国家行政学院经济学教研部教授张占斌
在我国全面建设小康社会的历史进程中,党的十七大根据国际国内新形势的发展变化、提出了建设生态文明的新任务和新要求。这是党中央和国务院加强环境保护,改善生态环境,促进可持续发展的重大战略部署,对于履行政府公共管理职能的环境保护机构来说,奋斗目标更加远大,职能地位更加重要,工作任务更加艰巨,现实责任更加突出,迫切需要在改革发展中加强自身建设,强化统筹协调职责。
一、建设生态文明对环境保护事业提出了更高的要求
进入新世纪以来,我国工业化、城镇化进程明显加快,经济发展进入新的上升周期。过去相当长一段时间,国际发达国家和地区传统制造业特别是重化工业大规模向中国转移,也增加了我们自己的资源消耗与污染排放。随着中国经济持续快速发展,发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国集中出现,环境与发展的矛盾也变得日益突出。经济全球化给我们带来了益处,也加大了我国解决资源环境问题的困难。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足,逐渐成为我国发展中的重大问题。
从国际视野来看,威胁世界经济持续增长的环境因素日益引起人们警惕,全球气候变暖、生物多样性减少、臭氧层破坏、区域性生态环境恶化,环境压力日渐加大,世界各国都面临着压力和挑战。当前,气候变化等环境因素已经成为国际交注与合作中的重要议题,我国的温室气体排放、减排措施、跨界河流开发和水污染等也成为国际社会关注的热点问题,有些甚至成为一些国家和新闻媒体炒作的话题。特别是环境问题、环保标准等与国际贸易顺差等交织在一起,使我国面临的国际形势更加错综复杂。
我国政府高度重视保护环境,将环境保护确立为基本国策,把可持续发展作为重大战略,坚持走新型工业化道路。近年来,坚持以科学发展观统领环境保护事业,坚持预防为主、综合治理,全面推进、重点突破,将节能降耗和污染减排作为约束性指标,着力解决危害人民群众健康和可持续发展的突出环境问题。经过艰苦努力,2007年,全国的主要污染物排放总量首次实现双双下降,环境污染和生态破坏加剧的趋势减缓,部分流域污染治理初见成效,部分城市和地区环境质量有所改善,全社会环境保护意识不断增强。全国环境保护取得明显成效,为推动经济社会全面发展发挥了重要作用。
保护全球环境,已经成为人类社会的共识。作为一个负责任的发展中大国,解决好环境问题,是13亿中国人民的福祉所在,也是人类共同利益的重要体现。十七大报告把“生态文明”作为全面建设小康社会目标的新要求,彰显出发展的新思维。这不仅对中国自身发展有深远影响,也是对全球日益严峻的生态环境问题做出的庄严承诺,体现了我国作为发展中大国的胸襟和责任。所有这些,都对我国环境保护事业提出了更高的要求。
二、把环境保护事业摆到更加突出的战略位置
党的十六大以来,党中央提出了科学发展观的要求,提出了“统筹人与自然和谐发展”的方针,把建设资源节约型、环境友好型社会确立为国民经济与社会发展的战略任务。党的十七大报告进一步提出“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式,消费模式”。强化环境保护,既是当务之急,又是战略任务。
(一)加强环境保护是由我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情决定的。我国人口众多、人均资源紧缺、环境承载力较弱,这是我国的基本国情。我国的国情特点决定了我们始终面临资源短缺和生态环境容量限制这两大约束。沿袭高投入、高能耗、高排放、低效率的粗放型增长方式发展下去,资源难以为继,环境难以承载,我们必须从战略上解决这些问题。这就决定了必须把环境保护作为一项基本国策。
(二)加强环境保护是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观的核心是以人为本,要求实现经济发展与人口资源环境相协调。立足又好又快发展,着眼可持续发展,大力优化经济结构,转变增长方式,需要推进环境保护实现重大转变:一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护与经济发展同步。三是从主要运用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题。
(三)加强环境保护是促进社会和谐和解决民生问题的重要内容。环境保护是国家民众生存的大事情,关系到我们子孙万代延续和幸福生活的美好空间。社会主义和谐社会包括人与自然和谐,如果对自然资源过度索取,对生态环境污染破坏,必然导致人与自然关系的紧张,反过来将破坏人与人、人与社会的和谐。近些年来,有些地方环境污染给人民群众生产生活带来了许多问题,有些群体性事件也说明了下大气力解决环境污染的迫切性。
三、环境保护机构及其职能需要进一步强化和整合
鉴于十分沉重的环境压力,需要把环境保护这项工作摆在更加突出的位置。就政府环境保护机构来看,还需要强化环境保护机构的统筹协调职责,整合职能,强化责任。从国外经验看,环境保护部门的职能越强化,其环境保护效能发挥得也就越明显。环境保护机构的调整设置,要体现国家战略和民生需求,有两个方面需要重视:
一是要有利于强化环境保护规划、政策和重大问题的统筹协调,发挥环境保护机构在政府决策中的作用。中央政府的环保职能应主要定位在国家和民生利益层次,要提高环境保护机构对国家经济社会发展规划、政策和重大问题的参与权、话语权和统筹协调能力,在中央政府决策和决策实施中发挥重要作用。以往的中央政府序列中属于国务院组成部门的机构共有28个,这些组成部门参与国务院的重大决策,政府环境保护机构不在其列,而是划入18个直属机构,负责专业性行政事务的管理。这种机构设置构架不利于环境保护规划、政策的统一制定和重大问题的统筹协调。地方环境保护机构同样存在类似的问题。现在看,国家公共环境管理已经不是一个简单的专业性、事务性的行政行为,而是越来越具有对国家经济社会发展规划、重大决策等方面具有全局性的重要影响。因此,提高各级环境保护机构在政府决策中的地位,变直属机构为直接参与政府决策的组成部门,以强化其统筹协调能力非常必要。
二是要有利于强化环境保护法律法规的执行和监管,环境保护的职能还需要逐步向专门环境保护机构适当整合。过去鉴于对环境保护机构的定位是直属机构,有些环境保护的职能分散到了其他部门,如农业、水利、卫生、国土、建设等部门。应当说,在环境保护问题不是特别突出的时候,这样进行管理也有其合理之处，但随着环境保护问题的凸显,多头执法带来了效率低下、相互扯皮、管理盲区等问题,“违法成本低、守法成本高”的现象还没有彻底解决,对地方政府履行环境职能情况的监督和考核也存在难度,更重要的是对整个国家环境保护职能的统筹协调会带来负面影响。在进一步的改革发展中,应当本着循序渐进的原则,逐步实现环境保护职能向专门环境保护机构适当整合和集中。对短期内难以进行整合的一部分环境保护职能,需要明确责任,确定牵头部门。
走新型工业化道路需要整合工业行业管理体制和部门
加快转变经济发展方式，坚持走中国特色新型工业化道路，是我们党在经济全球化步伐不断加快和信息化程度日益加深的背景下，全面认识工业化、信息化深入发展的新形势和新任务，深刻把握我国工业发展面临的新课题、新矛盾所得出的科学结论，为我国工业化进一步发展指明了方向。
一、大力推进信息化与工业化的融合
“大力推进信息化与工业化融合，促进工业由大变强”，是党的十七大提出的重要思想，也是我国当前和今后一个时期加快工业化进程的紧迫任务。
工业化是不断吸纳新的科技成果和产业结构不断优化升级的过程。世界上许多强国已经走过了各具特色的工业化道路，但只有那些善于将最有前途的新技术融入本国工业化的历程，并在继承与吸收的基础上善于创新的民族，才能不断提高工业化的层次和水平。在人类社会进入信息时代的今天，信息技术已经广泛应用到国民经济各个领域，极大地拓展和丰富了传统工业化的内涵，提高了劳动生产率，降低了资源消耗和生产成本，减少了环境污染，成为社会生产力和人类文明进步的新的强大动力。许多发达国家正在通过积极发展信息技术及其产业，抢占世界经济竞争的制高点。
“十五”规划实施以来，我国信息产业快速发展，已经成为国民经济的基础产业、支柱产业和先导产业。截至2007年底，我国信息产业增加值占全国GDP的比重达到7.9%，电子信息产品出口也占到全国出口额的37.6%，占全国高技术产品出口额的近90%。信息产业的发展壮大为信息化与工业化的融合奠定了良好的基础。
目前我国总体上仍处在工业化中后期阶段。信息化为我国新型工业化提供了难得的历史机遇，我们不可能也不应该走发达国家“先工业化、后信息化”的发展道路，只有把工业化与信息化结合起来，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，推进两者有机融合，才能真正“走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”的新型工业化道路。
“十一五”期间，我国工业化开始进入高速增长阶段。推进信息化与工业化相互融合就是要充分利用信息技术所具有的高关联度、高感应度、高带动度和高渗透性、高增倍性等特点，通过信息技术的不断渗透与扩散，最大限度地实现资源在不同工业行业之间的优化配置，迅速提高劳动生产率；就是要把握信息技术，特别是电子化、信息化、智能化、数字化、网络化技术蓬勃兴起的大好机遇，通过体制创新和技术创新，带动一批新的产业的兴起和发展；就是要通过信息技术的广泛应用，大力推进我国传统产业的改造，加快产业结构的优化升级和产品的更新换代，大大增强产品的竞争能力。
二、加快工业行业管理体制和部门的整合
作为经济体制的组成部分，工业管理体制是否科学合理，直接影响到一个国家或地区工业化的历史进程。为了适应信息化与工业化相互融合的发展趋势，加强信息技术在国民经济各个领域的广泛应用，从总体上推进我国工业化协调、快速、持续的发展，需要整合现行的工业行业管理体制。
我国现行工业行业管理体制比较分散，主要表现在：不同领域的工业行业管理职能和工业运行调节职能分散在不同部门。这种比较分散的工业管理体制存在着明显的弊端。
首先，在客观上造成了工业管理职能的交叉重叠，不利于信息化与工业化的进一步融合，更不利于整个工业的协调发展。根据国务院有关规定，国防科学技术工业委员会、信息产业部和国家发展改革委员会都拥有制定各自所属工业行业的政策、法规、标准、规划等职能。但是，由于现代工业行业之间客观上彼此渗透、相互关联，融合趋势进一步增强，特别是企业的研发和生产往往涉及到几个管理部门，因而客观上需要政策统筹、管理协调和标准统一。信息产业部根据国家产业政策与技术发展政策，在推进信息产业的发展过程中，会涉及到国防科技工业，以及传统的工业行业的改造与结构调整；而国家发展改革委员会在推进工业化和信息化、制定工业行业规划、推动高新技术产业发展的过程中，同样需要与国防科技工业和信息产业步调一致。这种按行业归口管理容易引发相关部门政策之间的矛盾冲突，造成执行上的相互掣肘，甚至在一定程度上造成行业监督的主体越位、缺位，特别是在我国工业化快速推进时期，尤其需要有一个权威部门对我国工业化发展进行总体规划和整体指导。
其次，这种自成体系、分割管理的局面，容易形成行业壁垒，不利于统一的“大工业”体系形成。以信息化带动工业化，加强信息化与工业化的融合，是涉及到我国整个工业行业的历史性任务，传统工业的升级改造，产业结构、产品结构和企业结构的调整，国防科技工业的研发、生产与建设以及军工企业的战略重组等重大问题，都需要超越现行的行业限制，打破行业壁垒，加强产业融合与产业配套，以高新技术产业与信息产业为主导，统筹、协调推进。只有这样才能完成战略性的产业升级，构建起可持续发展的新型工业体系，增强我国整体工业的国际竞争力。
第三，这种分散的管理体制容易造成对国外先进技术的重复引进，不利于加快推进技术进步和产业核心竞争力的形成。改革开放以来，我国引进国外先进技术，目的就是推动我国工业整体协调与快速发展，而工业行业比较分散的管理体制，阻碍了这一目标的顺利实现。如果不从国家工业化整体发展的战略高度，加强对国外先进技术引进的统一部署、协调，尤其是对国外关键技术和重大技术装备的消化、吸收与创新，就难以尽快走出对外技术依赖和受制于人的被动局面。加快工业行业管理体制和部门的整合，有利于做到统筹规划，从政策的角度引导外资更多地投向高新技术产业和现有企业的技术改造；有利于高起点引进国外先进技术，特别是加大一些关键性、战略性技术领域的消化吸收和自主创新能力，加大研究与开发的投入力度，避免盲目引进和重复引进，增强持续创新的能力，建设创新型国家。
为了加快我国新型工业化步伐，有必要整合现行的管理体制和部门，将主要行业的发展战略与规划方面的职能适当集中，由中央政府组建统一的工业管理部门，建立起与我国现阶段工业发展水平相适应的、统一的政府工业管理体制，充分发挥政府对工业化的整体规划、指导、监督和协调作用。
三、加强产业整体规划和行业发展指导
我国是世界上最大的发展中国家，生产力发展水平具有多层次性，在国际产业分工体系中处于比较不利的地位。现阶段，我国与工业发达国家之间的差距，已主要不是工业生产规模和产品产量方面的差距，而是工业经济结构、生产技术水平和产业组织方式上的差距。从世界范围来看，国际产业转移的规模迅速扩大，使各国的产业发展及结构调整之间的互动性显著增强，各国之间的产业关联和相互依赖程度达到了前所未有的程度。
建立统一的综合性工业管理体制，有利于适应我国现阶段工业经济发展需要，形成“大工业”和“大市场”的格局，也便于加强产业整体规划和行业发展指导，实现政府宏观管理和行业管理的有机结合。加强对工业行业管理体制的整合，不是干预企业生产经营活动，更不是对计划经济体制下传统工业管理方式的回归，而是在更高层次上，进一步完善政府社会主义市场经济条件下的规划、指导、协调和服务职能。
“十一五”期间，我们要根据中央有关推进政府职能转变的要求，通过大力推进信息化与工业化融合，建立和完善适应社会主义市场经济需要的工业管理体制，充分发挥市场机制作用，最大限度地减少政府对市场和企业的不合理干预，将政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，使市场配置资源的基础性作用得以更好地发挥，以加快我国新型工业化的步伐。（国家行政学院公共管理教研部博士顾平安）