2011年9月
第24卷第3期贵州商业高等专科学校学报JournalofGuizhouCommercialCollegeSep．2011Vol．24No．3
关于国有企业利润上缴与使用方向的理性思考
林裕宏
（福建师范大学经济学院，福建福州350108）
摘要：利润分配是企业资产所有权的集中体现，企业资产所有权决定利润归属。国家作为国
有企业的出资人，拥有对国有企业经营利润的所有权和分配权。征缴后的国企红利除了满足国有企业自身发展的需要之外，还应向民生领域倾斜。应在理清国有资本及其经营真实情况的基础上加快建立国有资本经营预算制度，试行国企利润上缴责任制，不断推进国企改革。
关键词：国有企业；利润上缴；使用方向中图分类号：F812．45文献标识码：A文章编号：1671－9549（2011）03－0001－04
Theresearchaboutcollectingtheprofitsofthestate－owned
enterprisesandtheuseoftheprofits
LinYu-hong
（SchoolofEconomics，FujianNormalUniversity，Fuzhou，Fujian350108）
Abstract：Distributionofprofitsistheembodimentofcorporateownershipofassetswhichdeterminesthebusinessprofitsattributable．Thecollecteddividendsarenotonlyusedtomeettheneedofdevelopmentofstate－ownedenterprisesthemselves，butalsoshouldbetiltedtothepeople＇slivelihood．Forthepurpose，weneedtoestablishmentthebudgetsystemofstate－ownedcapitaloperationonthebasisofclarifyingtherealsituationofstate－ownedcapitalanditsopera-tions，implementtheresponsibilityofSOEprofitsturnedoverandcontinuouslypushforwardreformofstateenterprisesKeywords：State－ownedenterprises；Profitsturnedover；Theuse
引言
国有企业在基本内涵上是指所有权归属国家所有的企业；在外延上，包括国有独资企业，国有资本绝对（50%以上）控股企业，按行政隶属关系的
又可以分为中央企业和地方企业。利润分配不同，
是企业资产所有权的集中体现，企业资产所有权决定利润归属。国家作为国有企业的出资人，自然就拥有对国有企业经营利润的所有权和分配权。然而，国家与国有企业之间的利润分配关系长期未能理顺。改革开放以来，国家与国有企业之间的分配
、“企关系调整先后经历了“统收统支制度制度”
”、“企业基金制度”、“利润留成制业奖励基金制度
”、“利改税制度”、“承包制度”、“税利分流制度
［1］
度”等几个大的阶段。2007年12月财政部会同国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理暂
（以下简称《暂行办法》），行办法》明确要求中央管
1994年分税理的一级企业分类上缴利润。至此，
制以来长达13年的国有企业只纳税而不向国家上缴利润的历史宣告终结。一、国企利润征缴主体及其流向的现状分析（一）财政部是国企上缴利润的收支主体
，《意见》虽然明文规定各级财政部门为国有
资本经营预算的主管部门，各级国有资产监管机构
为国以及其他有国有企业监管职能的部门和单位，
有资本经营预算单位，但学界对于上缴利润的收支主体是国资委还是财政部仍然存有争议。一方面，国资委是由国务院授权成立，有权依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人的职责；另一方面，我国现行的法律制度明确规定财
“监管国有资产收益，政部具有提出国有资产预算职能。政策法规的不统一或理解上的编制草案”
歧义使学术界很难就国企利润征缴主体问题达成共识。
作者认为国企分红的收支主体应为财政部门。首先，国家投资国有企业的资金来源于公共财政预算支出，而分红作为投资收益，根据成本效益均衡
国企利润理应上缴财政部通过公共财政实现原则，
利益为全民共享的目标。其次，将上缴的部分国企
收稿日期：2011－07－22
作者简介：林裕宏（1989－）男，福建师范大学经济学院研究生。研究方向：国有资本财政。
·1·
贵州商业高等专科学校学报2011年9月
利润纳入公共财政预算改革，交由财政部统筹安
更能体现国有资本收益“公共性”的特征。最排，
国资委作为国务院的特设机构，主要是负责监后，
并不具有财政督所监管企业国有资产的保值增值，
也就不能与财政部一部的社会公共支出管理职能，
样进行单独的预算编制。由此可见，财政部拥有对国有企业的红利和私有化收入的主导权。
（二）征缴后的国企红利主要流向国企国有企业的经营目标不同于一般企业，一方面，国企作为公平参与市场竞争的主体，和其他企
追求利润最大化，具有企业性。另一方面，业一样，
国企是国家所有，需要向国家缴纳部分经营收益，
［2］
用于回馈社会，具有公共性。简言之，国有企业“企业目标”“公共目标”和的对立统一体。这也是
意味着国有企业进行利润分配时应兼顾保值增值
现实中，国企利润大多在体制和全民福祉。然而，
“取之于民，。内循环利用，并没有做到用之于民”2008—2009年我国共收据财政部数据显示，
而中央国取中央企业国有资本收益1432.3亿元，
有资本经营预算支出就高达1553.3亿元，这其中
中央企的绝大部分用于国有经济和产业结构调整、
业灾后恢复生产重建和中央企业重大技术创新
2007、2008两年，国等①。与此形成鲜明对比的是，
企红利调入公共财政预算，用于社会保障等民生的
［3］
支出只有10亿元；2010年中央国有资本经营预算支出共安排440亿元，除去用于应对突发事项的10亿元预留资金外，只有15亿元和社会保障类支出相关。
近十年来，我国的科教文卫支出占财政支出
根据亚的比重基本维持在22%－24.5%（图一），
卫生、行2010年发布的统计数据表明我国在教育、
社会保障等公共方面的开支仅相当于GDP的6%，而发达国家该比重高达28%。虽然政府一直高度
不断加大科教文卫投入。2011年重视民生保障，
两会期间，温家宝总理就提出实现2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4%的工作目标。即使如此，有限的财政收入也很难满足日
更何况，财政收入也需要用于益增长的公共需求，
经济建设和行政管理等。如何调整和优化财政支出结构，即实现经济增长又保障民生是个难题。在
我国可以借鉴国外经验利用国企利润弥补这方面，
公共财政支出不足。在美国，有一些州就将公有资产收益直接向居民分红。以阿拉斯加州为例，该州政府坚持给在该州居住6个月以上的公民发放分红，每人每年几百到上千美元不等。虽然说，不同国家所采取的国有企业的分红政策差别很大，分红方式也有不同。但就我国而言，国企在利润分配时
“效率”“公平”和的关系。国企上缴并没有协调好
的红利用于保障企业自身的发展的比重明显高于·2·
用于保障民生。国有企业在实现利润最大化时却忽略了所需承担的满足公众公共需求的社会责任
。
图11990—2009年我国科教文卫支出占财政支出的比重
《中国统计年鉴2007—2010》数据来源：国家统计局网站整理计算
（三）国企红利上缴比例较低
《暂行办法》按照的有关规定，国有企业利润
上缴比例根据企业所处的行业、规模和盈利情况分
第一类为石油石化、电力电信、煤三类执行。其中，
炭等具有资源型特征的企业，上缴比例为10%；第二类为钢铁、运输、电力、贸易等一般竞争型企业，上缴比例为5%；第三类为科研院所企业、军工企业，上缴比例3年再定。然而，国企红利上缴的实
刚开始执行《暂行办际情况却差强人意。2007年，
法》时，央企上缴的利润比例仅有1.44%。之后，虽然上缴的平均水平有所提高，不过最高也才达到6.95%（表1）。即使是上缴比例最高的资源性行业和垄断行业，也仅仅上缴税后利润的10%，国企上缴红利比例可见一斑。显然，与《暂行办法》规定的较高上缴比例10%相比，央企上缴红利的比例明显偏低。
从国际上看，据YahooFinance公司报表显示，美国、英国、德国、法国等国家公共事业（基础设
即使低增长公司的施）公司的平均分红高达46%，［4］
平均分红率也达到了40%。这更凸显了我国国企提高上缴红利的必要性。
表1年份
中央企业国有资本收益（亿元）
2007—2010年中央管理企业利润上缴情况
2007139.9
2008443.6
2009
①
2010
388.7558.7
中央管理企业利润（亿
9702.66384.37652.69
元）上缴比例
1.44%6.95%5.08%4.94%
2009—2010年1－12月全国国数据来源：国家财政部网站·2008、
有及国有控股企业经济运行状况。为了便于比较①数据已剔除了电信企业重组专项资本收益600亿。
二、化解国企利润上缴与流向中难点的对策（一）加快建立国有资本经营预算制度2008年10月28日，国家出台了《企业国有资。新法第六章对国有资本经营预算的收支产法》范围、编制原则、编制和批准程序等作了原则规定。这部法律的出台与实施对于保证预算制度持续健
林裕宏：关于国有企业利润上缴与使用方向的理性思考
康地运行具有重要意义。不过新法仍存在立法范
国有资产监管职能归属不清、国企高管薪围偏窄、
［5］
酬不明确等瑕疵。加快国有资本经营预算的制度化和法制化建设仍需在此基础上制定更符合国
更为具体的操作制度和法律法规，把有企业实际、
国有资本经营预算立法纳入《预算法》和《企业国
［6］
的立法框架中。同时，要加强对国企有资产法》
收支情况的审查，严惩虚报、瞒报利润的国企，最大程度地完善国有资本经营预算的收支管理制度，促使国企规范运作，良性发展。
实施国有资本预算经营制度，需要建立与之相
才能保障制度发挥最大的效能。配套的监管机制，
建立国有资本经营预算监管体系，应参照我国公共
遵循内外监督相结合、权责统一、多预算监督体系，
层级监督和成本效益原则。简言之，就是要求以人
财政部门和审计部门为主体的外部监督和以国大、资委、国有资本营运机构和国有企业为主体的内部
［7］
监督分工合作、密切配合。
（二）扩大国企红利民生分配比例既然国企的出资人是全国人民，那么公众享受投资收益即国企利润大幅增加的福利也是顺理成
目前国企红利主要流向国有重点行业和章。然而，
集中发展具有竞争力的国有经济，只有关键领域，
很少的一部分用于教育尤其是农村义务教育、医
养老、社会保障、农村建设等关系民生的领域。疗、
国企红利过多地用于企业自身的发展，有悖于国企
“公共性”。国企分红应扩大民生分配经营目标的
的比例，还利于民。这不仅是保障和改善民生的需
表2
（年份）
财政净拨入（单位：亿元）
2000200.00
2001595.26
2002415.76
200349.08
要，也是扩大内需促进经济发展、缩短与发达国家
差距的需要。
虽然国企分红纳入公共财政支出预算还未取
不过各级政府管理下的国资委和财得实质性进展，
政部门可以合理利用国企分红构建基本的公共服务体系。首先，国企上缴的红利可以用来弥补社保
人民对社基金缺口。随着我国经济社会不断发展，
会保障水平和保障内容的要求也不断提高。然而，有限的社保基金很难满足日益增长的社会保障需
《全国社会保障基金理事会年度报告》求。据显2009年社保基金负债余额398.90亿元。虽然示，
其财政部每年都有划拨资金填充社保基金（表2），
但也不能有中2009年划入总额高达825.89亿元，
效地解决这一难题。如果直接转移部分国企利润弥补社保基金，能够一定程度上缓解社保基金短缺
一旦正式实施，全民都将收益。其次，国企的压力，
红利可以通过财政部以公共支出的形式投向科教文卫事业，重点加大学前教育、基层医疗等投入。再者，还可以合理地将国企分红通过预算管理方式（减税、补助及公共投资等）投资于公共事业，扩大
提升人民的生活水平和质量。最后，国居民消费，
企还可以采取转移支付的方式，集中解决收入分配
藏富于民等问题。总之国企红利的支出结构不公、
应该向民生领域倾斜，其使用应该惠及人民。至于
作者建议试行专款专用，逐步建立具体使用问题，
国企红利收支管理体系，同时做好相应的法规管理和计划管理。
财政拨入全国社会保障基金资金情况表
2004278.54
2005228.71
2006574.23
2007308.14
2008326.95
2009825．89
数据来源：全国社会保障基金委员会网站·财政拨入全国社会保障基金资金情况表
（三）提高国企红利上缴比例
2010年财政部下发了《关于完善中央国虽然，
（以下简称《通有资本经营预算有关事项的通知》
）决定从2011年起，知》扩大中央国有资本经营预算实施范围并在原有基础上将央企上缴利润比例上调5%，调整后上缴比例最高可达15%。然而，最高15%的分红水平与国际平均水平30%－40%
［8］
仍有一定的差距。需要明确的是要求国企提高利润上缴比例是有其内在必然性。一方面，国企长
独自掌控经济大权，资本积累达十几年不交利润，
已经达到相当规模，具备了保持市场竞争的实力，可以减少留存收益。另一方面，国家赋予国企具有一定的行政垄断或资源垄断，使得部分国企的利润率远远高于市场平均利润率。国企需要为此支付对价，提高上缴红利的比例。
目前的实践中，国企红利的征缴面临着诸多困难。首先，国企早已习惯留存利润发展自身，上缴
利润必然触及企业员工尤其是高管的切身利益，政
在所有权和经营策执行起来难免受到抵触。其次，
权分离的情况下，国企的管理者作为分散股东的代理人经营公司。当管理者的目标与所有者的目标
“理性经济人”不一致时，从的角度出发，管理者有
，通过转可能利用信息不对称进行“内部人控制”
移和隐瞒利润等财务手段，使国有企业的账目表现出微利甚至于亏损，就可以少交或者不交红利了。例如增加税前支出，提高员工薪酬，滥发奖金，巧立名目发放员工福利等。因此，虽然《通知》明确要求国企多交红利，但执行起来并不尽如人意，征缴的国企红利很难达到规定的标准。作者认为国家
需要循序渐进，既向国企征缴红利不能一蹴而就，
要立法保障，也要严格落实。
1、理清国有资本及其经营的真实情况。实施
·3·
贵州商业高等专科学校学报2011年9月
国有企业利润上缴，首先要弄清国有资本的真实情况。国资委在核查国有资本时应严格按照2003年
《中央企业清产核资工作方案》和《国有企出台的
，，摸清企业“家底”核实企业资业清产核资办法》
循序渐进、先粗后细、逐步深化。同时进一产质量，
步建立健全企业财务快报、会计决算和国有资产统
［9］
逐步建立资产动态监测机制。计等规章制度，
具体来说，可以先按照企业现有口径统计上报，再制定更细致的标准进行规范操作，以达到精确化和科学化。
2、完善国企的公司治理结构。党的十四届三
国有企业改革的目标是建立现代中全会明确提出，
企业制度。建立现代企业制度的核心是完善国企的公司治理。公司治理是协调公司各利益主体之间关系的一种制衡机制及制度安排②。完善国企
一是要从道德层面引导国企各级管理的公司治理，
人员自觉自律做好本职工作，保持良好的职业操守。二是要从法律层面加强监管，制约管理人员不
严格执行“重大事项决当或不称职的公司行为，
策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使
（简称“三重一大”制度）经集体讨论再做决定用”
的制度。三是强化国企的信息披露，提高信息透明
逐步形成市场约束机制。内部监管和外部约束度，
的双重制衡下，能够增强国企领导者的责任感和危
有助于提升企业业绩。可以说，建立完善的机感，
公司治理结构是实现国有资产增值、增加国有利润的重要保证。
3、试行国企利润上缴责任制。目前，国家对于中央企业国有资本收益收取的试行范围、申报、核
国对以及上缴比例都有了明确的规定。也就是说，
企上缴利润不仅有理论依据也有制度保障。然而，国企并不能按照相关规定足额上缴利润，国家在征
国家有法缴利润过程中困难重重。国企有法不依，
立法征收国企利润并没有取得预期效果。国难依，
家征缴国企利润很难的关键在于没有实行有效的问责制。可以想象，在没有行政施压的情况下，国企不会自觉自愿足额地上缴利润，往往是能拖则
能少交就少交。因此，有必要试行国企利润上拖，
缴责任制，利用责任制管住责任人（国企领导），依靠责任人管好企业。在试行责任制阶段可以借鉴
由国资委制定相关的考核央企经营业绩考核工作，
指标、考核方法和奖惩体系，对于上缴利润不及时不到位的国企领导者给予处分或者免职。同时，在
要全面实施责任制的时候不能简单地采取一刀切，
考虑国企的经营状况，对于经营困难、无利可缴的企业应该区别对待。总之，试行国有利润上缴责任制
《通知》有利于国企负责人重视利润分配，落实的相
做好利润上缴工作。关要求，·4·
（四）推进国企改革增强盈利能力
对于国有企业来说，改革是一个核心性的命
国有企业很难题。如果不进行适应市场化的改革，
通过生存更谈不上有所发展。从目前的情况来看，
资产重组和企业兼并等形式，国企改股份制改革、
革取得了一定的成绩，但仍然存在不少有待解决的
企业难题：国有企业的股份制改革任务还很艰巨，
法人治理结构还不完善，企业改制和产权交易仍存
［10］
在不规范之处。如何既实现国企的自主经营、减少行政干预又能确保出资人的权益是个老生常谈的难题。解决这一难题的关键在于建立产权清
权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制晰、
国有企业应加快股份制改革、逐步建立度。未来，
不断推进企业优化重组。随着国有内部改革机制，
企业改革不断深化，国有企业的经营状况将日益完
盈利能力将与日俱增，相应的，国企上缴的利润善，
必然稳步提高。
参考文献：［1］邓子基．财政学（第二版）［M］．北京：高
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［10］上海财经大学公共政策研究中心刘小兵M］上海财经大学出版社，2006：407－421．等．［注释：
2009年国有资本经营①财政部网站·2008、
预算编制情况．
②左学金，程杭生．中国国有企业改革治理：国
M］．北京：社会科学文献出版社，家比较的视角［
2005：144．
［责任编辑：王黔京］