我国农村义务教育的有效供给
作者：吉胜楠
来源：《经济研究导刊》2014年第05期
摘 要：义务教育由于其巨大的外部效应被视为典型的公共产品。但义务教育并没有在我国农村地区得到有效供给，原因在于义务教育筹资模式存在不合理之处以及城乡二元制所导致的财政等各方面投入不公平。针对上述原因提出了相应的解决措施，希望能通过这些举措促进农村义务教育的有效供给。
关键词：农村义务教育；公共产品；有效供给
中图分类号：G522.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）05-0073-02
一、义务教育具有公共产品的特征
根据公共经济学中的公共产品理论，按照社会产品是否具有排他性和竞争性的标准，社会产品可以分为三类：私人物品，公共产品、准公共产品。而教育产品的特性是很复杂的，也是很难界定的。义务教育是一种特殊制度安排下的准公共产品。对于具有正外部性，并对社会公平具有重要意义，因而应当成为公民普遍享用的物品，政府通过一定的制度安排，使之在消费上具有非竞争性和非排他性特点，那么这种物品也可以被称为公共产品。
义务教育由于其巨大的外部效益，几乎被所有的经济学家和教育界人士视为一种纯公共产品。义务教育的外部效应主要表现在以下几个方面：第一，受教育者教育程度的提高，有利于整个社会文明程度的提高，有利于社会秩序的规范，对社会的稳定发展有重大意义；第二，教育作为一种人力资本的投资，能促进整个社会劳动生产率的提高。
二、农村义务教育有效供给不足的现状
义务教育如此重要，但我国的农村义务教育却深陷泥潭，农村义务教育有效供给不足已成为严重制约农村社会和经济发展的瓶颈。主要表现为以下几个方面。
（一）农村义务教育供给数量不足
义务教育供给数量的主要指标包括小学和初中的适龄儿童入学率、小学升学率。只有百分之百的适龄儿童入学率才能说明义务教育供给在数量上满足了教育需求，任何低于百分之百的入学率都是义务教育有效供给不足的表现。在2000—2005年一组数据显示我国义务教育数量供给的总体情况仍显不足，不仅小学入学率波动较大，而且还有下降趋势。
（二）农村义务教育经费存在浪费现象，效率不高
在我国教育经费投入不足的情况下，出现了一方面投入不足，另一方面教育经费浪费的现象。农村义务教育经费的浪费主要表现在以下方面：（1）学校布局不合理，学校的布局直接制约着教育资源的分配，影响了其使用的效率。因此，对服务半径小、生源少、师资不足的部分学校和临时教学点进行撤并，可以提高教育资源的使用效率。（2）教育经费在使用上没有做到专款专用，在一些地方，教育经费竟然成为政府抵债、作为临时周转资金的强力武器。
三、农村义务教育有效供给不足的原因
（一）农村义务教育经费筹资模式不合理导致经费不足
由于农村义务教育具有很强的外部效应，如果单纯的由市场配置资源则必然会导致资源配置不足。如果说公共部门的经济职能之一是弥补市场缺陷，参与资源配置的话，那么，毫无疑问，政府应承担农村义务教育的主要投入责任，向全体国民免费提供义务教育。但我国的教育经费筹措体制并不能很好的解决教育经费不足的现状。
1994年中国实行分税制改革后，中央财政收入上升，地方财政尤其是乡镇一级的财力变得薄弱起来，但当时的教育投入体制却没有相应的改变。乡镇财政困难必然导致农村义务教育经费短缺。
2003年，税费改革在中国农村全面推进。同时，我国的农村义务教育体制也进行了配套改革，明确提出了“国务院领导，地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。
但在实际工作中很多县级政府普遍降低了对教育投入的努力程度，压缩教育经费在财政支出中比例成为一种普遍现象。有些县对教育投入压缩程度较大，造成教育经费供给的严重不足；在一些县区，尽管暂时能保障教育经费的供给，但由于存在透支未来农村义务教育服务的现象，也存在很大隐患。在追求财政收入、GDP高增长的过程中，提高教育水平处于一个被边缘化的地位。因此，以县为主的体制对农村教育经费造成了一定的“挤出效应”。
（二）城乡二元结构造成城乡义务教育的不公平
我国义务教育供给体制带有浓厚的城乡分割色彩，这导致义务教育城乡发展极不均衡，农村义务教育供给的数量、质量明显低于全国平均水平。
从财政经费投入的情况可以看出，农村中、小学生人均预算内教育经费分别为城市的l/7、1/3，城乡义务教育的政府投入存在着严重的不公平，而且这种不公平正在日益扩大。这些仅仅是显性的不公平，在实际生活中，农民作为弱势群体，话语权的缺失导致了义务教育资源配置政策的城市偏向。这些都加剧了城乡之间义务教育的不公平。正如美国经济学家约翰逊所认为的那样，中国地区间的不平等源于经济机遇的差别，而城乡之间的不平等则更多的是主观政策的结果。
（三）教育观念上落后导致农村义务教育需求降低
农村家长文化水平普遍不高，对教育的重视程度也比较低，这很难让孩子从小受到良好的教育。而且由于传统习惯的影响，农民对教育的作用缺乏应有的认识，认为读书就要读到大学毕业才能有用，否则就没用。因此，一旦出现孩子或因学习成绩差，或因家庭经济困难而难以读大学，就使得很大农村孩子很早就辍学，很大一部分学生连基础教育也不能进行完。因此，如果没有政府的全面介入，农村义务教育就难以大面积的普及。
四、农村义务教育供给不足问题的对策
（一）探索农村义务教育经费筹集的新模式
通过对国际上一些国家在一些教育筹资模式经验的借鉴，可以发现在义务教育发展上有一些共同趋势。
1.健全的转移支付。日本的国库负担金、国库补助金等，韩国的地区津贴等，法国的上学交通补贴制度和教科书免费提供制度等，这些都是中央为了平衡地方经济发展给义务教育发展带来差异的有效手段。①同时，在这些国家中，这些转移支付制度是写入法律中被强制实行的，不可以随意更改，这不同于我国不同政策时期所制定的转移支付制度。
我国政府转移支付中存在很多问题。首先，各级政府对义务教育投入的责任划分没有一个明确的、标准化的可操作方法，使得转移支付具有较大的随意性。其次，一般性转移支付中用于教育的比例没有明确规定。在这种情况下，教育经费投入的多少会随着地方政府官员对教育的重视程度而不同，造成挤出效应，即农村义务教育经费被挤出。
因此，从这个角度来讲，我国也应该建立农村义务教育合理的筹资模式，对应该获得转移支付的具体地区，获得的具体数额，各级政府各自应该承担的具体比例，以及确保转移支付执行的政策，建立一套完整的测算方法、执行标准和执行程序，确保我国转移支付制度更大程度的促进义务教育发展。
2.通过对我国农村义务教育筹资模式的分析，从20世纪80年代以后到现在，一直是分散型的模式，即基层政府是教育投资的主体。但是，这种模式需要比较严格的前提条件：一是各地区的社会经济发展比较均衡；二是地方政府的行为比较规范；三是各级政府财政分配制度比较科学合理。否则，分散型的资金保障体系就可能会限制义务教育的均衡发展和普及。我国农村义务教育有效供给的不足充分说明了这一点。因此，我国的农村义务教育投资模式中中央、省级等高层次政府应该承担更大的责任。而我国近年来财政收入的增长，GDP的增长率一直保持快速增长都为我国中央政府承担更多的教育投入的责任提供了物质保障。
（二）加强宏观调控，加大政府财政对农村义务教育的支持力度
城乡二元结构使得城乡教育差距拉大，农村义务教育有效供给不足，这就要求通过相对平衡地区、城乡之间公共财政拨款来落实农村义务教育的均等化。
庇古提出过两个命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。很多贫困县财力薄弱，很容易造成对公用经费的挤占，同时形成新的债务。在这些情况下，必须促进财政改革来保障地方包括义务教育在内的公共服务的提供。财政改革在任何时候都是关键的一环，其中很重要的一点是让更多的财政资金投向农村公共服务，如本文所讨论的义务教育领域。在这个方面要注意以下几点才能作好这个倾斜：一是财政应逐步淡出对竞争性领域的投资；二是必须形成以义务教育为导向的财政支出结构；三是加快改革和完善现行财政转移支付制度。
（三）转变农民的思想观念，从思想上注重对教育的重视
当今时代是知识大爆炸的时代，教育的发展是国家持续发展的最终动力。发展教育不光需要国家财政等各方面的支持，同时也需要农村居民发挥主观能动性，促进当地教育的发展，这其中很重要的一点就是从思想上重视教育，只有从思想上重视了才能做出相应的行动。针对我国农村某些地区对教育不重视的现象，这要求国家加大对义务教育的宣传力度，同时保证义务教育法的强制实施，从法律上强制性保证农村义务教育的推广。
结语
我国农村义务教育有效供给的缺乏缘于教育经费筹措体制不合理，财政资金等各方面资源在城乡供应中存在不公，农村地区受教育观念淡薄等。需要通过新的投资模式和政策来落实农村义务教育的均等化。同时，国家也应该在农村地区加大对义务教育的宣传，健全相关法律并保证实施。通过农村义务教育的有效供给提高我国农村人力资源禀赋，为我国长久发展提供人力资源的支撑。
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[责任编辑 王 佳]