作者：黄锡生 邓 禾
摘 要 韩国的环境纠纷行政解决制度作为司法制度的补充，因其快速、简化、非对抗、平等、灵活等诸多特点，受到环境污染受害者的青睐，为韩国环境纠纷的有效解决作出了贡献。本文介绍了韩国环境纠纷行政解决制度所涉及的纠纷解决主体、纠纷解决方式和集团诉讼等问题，并结合我国环境纠纷现状及存在的问题，对完善我国环境纠纷行政解决机制提出了一些有益的建议。
关键词 环境纠纷 委员会 调解 仲裁 集团诉讼 行政裁决
环境纠纷是环境问题的产物。当今中国，随着环境问题的日益严重，环境纠纷数量激增。由于传统的解决机制存在着多方面的缺陷，大量环境纠纷不能得到及时有效的解决。这既不利于环境管理本身的发展，又势必激化纠纷双方的矛盾，影响社会安定。从环境纠纷的法律性质看，可以分为环境民事纠纷、环境行政纠纷和环境刑事纠纷。本文拟从分析研究韩国环境纠纷行政解决制度入手，着眼于探讨狭义的环境纠纷，即环境民事纠纷的解决机制。
1 韩国的环境纠纷行政解决制度
韩国的环境纠纷行政解决制度主要是指因环境污染而受到损害的一方向环境纠纷解决委员会（以下简称委员会）提交书面申请而开始的前期调解、调解和仲裁制度。韩国自1997年颁布《环境纠纷解决法》确立环境纠纷行政解决机制以来，因其减少诉讼费用、缩短诉讼时间、恢复双方当事人的平等权利、避免当事人的对抗等特点而凸显优势，以至于韩国的多数公众认为环境纠纷的行政解决比司法解决更可取。下面就简要地介绍一下韩国的环境纠纷行政解决制度，以期对我国的环境纠纷行政解决机制提供有益的参考。
1.1 行政解决主体
在韩国，从事环境纠纷行政解决的主体是环境纠纷解决委员会。该委员会作为准司法主体，依据韩国《环境纠纷解决法》而设立，具有作出单方裁决决议的权利。一旦环境纠纷双方当事人接受委员会的调解建议，环境行政制度就成为唯一有效的解决环境纠纷的方式，为韩国的环境司法制度提供补充和支持。
委员会由中央和地方两级组成。前者由韩国总统任命，后者由地方行政长官任命。委员会的职责包括：调解环境纠纷、调查投诉、听取环境污染受害方的陈述并答复、研究阻止环境纠纷的方法、开展与环境有关的公众教育等几方面内容。中央委员会受理案件的范围主要是涉及2个以上地区的环境纠纷或100 人以上的环境投诉。当然也还可以使用一些特别的措施，如在缺乏受害方申请的条件下，提起调解或仲裁等。
1.2 行政解决方式
韩国的环境纠纷行政解决方式有三种：前期调解、调解和仲裁。前两种不产生法律效力，除非当事人自愿服从委员会的调解；后一种具有法律效力，双方当事人接受协议后不再提起民事诉讼。前期调解是调解的前置程序，如双方当事人能在前期调解程序解决纠纷，就可以不进行调解程序。环境污染受害者可以直接申请仲裁程序，但当委员会发现调解更有利于纠纷的解决时，可以终止仲裁程序而开始调解程序。调解和仲裁不能解决的纠纷，可以申请民事诉讼程序解决。
1.2.1前期调解
前期调解必须由纠纷双方当事人提出申请，前期调解的主要目的不在于解决纠纷而在于提供双方当事人表达自己观点的机会。从主观上看，与纠纷相关的事实都会在前期调解的讨论中提出来，使得纠纷双方有可能建立彼此认同的事实。在这期间，委员会的影响会受到较多的约束，它不能积极地寻找事实真相，如提供建议或从事特别调查等。只要委员会感到有希望提前解决纠纷时，它就会鼓励双方当事人解决纠纷。而在纠纷不可能得到解决的情况下，委员会有权终止前期调解。
1.2.2调解
韩国的调解有普通调解与特别调解之分。两者的区别在于提出调解的条件不同。普通调解须征得双方当事人的同意方可提出调解；而特别调解不须征得双方当事人同意，只要征得一方当事人的同意，调解委员会即可提出调解。
（1 ）普通调解适用于一般民事环境纠纷的解决，其目的在于提出解决环境纠纷的调解协议。委员会在普通调解阶段的调查权力有所扩大，可以进入污染现场进行调查，并能查阅和复制商业文献资料和听取相关人员的证据材料。调解委员会的最主要权力在于有权向当事人提出调解协议。如果当事双方同意调解协议，委员会则会继续主持调解直至纠纷解决；如果委员会认为双方当事人不是抱着良好的愿望进行协商，可以提前终止调解程序。如果委员会在30 天内都没有收到当事双方同意调解协议的明确答复，终止程序将自动生效。如果由于当事一方或另一方不同意导致调解失败，则任何一方都可以采取民事诉讼的方式解决纠纷。调解委员会作出调解协议必须经委员会会议的半数委员同意。
（2）特别调解的权力在中央调解委员会。所谓特别调解，就是调解委员会不需要获得双方当事人明确同意，只要一方同意就可提出的调解。适用特别调解的案件包括：严重环境污染持续发生；调解协议不可能立即达成；为满足公众利益的需求寻找解决办法等。其中满足公众利益的需求是指：已发生死亡；公众健康置于危险之中；被怀疑的损失金额不低于400 万美元。
1.2.3仲裁
韩国的仲裁程序可由当事人提出，也可由仲裁委员会主动提出。对纠纷数额不超过16万美元的仲裁，韩国由3个委员组成的仲裁委员会进行裁决。如果纠纷数额大于16万美元，将由5个委员组成的仲裁委员会进行裁决。在仲裁阶段，仲裁委员会的职权包括：在有关人员（如受害者和证人）缺席的情况下开展仲裁（但委员会仍保留要求缺席方出席的权力）；要求提交、复制和调查与纠纷有关的材料和文献；下令调查污染场地；开展环境损害评价专家咨询，以确定连续环境污染造成的实际成本损失，证实或纠正当事人提出的请求数额等。仲裁决议作为正式决议，至少须经在场的半数以上的仲裁委员签字认可。如果双方当事人同意仲裁决议，那么仲裁决议将被看成是解决纠纷的最终办法并予以保存；如果双方当事人有一方不同意仲裁决议，他将在收到仲裁决议的60天内提出民事诉讼，否则将被认为同意仲裁委员会的决议而丧失诉讼资格。
值得一提的是，韩国的仲裁给双方当事人提供了同等的在仲裁委员会面前陈述观点的机会。在仲裁委员会面前提交证据的人将被要求宣誓。在委员会作出调查结论的时候，当事人可以被允许就裁决提交答辩。韩国的仲裁一般对公众公开。但是，在公开之后将产生负面后果的情况下，仲裁委员会可以作出不公开的决定。这些情况包括：对当事一方的隐私构成不合法的侵犯；不涉及公众利益；对程序的公正构成威胁；可能危及商业秘密的安全等。
当仲裁委员会认为调解可能更有利于环境纠纷的解决时，该仲裁案件将会被要求转换为调解案件。在这种情况下，调解案件就由仲裁委员会主持，或者仲裁委员会可以说成是调解委员会。如果一方或多方不同意这种转换，那么暂停的仲裁程序可以继续进行；如果当事双方都同意这种转换，那么仲裁程序就将取消。
1.3 行政解决中的集团诉讼
对于有共同事实基础，涉及当事人不只一方的环境纠纷，为了节约法律成本和避免法律程序的重复，韩国规定了行政解决的集团诉讼制度，并且提供了两种具体的操作模式，即代表人调解和第三方调解。所谓代表人调解，就是环境污染的受害者推选1～3个代表作为环境纠纷行政解决的原告，代表他们在委员会面前陈述受害事实和提出赔偿请求。这些代表可以来自受害者本身，也可以来自社会团体。但是作为社会团体的代表，其身份受到一些限制。它必须是获得法律上认可的、非盈利性的组织，并且要有保护环境的公益目的，还要征得委员会的同意，才可成为代表人。至于第三方调解则是为了解决在大量的受害者不能立即识别的情况下，由潜在的第三方代表受害者追究环境污染致害者责任的制度。作为代表的第三方必须要求公正、无偏见地代表其余各方的利益。在韩国适用第三方调解有一定的客观条件，包括环境纠纷与同一个原因有关； 受害人数超过100 人，代表调解不可能；每一个受害者提出的索赔金额不少于4000美元；受害者中至少30 人同意从事第三方调解等。
尽管韩国的环境纠纷行政解决制度作为司法制度的补充，为韩国环境纠纷的有效解决作了很大的贡献，但在实施过程中仍反映出一些不足，如在程序上重仲裁轻调解，在委员会的作用上重中央轻地方，当事人参与调查的权利没有得到有效的保证等。这些缺陷同样为我国环境纠纷行政解决机制的完善提供了参考价值。
2 我国现行的环境纠纷解决机制及其缺陷
2.1 我国现行的环境纠纷解决机制
我国现行的环境纠纷解决机制主要由以下四部分构成：（1）协商，即环境纠纷双方当事人之间就有关环境纠纷的解决自行达成合意，并自觉履行约定的义务。这种解决方式的最大特点是当事双方在对环境污染事实取得共识的情况下，自行达成解决纠纷的意思表示，在无外在强制力保证实施的条件下，靠双方当事人自觉履行约定的义务来解决纠纷。（2）调解，即环境纠纷的双方当事人在共同认可的第三方的主持下，自愿达成调解协议以解决纠纷。这种解决方式产生的调解协议同样不具有强制力。（3）仲裁，即环境纠纷的双方当事人在纠纷发生之前或者之后达成协议，自愿将争议交给第三方作出裁决。这种解决方式产生的裁决具有终局性和强制力。（4）诉讼，即受害方向法院提起诉讼，通过司法程序解决与致害方的环境纠纷，其终审判决具有强制力。这是环境纠纷的最终解决途径.
2.2 我国现行的环境纠纷解决机制存在的缺陷
（1）环境纠纷双方当事人的法律地位不对等。环境纠纷的协商、调解、仲裁解决是建立在双方当事人合意的基础上的。如果缺乏合意，解决环境纠纷就无从谈起。然而，环境纠纷双方当事人的地位缺乏对等性，致害方往往强于受害方，作为弱者的受害方要与致害方达成合意解决环境纠纷是一件十分困难的事情。事实上，许多环境纠纷之所以不得不通过诉讼解决，并非是受害者不愿意通过达成合意来解决，而是致害方拒绝合意的达成。
（2）环境纠纷的解决重诉讼轻调解。环境纠纷的诉讼解决不要求双方当事人必须达成合意，受害方可以通过向法院提起民事诉讼申请解决环境纠纷，致害方不得以未达成合意拒绝参加诉讼。这种方式虽然避免了合意的纠纷解决方式中因为当事人地位不对等造成的困难，但是高昂的诉讼成本往往令当事人望而止步。并且,由于诉讼必然经历严格的程序，最终判决的形成需要耗费较长的时间，不利于及时恢复、补救受害方的权益。
3 借鉴域外经验，强化和完善我国行政解决环境纠纷的法律机制
如上文所述，虽然韩国的法律规定环境纠纷的解决可以有司法解决和行政解决两种方式，但是大多数当事人倾向于选择行政解决方式处理环境纠纷问题。在我国，由于环境纠纷双方当事人的地位缺乏对等性，致害方往往拒绝合意的达成。因此，以调解方式作为解决环境纠纷的主要途径只能是一种理想化的主张。而仲裁虽然在国际环境侵权案中被广泛采用，是处理国际环境污染损害纠纷比较便捷、有效的司法机制，但是在处理国内环境纠纷方面存在缺陷。根据《仲裁法》第1、2 条的规定：“为保证公正、及时地仲裁经济纠纷，”“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”可见，我国仲裁的目的主要是“仲裁经济纠纷，”其受案范围主要涉及合同纠纷和其他财产权益纠纷。然而，环境纠纷不是经济纠纷，环境纠纷之权益从本质上讲是环境权，而非财产权。因此，仲裁不应当成为解决环境纠纷的主要方式。至于环境诉讼，尽管以其最高权威性和国家强制力而成为环境纠纷的最终救济途径。但是环境诉讼的艰难，以及司法资源的不足，使得相当多的环境纠纷难以通过司法途径得到解决。事实上，环境诉讼远远没有发挥应有的保护受害方的作用，没有成为保护受害方权益的有效手段。那种“环境诉讼可能比行政处理更快捷、公正，既是解决环境纠纷的根本途径，也是环境法制的体现”的主张是不现实的。笔者认为，由于调解、仲裁、诉讼存在着诸多缺陷，为有效解决环境纠纷，应当借鉴韩国的环境纠纷行政解决制度，强化和完善我国环境纠纷的行政处理方式。
（1）参照韩国《环境纠纷解决法》，结合我国环境保护行政管理的实践经验，制定专门的环境纠纷调解法，以明确政府环境行政机关担负的环境纠纷发生时运用调解、裁定等必要措施确保纠纷得到及时解决的法定义务。
（2）借鉴韩国“环境纠纷解决委员会”的职能，在国家环保总局及各级环境行政机关内部设立“环境纠纷调解委员会”等职能机构。各级“环境纠纷调解委员会”按照属地管辖原则负责解决辖区内的环境纠纷，跨行政区划的环境纠纷则依据级别管辖原则处理。该委员会的人员组成实行多元化，既有行政机关工作人员，又有具备独立身份的环保专家、法律界人士、环保社团及群众代表等。
（3）实行环境行政裁决制度。所谓环境行政裁决，是指环境行政主体依照法律规定，对环境纠纷当事人之间发生的与环境行政管理活动密切相关的环境纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。环境行政裁决是环境行政主体行使行政裁决权的活动，具有法律权威性。无论环境纠纷的双方当事人是否接受、同意，都不影响环境行政裁决的进行和成立，也不影响环境行政裁决的法律效力。
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文章载于：《国际交流与合作》2004年3月