张炉集镇联合校“小金库”行为的认定与处理处罚制度
在审计业务中，经常查处被审计单位私设“小金库”的问题。但是，由于对“小金库”概念认识的模糊，加之具体情况复杂，致使问题定性不准、审计处理处罚不当。最常见的错误是将帐务处理的技术性失误，拔高定性为“小金库”，极大地增大了审计风险；将涉及个人贪污行为、共同贪污行为避重就轻定性为“小金库”，使不法分子逃脱了法律的惩罚。为此，审计工作者需要认真弄清“小金库”的认定与处理处罚的相关事项。
一、概念
单位违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，采取单位集体研究决定或者单位的主要负责人决定、直接工作人员实施的形式；通过隐瞒收入、虚列支出等途径；使用不列入单位财务会计部门帐内或不纳入预算管理、私存私放、另立账簿核算等不正当手段和方法；进行筹集为本单位、小团体自行分配使用的违规资金。称为“小金库”。“小金库”行为在性质方面表现为违反财经法规和财经纪律。
二、构成要件
（一）、主体
小金库行为的主体是特殊主体，即单位和单位责任人员。单位主要是指机关、团体、企业、事业单位、公司。
1、机关包括：全国人民代表大会常务委员会所属常设工作机构、地方各级人民代表大会常务委员会所属常设工作机构，国务院所属各部门、地方各级人民政府及其所属各部门，中国人民解放军所属各机关，各级司法机关。
2、团体包括：各级政党组织，各级政协组织，各级工会组织，各级共产主义青年团组织，各级妇女联合会组织，其他社会团体。
3、企业包括：具备法人条件的国有企业、集体企业。
4、事业单位包括：实行全额、差额和自收自支预算管理的事业单位，国有企业兴办的事业单位，财产属于国有的其他事业单位。
5、公司是指公司法的规定在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司。具体的讲是指国有独资公司和国有控股公司。
6、单位责任人员是指负有责任管理单位财务的主管人员和直接工作人员。
（二）、客体
“小金库”行为所侵害的客体可分为隐瞒侵占、截留国家收入和单位收入构成的“小金库”和隐瞒单位收入构成的“小金库”两种类型。
1、隐瞒侵占、截留国家收入构成的“小金库”行为所侵害的客体是国家财产的所有权；国家经济活动的正常秩序。
2、隐瞒单位收入构成的“小金库”行为所侵害的客体是单位的财产在正常经济业务中的占有权、使用权和收益权；单位经济活动的正常秩序。
（三）、主观方面
“小金库”行为在主观方面为单位思想和行为的故意体现。单位明知侵占、截留国家和单位收入，但采取单位集体研究决定或者单位的主要负责任人决定，直接工作人员实施形式，使用不正当的手段和方法设置“小金库”，其目的明确。所谓故意是单位领导人、领导集体、负有责任管理单位财务的直接工作人员。明知自己的行为发生破坏经济秩序、危害社会的结果而希望或放任这种结果发生的心理态度。所谓集体决定是指经过根据法律法规单位章程、制度，有权代表单位思想和行为的机构研究决定。所谓负责人决定是指经过根据法律法规单位章程、制度，有权代表单位思想和行为的个人决定。所谓直接工作人员实施是指负有责任管理单位财务的直接工作人员在单位思想的授意下而实施的财务行为。
（四）、客观方面
“小金库”行为在客观方面表现为以弄虚作假等不正当手段将侵占、截留国家和单位收入，进行隐瞒、私存私放、资金归本单位所有或者小团体所有在单位法定账簿以外，另立账簿核算，形成的客观事实。“小金库”行为的目的即为本单位或者小团体谋利益。
三、表现形式
1、资金具有很强的隐蔽性：一般采用永久性掩盖手段，法定账簿做平账目，不留破绽。具体表现为不列入单位法定会计账簿内核算，采取不正当的手段和方法隐瞒收入，虚列支出，由单位直接工作人员另立账簿核算，私存私放，公款私存，逃避监督。
2、改变资金的所有权或用途：一是改变资金的所有权，其主要发生在隐瞒国家收入部份，其主要类型有：:非法经营收入，弄虚作假，虚报冒领各种奖励补助收入，某些收入不入账，如违约金、罚款、赔偿费等，其共同点是将国家财产和集体财产的所有权转变为单位或小团体的所有权，化“大公”为“小公”。二是改变资金的用途，其主要发生在虚列支出和隐瞒单位收入部份，其主要类型有：隐瞒单位收入，假经济业务事项，假发票套取单位资金或专项资金，其共同点是资金性质仍旧是单位的所有权，改变的仅是单位资金的用途。化生产资金为消费资金。
四、审计认定依据
（一）、审计认定法规依据
1、要求入账的依据：《中华人民共和国会计法》第三条：“各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。”第九条：“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。”
2、严禁账外核算的依据：《中华人民共和国会计法》第十六条：“各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记核算。”《中华人民共和国公司法》第一百八十一条：“公司除法定的会计账册外，不得另立会计账册。”
3、具体行为认定的依据：《国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发[1995]29号）第一条：“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属‘小金库’”。《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”具体规定的通知》第二条规定“小金库”的资金主要包括：“（一）各项生产经营收入。包括销售收入、营业收入、出租收入、出售残次品和边角废料收入、处理报废固定资产变价收入、逾期押金收入、销售不动产收入、发售股票申请表售表收入、股票发行费收入等。（二）各项服务和劳务收入。包括加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收入、广告收入、出版发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等。（三）各项价外费用。包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、储备费、优质费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。（四）各种集资、摊派、赞助、捐赠等收入。（五）股票、债券等投资收益。（六）各种形式的回扣和佣金。（七）各项行政事业性经费。（八）各项罚没收入。（九）各类协会、学会的会费收入等。（十）其他应列入本单位财务会计部门账内或应交存财政专户的收入。（十一）通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位财务会计部门账外的。”
（二）、证据收集和审核
1、证据收集：一是运用《审计原始凭证摘录》，收集能够证实“小金库”行为的账册、会计凭证、原始凭证、银行账户记录、个人储蓄存单等书证，并附相应的复印件。二是运用《审计取证记录》，收集主要事实的经过结果及关于原始记录、现金盘点记录的说明以及被审单位经办部门或经办人员的意见。三是运用《审计调查记录》，收集单位决策人对单位集体决定、负责人决定的决策过程，直接工作人员、知情人员对侵占、截留国家和单位收入，虚列支出，实施的手段、方法，款项的来源、使用去向，操作运行情况等所作的陈述，辩解、反驳意见，并附相应的会议记录等复印件。
2、证据审核：主要包括书证审核和构成要件审核。对书证的审核，主要看其是否符合证据的相关性、重要性、可靠性、充分性的要求。反映的事实是否全面真实；对证人证词，主要看其经办过程、耳闻目睹的事件经过是否叙述得清楚完整，重点审核其真实性、与其他证据对照有无矛盾。通过证据审核做到事实清楚，证据确凿。对构成要件审核，主要全面审核证据材料，准确把握事实，看其要件是否相符。一是审核主体是否为单位、涉及的负直接责任的主管人员和直接责任人员，每个人在事项中所起的作用和应负的责任。二是审核客体，是否违反了国家财经法规，破坏了国家经济秩序。三是审核行为的主观、客观方面，看其行为结果是集体意志还是个人意志的体现，主观上是否是故意，手段上是否为弄虚作假，另立账簿核算，其最终目的是否为本单位或
小团体谋利益。四是审核主要表现形式，资金的来源和使用是否具有隐蔽性；资金使用是否具有权属的转移和用途的更改。其最终目的是否为单位或小团体谋利益。
五、审计处理处罚依据
目前，审计机关对“小金库”可依据《中华人民共和国审计法实施细则》、国务院《关于违反财政法规处罚暂行规定》、《中华人民共和国公司法》进行处理处罚。
（一）、《中华人民共和国审计法实施细则》进行处理的相关规定。第五十二条“对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关在法定的职权范围内，区别情况对违法取得的资产按照以下规定处理：（一）责令限期缴纳、上缴应当缴纳或者上缴的财政收入；（二）责令限期退还被侵占的国有资产；（三）责令限期退还违法所得；（四）责令冲转或者调整有关会计帐目；（五）采取其他纠正措施。”第五十三条“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，由审计机关在法定职权范围内责令改正，给予警告，通报批评，依照本条例第五十二条规定对违法取得的资产作出处理；有违法所得的，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款。没有违法所得的，处以5万元以下的罚款。对被审计单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，审计机关认为应当给予行政处分或者纪律处分的，向有关部门、单位提出给予行政处分或者纪律处分的建议。”
（二）、《关于违反财政法规处罚暂行规定》进行处理的相关规定。第五条“对违反财政法规款额，无论数字大小，都应当区别情况作如下处理：（一）没收非法所得；（二）收缴应当上交的收入；（三）追还被侵占、挪用的资金；（四）冲转有关的帐目。”
（三）、《中华人民共和国公司法》进行处理的相关规定。第二百一十一条：“公司违反本法规定在法定的会计账册以外另立会计账册的，责令改正，处以1万元以上10万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
六、应注意的问题
（一）、认真熟悉财经法规和“小金库”的概念
“小金库”是严重的违规问题，情况十分复杂，涉及面广，业务性强，关系到单位和个人的利益；其业务范围几乎包括了财经法规的绝大部份内容。正确认定和处理“小金库”，必须熟悉“小金库”的概念、熟悉财经法规。具体问题具体分析，正确掌握认定界限，把握处理尺度。
（二）、正确区分单位“小金库”与个人贪污、共同贪污的界限
1、主体不同：“小金库” 行为的主体是单位，贪污行为的主体是党和国家机关工作人员或者经手管理国家财物的人员。
2、表现方式不同：一部份“小金库”行为和所有贪污行为都有所有权发生转移的共性（另一部份“小金库” 行为只发生资金用途的改变），“小金库”主要表现为行为人将国家和单位的财产转化为单位、小团体所有，是化“大公”为“小公”的单位行为。贪污主要表现为行为人将国家和单位的财产转化为个人所有，是化“公”为“私”的个人行为，就是共同贪污，也必然会将贪污所得分到每个人的头上，成为每个人的私产。
（三）、正确区分单位“小金库”与合伙私分的界限
1、主体不同：“小金库” 行为的主体是单位；合伙私分的主体是个人。
2、“小金库” 行为的行为人主观上是故意将国家财产和单位财产转为单位和小团体所有，合伙私分行为的行为人主观上是故意个人非法占有国家财产。
3、“小金库” 行为只有少数人参与决策和实施，“小金库”的资金以单位奖金或者其他名义分给单位的职工，分到钱的人并多数没参与设置“小金库”，单位领导的目的是为了改善职工的福利待遇，为小团体谋利。合伙私分行为的行为人直接参加了隐瞒、侵占、截留收入，虚列支出的活动，至少是知情者，并直接参与私分，其分配范围仅限于行为人，而不分配给单位职工，目的地是中饱私囊。
（四）、正确区分单位“小金库”与工作人员技术性错误的界限
一些单位因管理制度不完善，会计人员法规观念淡薄、责任心不强、技术水平低，由于技术性错误而发生另立账簿核算的行为。
1、主体不同：“小金库” 行为的主体是单位，技术性错误行为的主体是具体经手业务事项的工作人员。
2、“小金库” 行为主观上是故意的，性质是舞弊。技术性错误行为主观上是过失
3、表现形式不同：两者虽然都具有另立账簿核算的共性，但“小金库” 行为一般作永久性掩盖，隐瞒性强，资金不具有主动归还性。技术性错误行为，不加掩盖，资金具有主动归还性。
4、 某些特定的相对独立的经济业务，原始凭证收支基本符合国家规定，长期保管于经办人手中，如开一次会的收支相抵后用余额入账；以借据或领款凭单列支。不能因未列入单位财务帐内核算，虚列支出等“小金库”的主要表现行为而简单地认定为“小金库”。