本科生毕业论文（设计）
港澳台公务员制度比较及对内地之启示
姓 名
学 号 谢 明 丽 [1**********]
专 业
指导教师
2
法学院 周 伟 2013年6月27日
摘 要
在内地的公务员制度被大家热情追捧同时又强烈抨击时，台湾和带有强烈殖民主义特色的香港、澳门究竟有着怎样的公务员制度呢？它们是否也如内地的一样，被定义为这样几个关键词：铁饭碗、内定、黑幕、官官相护.....本文对我国台湾及有着殖民背景的港澳地区的公务员制度进行评析，解开两岸三地公务员制度的面纱，并思考对内地公务员制度的启示与借鉴。
关键词：港澳台 公务员制度 启示
Abstract
When the civil service systemthe is warmly pursued and attacked in the mainland , what systems of the civil service do Taiwan, Macao and Hongkong with strong colonial characteristics perform ?whether theirs are such as the mainland, defined as a few key words: a secure job, internal, shady, officials one another. According to assesseding China's Taiwan and the colonial background of Hong Kong and Macao , the paper unlock the civil service systemthe of the three sides’ veil and think of the enlightenment and reference for the mainland’civil service system.
Key word: Hong Kong and Macao the civil service systemthe Enlightenment
目 录
一、香港公务员制度及特点 „„„„„„„„„„„„„„„„„„4
二、台湾公务员制度及特点 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
三、澳门公务员制度及特点 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„6
四、港澳台公务员制度比较之异同 „„„„„„„„„„„„„„„„8
（一）公务员范围、分类不同 „„„„„„„„„„„„„„„„„„8
（二）对公务员政治立场的要求 „„„„„„„„„„„„„„„„„8
（三）公务员管理机构 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8
（四）公务员运作程序 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8
五、对内地公务员制度的启示 „„„„„„„„„„„„„„„„„„9 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 致谢 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11
大陆法系对行政组织一般称作行政主体。在中国的行政法学领域，行政主体指享有公共行政权力，能以自己的名义独立行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应的法律责任的组织。因为行政诉讼实践需要的背景下，必须引进行政主体概念。行政主体概念确立的意义在于把众多的、先后不同的公务员行为统一起来，承担由于公务员的行为而产生的权利义务。行政机关是最重要的行政主体，但其并不等于行政体；除行政机关外，一定的行政机构和其他社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。公务员并不是行政主体，但行政活动是由公务员代表行政主体具体实施的。因此，公务员制度的确立对于行政法关系的明确具有重要意义。
一、香港公务员制度及特点
香港回归祖国前，它的公务员制度源自殖民地英国。英国归属于英美法系，英国的行政组织主要是公立法人，即国家或地方团体，为了执行某种或几种相关联的行政职务而设立的具有法人资格，能以自己名义享有权利和负担义务的行政机构。英国为了高效的管理从中国挖掘来的巨大殖民地，实行了一套与本国有同有异的公务员制度，以便从中获取最大的经济利益。因此它的制度具有浓厚的殖民地色彩。
香港实行公务员制度一百多年来，经过不断的演变，已形成了一套比较完整的对公务人员进行录用、任免、考核、升降、奖惩等管理制度和公务人员工资福利、退休退职、监督的法规体系[1]。这些制度和法规体系保证了香港的繁荣和稳定，对香港成为“亚洲四小龙”和世界第三大国际金融中心有着不可磨灭的贡献。
香港回归后，实行了“一国两制”、“港人治港”的政治方针政策，实现了高度的自治权。当然，其公务员制度也进行了相应的改革。如今的香港公务员制度的内容十分广泛，它包括公务员的范围界定、职位分类、权利义务、管理机构、任用资格、招聘程序、培训制度、绩效评估、晋升制度、奖惩制度、薪俸制度、廉政制度以及退休制度等一整套管理体系。第一，公务员的范围界定，香港公务员是指在香港政府机构中担任永久性或临时性职位而被列入政府工资级别之一，并直接由财政司支付工资的人员。在上述部门和机构中供职的人员都属于公务员。具体范围包括：[2]①政府机构中的所有雇员，上自布政司、下至清洁工在内的所有在编人员，但不包括其他公共机构中的雇员。②在房屋委员会、行政局和立法局两局非官守议员办事处、高级公务员课程中心、职业培训局、香港信用保险局、市政局、区域市政局等机构任职并领取工资的人员。③政务官。第二，公务员权
力及义务，香港公务员享有的权利主要有：政治权利，获得正常报酬和享有长俸的权利，生命安全、卫生健康保障权和休息权等。第三，公务员的管理程序主要包括任用资格、招聘程序、培训制度。香港政府十分重视对公务员的培训。第四，绩效评估制度，所谓绩效评估就是香港政府运用现代人事管理方法，对公务员在服务期间的工作绩效、品行等做出全面评价，并以此作为公务员晋升、奖惩、调任以及培训等的客观依据。第五，晋升制度。香港政府十分重视公务员的晋升工作，试图以此来促进公务员努力工作，提高其服务水平，从而推动政府管理工作的高效运作。包括增薪晋升和升级晋升。第六，廉政制度，香港公务员队伍的廉洁奉公在全世界颇负盛名，主要得益于香港公务员的廉政制度建设。廉政公署，现在直接隶属于香港特别行政区行政长官。廉政公署具有很强的权威性与独立性，廉署人员不属于公务员，因而不受公务员条例的约束。
香港公务员制度有一下特点：首先，适应时代，调整改革。香港公务员制度的主要改革之一，将所有司长和局长职级由公务员职位改为由行政长官任命，随着行政长官的任期，共进退。并以合约方式聘任，须为过失负政治责任，促使各位局长带领下属负责问责。同时精简人员，将招聘人员从回归前基本外国化转为本土化。其次，高效、廉洁、活力。香港公务员是世界上公认的亚太地区最有效率、最廉洁、最为稳定、最富活力的公务队伍之一。特区政府给予公务员的薪酬福利待遇非常优厚，公务员无须冒贪污受贿的风险。第三，公务员管理法律法规较为健全。第四，多管齐下的监督体制。这种监督分为内部监督和外部监督。内部监督主要通过公务员系统的内部自律来实现。外部监督一个有力的约束机制是新闻媒体。香港的新闻传媒业发达，有众多知名度极大的媒体，这些媒体本身竞争激烈，加上港政府对新闻自由的大力支持，媒体者对居民生活有相当大的影响力。一旦公务员的贪污腐败行为被记者捕捉到并公之于众，面对舆论的压力，前者很难逃避惩罚。
二、台湾公务员制度及特点
随着我国香港、澳门问题的相继解决，近年来我国台湾问题日渐成为世人关注的焦点。但我们对于台湾地区的行政管理情况，特别是公务员制度的运作，了解并不充分。
我国台湾地区的公务员制度，从源头算起已有七十多年的历史,某些方面在世界有一定的影响，研究其录用考试模式，有利于扩大两岸交流交往。台湾现行的人事制度，究其渊源，主要来自孙中山的五权分立思想。将国家权力分为立法、行政、司法、考试和监察五个部分，考试权同立法、行政、司法、监察并立，以超然地位独立行使。此后，国民党政府逐渐吸收西方文官制度的长处，对人事制
度进行了多次改革。
台湾民间，一股都把公务员叫公务人员，这里统称为公务员。[3]根据台湾现行法律，主要有下列三种：根据台湾刑法，凡依法令从事公务之人员，皆称公务员。根据台湾现行的公务员服务法 规定，凡有俸给之文武职公务人员及其他公营事业机关服务人员均称为公务员。台湾“考试院”为“政府”最高考试机关，独立行使职权，不受行政部门的控制。依台湾1986年重修公布的公务员任用法规定，“公务员依官等及职等任用之”。公务员法大致属于行政法的范畴，它是调整公务员的考试、任用及其权利、义务与责任的法律规范的总称。台湾实施新的人事制度，采取考训合一制，凡考试及格者应接受训练，训练成绩及格，才发给考试及格证书，分配任用。台湾公务员招考实行分类分等招考。设有通用考试和特种考试两大类。通用考试分为高等、普通和初等考试，其中高等考试又分为一、二、三级。高等考试第一、二级分别面向具有博士、硕士学位的人员，高等考试第三级和普通考试主要面向具有大学学历的人员，初级考试基本面向中学学历或无学历者。特种考试分五级，基本与通用考试的等级相对应，主要是为了满足特殊部门的用人需求。台湾公务员考试的形式主要包括笔试、面试及实地考试，并按不同部门和职位的类别确定相应的考试科目和内容,，主要原则是体现不同职位对人员素质和能力的不同要求，重点突出对应试者个人综合素质和职业能力的测试和考察。其中的实地考试，是一大特色。实地考试，以现场实际操作方式考察考生的专业知识、技能和实际动手能力,现行评分项目包括专业知识(20% )、实务经验(30% )和专业技能(50%)。长期以来，台湾公务员招考遵循公明考选、考试用人的基本原则。台湾公务人员分为简任、荐任、委任三等，均须具有法定的任用资格，即考试及格、铨叙合格和考绩升等。台湾公务员现行俸给制度源于国民政府的文官工资制度，分为本俸（即基本工资）、年功俸（即俸级已到本职等最高级者，经考绩合格，给予的奖励工资）和加给（即根据工作职务、专业及地区等特殊情况而另外给予的补助）三个部分，均以月计之。考核制度的主要特点：一是实行依官等职等考绩，以有官职等的人员为考绩对象，并以同官等人员作为考绩的比较范围；二是考核主要分为平时考核、年终考核和专案考核三种，把平时考核、专案考绩和年终考绩有机联成一体，以平时考核、专案考绩作为年终考绩的依据；三是把考核和考绩的结果与奖惩直接相联系，规定在同官等内之职等晋升或免职，以考绩为依据。公务员的培训大致有以下五种途径：职前训练，进修，在职训练，出国研习，研究发展。台湾公务员退休分为自愿退休和命令退休两种。凡任职5年以上、年满60岁，或任职满25年者，可申请自愿退休。凡年满65岁，或心神丧失和身体残废不堪胜任工作者，即命令退休。台湾现行公务员考试，由于公务员待遇较好，报考人数众多，竞争比较激烈，考试的通过率(及格率) 也很低,，2008年公务员考试的总录取率约为应试人数6%。
三 、澳门公务员制度及特点
同香港一样，澳门由于受葡萄牙的长期统治，也具有严重的殖民主义特色。葡萄牙归属大陆法系，在大陆法系国家，行政主体的含义都和公法人相联系。大陆法系国家，都强调行政主体具有权利能力，即享有权利、负担义务的资格，行政主体就是行政法上责任的归属者。大陆法系国家，行政主体的种类是法定的，相互之间是一种法律监督关系。在葡萄牙人统治澳门的大部分时间里，其公务员制度是向葡萄牙国内看齐的。1976年葡萄牙颁行的《澳门组织章程》确立了澳门现代政治制度的基本架构，澳门目前的公务员制度，主要就是根据《澳门组织章程》来制定和规范的。后来，澳门的公务员制度有进一步发展。
澳门的公务员编制分固定、定期委任、合约、定期雇用及临时工，按职务划分为决策官员（政务司级）、部门首长（司、署、厅级）、高级公务员（主任、科长级及保安部队的总警司、警司）和各类高级技术人员、中级公务员（科员、文员等）、下级公务员（警察、消防员）。[4]公务员可以是无任期地进入政府编制任职的人员，可以是被定期委任的人员，也可以是已取得公务员资格而正在参加有关专业培训课程的人员。公务员违反纪律，按情节轻重给予不同的处分，直至强迫退休和解雇。公务员的考核分平常考核和特别考核两种。公务员还可由政府提供少量的奖学金、助学金接受培训。公务员退休分自愿和强制两种。澳门公务员实行招聘制，由于历史原因，长期以来，澳门政府中的高级公务员基本上从葡籍人士中招聘。中、下级公务员则在澳门当地由主管机关在政府《宪报》中刊登消息进行招聘，在正式录用为固定人员前，还需经评政院审核同意，即通过入职考试和一定的考核阶段后进入机关编制，该等人员由此获永久公职身份，职业利益受到保障，非经法定事由和程序不得被撤职或辞退。澳门公务员还有一种编制外合约，即政府部门和应聘者签订聘任合同（合约期最长不超过２年），这类公务员任职无需考试，也不占编制，但要符合公务员录用和任职的一般条件。公务员本地化是澳门过渡期的三大问题之一，它关系到澳门的平稳过渡和政权的顺利交接，也关系到1999年12月20日以后澳门特别行政区政府的顺利运作。中葡联合声明签署之后，特别是澳门特别行政区基本法颁布以来，在中葡双方的共同努力和各界的推动下，澳门在公务员本地化方面取得了一定进展。
澳门回归祖国后，殖民文化的影响逐渐减弱，澳门公务员制度在《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的基础上如常运作，过去的种种殖民色彩将会逐渐消除。尽管澳门特别行政区可以任用或聘请葡萄牙和其他外籍人士担任某些公职，原在澳门任职的葡籍及其他外籍公务（包括警务）人员可以留任，但他们以
前享有的种种特权待遇将被取消，而且特别行政区长官必须是“在澳门通常居住连续满20年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民”。其他主要官员则由在澳门已经注满15年的特别行政区永久性居民中的中国公民担任，充分体现“澳人治澳”的高度自治原则。
四、港澳台公务员制度比较之异同
在伟人邓小平提出的“一国两制”方针政策下，香港的公务员制度主要沿袭了英国的制度，澳门则主要沿袭葡萄牙的公务员制度，都具有严重的殖民主义色彩。至于台湾，它的制度与国民党政府建立的文官制度一脉相承。因为大的历史文化背景不同，导致它们的公务员制度有显著不同。
（一）公务员范围、分类不同
香港公务员范围大体分三类：一般职类、政务职类和部门职类。凡政府支付薪酬的人员都成为公务员，比英国文官范围宽泛的多。澳门台湾两地公务员均有广义狭义之分，职务分类也较复杂。澳门广义上公务员统指在澳门公共行政系统的所有工作人员，由三大类组成，分别是公务员、公职人员和其他三等，狭义上的公务员则专指第一类。台湾地区广义公务员泛指所有依选行为从事于公务之一切职员，狭义的公务员单指政府官吏，其分类制度以“品味分类”为基调，运用“职位分类”的主要原则所形成的一种“混合制”分类结构。
（二）对公务员政治立场的要求
由于政治制度不同，对公务员政治立场的要求也不同。港澳特别行政区贯彻公务员“政治中立”原则，要求公务员在处理公务过程中必须保持政治中立，不能带有政治偏见。而台湾地区处于政治政党环境中，人事体制的运作要想完全不受政治的影响而保持较高独立性是不可能的。
（三）公务员管理机构
香港的公务员管理采取分层管理制度。澳门则设立行政暨公职司，对公务员进行集中管理。台湾地区管理体制采取折中制，分设“考试院”、“行政院人事行政局”和各级行政机关的人事管理机构。
（四）公务员运作程序
港澳台的公务员主要运作程序虽大体相同，均有录用、培训、考核和晋升、纪律和薪酬福利等几个方面，但这些方面的一些工作原则和做法各不相同。在录用上，香港的招聘和录用除了各部门审核委员会的严格审核，还须经过公务员叙用委员会的审查，而澳门则成立独立的典试委员会，台湾设立多个等级的公务员考试，公务员的任用资格与其考试等级挂钩。培训上，香港队职务职类公务员采取注重实践的训练方式，澳门对一些暂未步入公务员行列的中学毕业生有间接培
训。台湾地区公务员训练层析繁多，机构林立。考核晋升方面，香港采取的是上级评估下级的方法，晋升不定期，要等机构内部出现空缺才能弥补。澳门分为定期的平常考核和不定期的特别考核，公务员职称平级和越级晋升都有时间限制。台区公务员的考绩种类分年终考绩、另予考绩、专案考绩，公务员的晋升与其考绩直接挂钩。纪律方面，香港财务廉政素贪措施和严密的行政监督体系。澳门公务员纪律处分的权限和程序则有一定分属和程序。台湾地区公务员的监控一般有两套系统：一套是系统外的监控系统；另一台是系统内的监控系统。薪酬福利方面，香港给予公务员合理薪资，其优厚的住房津贴是公务员的一项重要政策福利。澳门公务员工资是按其各自职务级别的不同，统一设置工资索引点。处工资外，还有年度津贴和各种福利优惠。台湾地区公务员工资分本俸、年功俸和加给三种，与其考绩联系在一起，给予公务员职业、健康以及伤残和抚恤保障。
五、对内地公务员制度的启示
我国内地的行政主体制度存在很多问题:
一、我国转型时期的法制化进程却相对滞后，使得在我国的法制实践中不完全具备“权、名、责”三个要素，却享有行政主体资格的情形也大量存在，主要包括以下几种情况：权、责、名相分离；权、名与责相分离；权与名相分离；权与权相冲突等。一个组织只要具备了其中三个要素的一个或者两个都可能成为行政主体，并不严格要求其三者全部具备而完全符合。这些分离与冲突无疑对我国现行行政主体理论的建构形成了严峻的挑战，成为行政主体内在结构进一步完善过程中必须予以协调缓和的一种现实张力。
二、行政主体与行政机关关系几乎是等同关系。行政主体是行政关系的参加者，是行政关系中行使行政管理权力的一方。多数情况下，行政关系中的行政主体是由行政机关担当，但行政主体不能简单地等同于行政机关，行政机关是生活中用语，行政主体则是一个法学上的概念。其区别在于： 行政主体是行政组织在行政关系中的一种地位，只有在行政机关参加进一种行政管理关系时，它才在这种关系中具有行政主体地位；并非行政机关在所有场合都能成为行政主体；行政机关在法律上可以具有双重身份，即民事主体与行政主体；成为行政主体的不限于行政机关。
三、法律法规授权组织的地位问题。社会自治组织的本质是一定范围的社会成员自治自律。我国的官方和学术节都曾用社会中介组织这一概念代称这会自治组织。使用社会中介组织这一概念，突出强调的是该类组织的社会中介作用，从而忽视了社会自治组织的本质。
对于港澳台地区公务员制度中好的方面，内地地区要注意吸收精华，注重适用。对行政主体制度的改进，内地分为两派：缓和派和激进派。缓和派主张修补说，修补说以解决行政诉讼被告为目的，以扩大行政主体范围为手段；激进派主张变革说，以推进行政分权为期望，引进国外公法人为开始。我自身对公务员制度有以下几点浅薄思考：
第一，加强公务员制度立法。我国内地的公务员法律法规制度很不完善，相应的详尽的管理公务员的法规还未成体系。
第二，健全公务员监督机制。内地公务员接受党派、行政机关、立法机关、司法机关的监督。表面上看，我国公务员在内部面临诸多机构和人员的监督，但监督体系设置并不合理，责任也不明确，比如省、市、县的纪委书记既要监督下级政府公务员，还要监督本级政府公务员，包括高级公务员，如省委书记，市委书记，县委书记。但纪委书记本身又受这些上级领导。于是，这种监督就是形同虚设。我国公务员的监督机制缺乏一个专门的，独立于行政体系之外的监督机构，就像香港的廉政公署。这个机构要独立于政府机构，直接受国家领导人管理，不然，腐败的现象根本难以大面积杜绝。
第三，精简机构和人员。内地虽然拥有众多人口，但政府机构的工作人员太繁杂，有些职位本身的设立就无实质作用，形同虚设。同时公务员的自身素质急待加强，提升办事能力，有些不必要的低技能人员就无须聘用。
第四，细化考试类别，完善招考监督。目前，内地考试科目仍仅设《行政职业能力测验》和《申论》两科，虽具有“简便、统一、省事、安全”等优点；但对于“因职施考，因才施招”，建立专业化高素质公务员队伍，仍有待进一步改进。而像台湾，有高普初特考试，又分一二三等考试，同时考试不仅要笔试、面试，还要实地考试，利于吸纳各类人才，建立专业素质较高的专业化公务员队伍。内地公务员考试总被曝内幕太黑，官僚子弟总是被内定，平民没有平等的被录取权力。我们可以需要加强招考监督机制，还每个公民一个平等的劳动权力。
第五，重视公务员培训，加强职业生涯管理。香港的公务员培训种类相当丰富，因材施教。从管理培训、中国研习、语言与沟通到一般职系培训，从教学、研讨到交流......内地的公务员培训不够系统，没有完善的职业生涯发展规划的通盘考虑，基层公务员得到的培训机会更少。政府培训积极性不够，很多公务员一被录用就觉得自己是“铁饭碗”，一劳永逸，整天“喝茶看报”。政府应设置多样的培训方式，也对公务员进行职业发展规划指导。
我想，加强港澳台与内地公务员制度建立的联系，有助于中国内部法律的融合，有助于中国内部法制的统一乃至国家的统一建设。这个艰巨的任务，是我们每一个法治建设者的长期需要为之付诸坚持与努力的。
参考文献
[1]周海萍 《香港公务员制度介绍》.人民论坛，1995年04期
[2]卢绍武 《香港公务员制度的特色及启示》.发展研究，2009年第9期
[3]周敏 丁澜 《台湾公务员制度研究》.现代商贸工业，2010年第13期
[4]澳门的公务员制度网
http://www.gmw.cn/03zhuanti/2_zhuanti/jinian/macau/c07.htm
致 谢
在论文的写作过程中我遇到了无数的困难和障碍，感谢我的论文指导老师河南财经政法大学周伟老师，他对我进行了指导。周教授对行政法及比较行政法学科都有较深的造诣，经过周老师一个学期的传道授业解惑，我学到了很多知识，也开拓了思维。同时本文引用了数位学者的研究文献，感谢这篇论文所涉及到的各位学者，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。
由于我的学术水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请周老师批评和指正！