为主要的要素，通俗地讲，就是“杀手锏”。企业的核心竞争力，对手难以模仿，短时期很难学会，来不及跟进。核心竞争力可以连锁产生许多系列产品，对整个竞争力产生决定性的影响。作为企业的核心竞争力，通常有以下三类：一是秘方或专利；二是专项先进技术、人才专家队伍；三是一个学习团体，拥有知识共享平台，通过这一知识平台，就可以持续产生许多具有竞争力的创意。
在不同的时代，城市竞争力的内涵是不同的。如在农业经济时代，城市的竞争力表现在粮食的仓储基地，农副产品交易的场所，交通运输便利。有许多城市之所以建在河边，就是因为粮食通过水路运输成本最低。到了工业经济时代，城市的竞争力表现在矿产资源、人力资本的获得，产品距离消费市场的远近。到了知识经济时代，核心竞争力又发生了变化，人才和人才的学习能力，以及团队之间的知识共享成为城市的核心竞争力。
3.经营城市和城市规划
城市规划的范围应当扩大。对于规划的定义，大不列颠百科全书的解释与我国通用的解释有所区别，前者对规划作了三个方面的解释：
第一，城市规划是一门专门的学科。这一学科已经从纯粹的工程技术演变为学科协同的综合科学，包括社会学、心理学、经济学等。所以，城市规划作为专门学科，其抽象化、多学科综合化、思路战略化已经非常明显。目前，各个大城市都不约而同地提出，要在总体规划阶段先做概念规划。概念规划与原来的规划大纲有质的区别，规划大纲实际上是总体规划说明书，而概念规划则完全是发展思路上的比较，可以超越原来的规划体系，可以突出未来发展的多种可能的模式。城市规划作为一门专门的学科，对经营城市来讲，是非常重要的行动原则。
第二，城市规划是一项政府行为。政府行为从独立的政府管制逐步转变为政府引导，调动城市真正的主人或曰经营主体，沿着城市规划所指出的方向，大家做共同努力。规划本身也正在经历由强制性向倡导性转变。因此总体规划的灵活性、高度化、长期性也越来越明显。从经营城市的角度来讲，城市政府的存在就是为了弥补市场的缺陷，市场不能发挥作用的地方，由政府来发挥。城市规划既然是政府行为，那么城市规划、经营层次从经济学的角度来讲，也就是弥补市场的缺陷，市场能够发挥作用的地方，在规划上则可以简略。
第三，城市规划还是一项社会运动，是一个由全体市民参与的实践过程。规划的主体不应只是城市政府，还应包括城市公共部门、企业、居民。在市场经济时代，这个观念是非常重要的，因为市场经济是一个分散决策体系。这种分散决策体系对我们经营城市或者城市规划也提出了一些挑战。所以，城市规划作为一项社会运动，应更注重于市民的态度，更注重于投资者，从卖方市场转向买方市场。城市规划就是要在这样的背景下划定“轨道”，使分散决策的各种作用力都朝着增强市场竞争力的方向进行发挥，使这种多方参与的社会运动保持在增强城市竞争力这一主导方向。这就是城市政府与社会运动之间的关系，经营城市与增强城市竞争力的关系。
二 经营城市的规划、调控与城市竞争力的培育
从实际情况来看，关于经营城市、规划调控与城市竞争力之间的关系，需要注意以下六个方面的问题。
（一）城市政府的有限理性与发展机遇的不确定性
当前，影响一个城市竞争力的因素和发展机遇的不确定性越来越大。主要表现在：
一是变化越来越快捷。深圳从一个小渔村发展成为300万人口的大城市，只用了20年时间；美国硅谷所在地圣荷塞布，在摩尔定律的作用下，从20世纪80年代的一个小城市变成现在的大城市。
二是资源越来越虚拟化。物质资本的影响力有所下降，而无形资本的影响力有所上升。在知识经济时代，知识作为无形资产的主要组成部分，具有无限性、主体性和广域性等特点。所谓无限性，就是知识可以无限地复制。所谓主体性，指的是知识是依附于人的肉体，自己拥有的知识他人无法剥夺，所以，个人自然而然地就成为“个体户”，成为个人创业者，个人创业越来越成为社会前进的动力。所谓广域性，指的是因特网的快速发展，使得竞争的范围非常广泛。
三是信息分布越来越不均衡。目前，城市政府正在变得越来越“笨”。政府失灵的典型是日本和美国在上世纪70年代至90年代竞争力的巨大变化。70年代，日本在所谓政府主导下，竞争力一度超越了美国。而在90年代后，美国则远远地把日本抛在了后面。为什么在70年代有效的战略，在90年代却失效呢？因为在90年代，不可把握的因素大大增加了，技术变动越来越快，硬技术的比例越来越少，政府变得越来越“笨”了。政府职能必须要大力转变，这是进入WTO和知识经济时代后，政府面临的一个重大挑战。
（二）城市政府的投资能力与可利用资源的有效性
有专家给出的描述竞争力的指标有30多个，但至少有两个指标是不可缺少的，这就是投入与效益。投入乘以效益等于增长，增长值比率包括其他指标数据构成城市竞争力概念。投入包括政府、社会和个人投资。其中政府的投资具有基础性、启动性和先导性的作用。
在城市相互竞争的过程中，谁在基础设施上先行，谁就奠定了竞争力的基础，所以每个城市都争相扩大投资强度。世界银行提示，发展中国家在人均收入超过1000美元时，基础设施的投入就显得越来越重要，而且在此阶段的某些发展中国家，对基础设施的投入将超过私人资本投入，因此建议基础设施的投入不能少于GDP的5%。如果城市政府按照这一比例进行基础设施政策，那么大部分城市所有的财力全部投入基础设施可能还不够。所以，每一个城市政府都希望能大量举债经营。这实际上是一种寅吃卯粮的行为。朱镕基总理最近就指出，地方政府不能过度举债建设。波兰曾经因地方政府大量举债而出现危机，因为地方政府的举债，最后只得由中央政府来偿还。结果，波兰出台了世界上第一部法律《地方政府破产法》，地方政府大量举债无法偿还，就实施破产，中央政府不承担债务偿还。这就要求每个地方政府在经营城市中，应实行有效的开源节流。
从节流方面来讲，一是政府要缩短投资战线，降低投资成本。杭州就推出了建设工程无标底投标。二是在城市基础设施、公共品提供领域，降低进入门槛，让民营经济发挥作用，如自来水、煤气的供应等，或者是采用BOT的方式进行建设。
从开源方面来讲，首先是土地。因为土地凝聚着城市基础设施渗透的价值。所以，杭州市从一年前开始，就对经营性土地全部实行公开招投标出让。就杭州市本级来讲，公开招投标出让与协议出让，同样的土地出让量，通过公开招标出让所得收益绝对量每年可增加12亿元，相对量增长40%左右。这不仅实现了土地资源价值的最大化，而且也消除了诸多暗箱操作的腐败因素。二是城市的空间资源。如出租车经营权、广告设置权、公交车经营线路和新的信息资源等。三是适度安排，超前经营。在城郊向农民租用土地，建成简易的高尔夫球场，并对周边的土地予以控制，然后进行拍卖。投入虽然很低，但因为环境的改善而产生的收益是巨大的。超前经营和滞后经营的效果是完全不同。现在，许多城市因市中心建筑密度过大，而采取开辟中心绿地的做法，导致每平方米绿地的造价高达上万元。四是把原有的国有资产进行转换。如对煤气公司、自来水公司制水厂等采取公开拍卖的方式，盘活存量资产，实现国有资产价值的最大化。
（三）经营规划与竞争活力
我国从领导层到各级干部都喜欢大企业，这是计划经济时代的一个通病。规模经济当然有规模经济的好处，因为规模经济遵循的是规模报酬递增规律。但规模经济容易导致垄断，与竞争相矛盾，这就是著名的“马歇尔冲突”。政府直接经营的煤气、电力、自来水、公共交通、通讯、教育、卫生等领域，普遍存在“马歇尔冲突”。这就要求在经营过程中注重有效竞争。因为规模的缩小虽然可以提高竞争的活力，但也随之减少了规模经济性，所以要在规模与竞争之间寻找一个两全其美的平衡点，为此，我们要做好以下几项工作：
一是要对政府直接经营层次的城市基础设施或公共品做一些限制，要把它们分成自然垄断、准公共品生产和一般性的竞争产品。现在，真正属于自然垄断的、纯粹的公共品是越来越少了。例如，自来水行业具有规模经济效益，但自然垄断比较明显的是管道网络，而不是自来水厂。对于有显著垄断经营效益的管道网络，也可以采取有限期的专营权拍卖，使政府的投资转化为收入，这样就把城市的资源充分地利用起来了。
二是要对政府间接经营层次的国有经济实行有进有退。如何进退，有两条标准，一个是监管成本。目前，国有资产监管成本偏高。凡是监管成本较低的领域，国有经济可以进；监管成本居高不下的领域，国有经济则宜退出，实行产权多元化或民营化。一个是自然垄断。对自然垄断领域，国有经济要进入；对一般竞争性领域，国有经济要适当退出。
（四）经营者的近期收益与城市的可持续竞争能力
现在，经营主体都呈现了分散化、企业化和收益短期化的趋势。短期化不仅发生在企业，也发生在政府，主要表现在三个方面。一是政府领导任期过短，变动过大。有些大城市把土地批租权、规划权都下放到各区政府，以至于这些城市的房地产发展一度处于失控状态。二是片面追求经营成本。一些房地产开发公司在住宅小区规划审批阶段，什么生态景观、配套服务设施等等，应有尽有，而一旦进入建设程序，这些配套设施就被简化、甚至省略，结果是房子卖光，公司解散，找不到业主来对这些配套设施建设负责。三是经营的分散化，许多设施不配套。如桥梁、道路、水涵、自来水等，这些设施本应全部配套，因为经营主体、所有制结构、投资方式、资金到位率和收回成本的时间不同，结果使配套工程之间不能相互衔接，从而影响了城市的整体效能。这些情况，在现在的城市建设中屡见不鲜。
解决以上这些问题的对策：一是规划权特别是土地的出让权，应注意集中与分散的有机结合；二是在城市边缘划出若干个生态敏感区或文化遗产敏感区，对这些区域应从严进行规划审批管理；三是改善城市形象，整治道路、河道和入城口，拆除违法建筑，因为城市形象是影响城市竞争力的一个重要因素；四是大规模地实施城市绿化；五是创建环保模范城市和国际花园城市，这也是杭州实现城市可持续发展的两个阶段性目标。
（五）经营方略的趋同性与城市资源积聚的有机性
有了资本市场，经营城市就有了手段，就可以负债经营，我们把它称之为大规模经营、大批量投入、快节奏变化。在这样一个背景之下，各个城市的建设往往都按照一种文化模式、一套设计风格操作，最后归结为一条规划设计思路，充满着一个时代的理性主义色彩，这就不可能造就城市建筑风格的多样性，促进城市文化发展的积累性和文脉的延续，文化精致主义也慢慢地淡化了，给人以千城一面，似曾相识的感觉，更重要的是破坏了城市资源积聚的有机性。
城市资源是如何积聚的？它的经济学解释就是交易成本或外部性的作用使然。城市资源在交易成本特别低的地方积聚，在交易成本高的地方发散。而城市规划对城市资源积聚的有机性的作用，有时正好是相反的。如1933年的《雅典宪章》，对我国城市规划的影响是深远的。《雅典宪章》实际上是理性主义的产物，它的哲学思想来源于笛卡尔，它主张对城市实行明确的功能分区。这样一来，就造成了颇为奇特的现象，有些城市规划上是比较“混乱”的，经济上却是很繁荣的。而某些城市规划上是非常理性的、非常整洁的，但经济却是非常萧条的。如澳大利亚的堪培拉布、巴西的巴西利亚市和美国的华盛顿市，其城市完全按照《雅典宪章》的理性主义色彩进行规划，功能区分非常分明，但是经济一直都很萧条。城市形态相对较为“混乱”的一类城市，是自然积聚、自主演进，是自适应成长的过程，就像一个生物体，有机集聚繁衍，是活的生命体；而另一类城市，像堪培拉、巴西利亚等，是事先理性规划，按照技术美标准框定后人工建设起来。我国在城市规划中，往往也犯这样的错误，极不利于城市经营。城市是一个有机体，它的各类资源的集聚是有机性的，如果严格按照功能分区来进行城市规划，就把资源集聚的通道“肢解”了，交易的成本就会非常高。按照技术美的要求和理性主义规划的城市，与那种自然演进的城市，二者的交易成本不同，资源集聚的有机性也不同，竞争力也就不同：前一类城市强，后一类城市弱。
如何实现资源集聚的有机性？一要按照知识经济时代资源的有机集聚来规划设计城市，虽然《马丘比丘宪章》也讲了城市内部之间的有机联系，但更突出地是从文化的角度，把城市的主要内涵理解为人与人之间的有机联系，而没有讲到资源集聚的有机性。二要保护城市的老城。老城固然是杂乱无章的，但它有存在的合理性。保护老城，不仅是保护历史文脉、保护文化遗产，更重要的是保护老城资源的有机集聚机制。三是淡化分区规划，倡导混合区。更重要的是，要深入研究和把握知识经济时代，城市演进的内在规律和资源集聚的有机性规律。
（六）规划调控的区域性与城市资源的广域性
知识经济时代的城市规模、空间结构、城市形态，与传统经济时代相比，有一定的区别。实践表明，物质类的资源在城市中的作用越来越低。由于物质类资源的扩散，一般劳动力的用工量也相应大大减少。交通费用占某个产品成本的比例大大下降，信息传输成本更是趋向于零，产业的分布在地理空间上可以很快的速度进行扩张。有人因此认为，未来的社会不会再出现大城市，肯定是以小城市、小企业为主体形态。其实并不是这样。当前，物质类的资源大大扩散，知识类的资源大大集聚。知识类资源的生产企业集中在城市里。知识类产品通过因特网传递的成本，比物质类产品通过高速公路运输的成本还要低得多。
这是因为，在大工业时代，知识产品与物质产品是密不可分的。汽车、纺织、家电虽是物质产品，但本身附着知识产品，如产品的设计、构思、外形、色彩、人体工程技术等等，都依附在物质产品上，不可分离。城市的功能就是物质产品的制造基地，集聚了大量的物质产品制造企业。而在知识经济时代，软件与硬件是相分离的。软件可以单独生产，不仅是计算机软件，还有出版、影视、学校教育等文化类产品，它与物质类产品高度分工、独立生产，而且这一趋势越来越明显，今后的城市将越来越成为知识类产品生产机构的集聚场所。以至于软件生产企业，都集中到了美国的硅谷和印度的班加罗尔等地，使得其它地方无法与之匹敌。软件可以通过网上传输，不在地理空间分散，它们需要集聚，需要共享这个交换平台。
再者，知识结构中的隐性知识，在创新中具有明显作用。按照联合国教科文组织对知识的分类，知识可以分为隐性类知识和显性类知识。后者可以写成书，或通过语言表达出来，使知识信息条理化、显性化。前者虽然是沉默的、混沌的，但在一个人的知识构成中占到90%以上。显性知识是隐性知识的产品，是创新的结果。隐性知识的交流、碰撞比显性知识的交流、组合重要得多。隐性知识的快速积累，对于技术创新来说是不可或缺的基础。这就构成某种学习平台。在这个平台上，有许多知识可以共享。这就是硅谷作为“学习型”城市的内涵。
收稿日期 2001-08-15
作者介绍：仇保兴(1953-)，男，浙江乐清人，经济学博士，浙江省杭州市市长。 浙江省杭州市人民政府，浙江 杭州 310026