30聚焦生态环境损害赔偿制度：破解政府买单困局
关于《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的思考与建议
Opinions and Suggestions on Experimental Program of Environmental Damage Compensation System Reform
摘 要 中共中央、国务院近日印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，是国家加快推进生态文明建设的重要举措。试点方案明确了今后一个时期我国生态环境损害赔偿制度试点工作的总体要求与目标、试点原则、适用范围、试点内容和保障措施。本文就该方案出台释放出的政策信号、方案实施的重点难点进行了分析，并提出加强生态环境损害量化技术基础研究、建立分区分类的生态环境损害评估体系、加强生态环境损害评估人才队伍建设、建立生态环境损害赔偿第三方机构、结合生态文明示范创建探索有效模式5项建议。关键词 生态环境；损害赔偿；制度改革；生态文明
■文/高吉喜 韩永伟
DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2016.02.003
引言
党中央、国务院高度重视生态环境保护工作。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。为通过试点探索并逐步建立生态环境损害赔偿制度，推进生态文明建设，近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《方案》）。
《方案》对“十三五”时期我国生态环境损害赔偿制度改革做出了系统部署，确定了“2015年至2017年，选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度”的总体目标，明确了试点原则、适用范围、保障措施，提出了确定赔偿范围、明确赔偿义务人、确定赔偿权利人、建立生态环境损害赔偿磋商机制、完善相关诉讼规则、加强赔偿和修复的执行和监督、规范鉴定评估、加强资金管理等8项试点内容。
《方案》的出台突破我国现有法律和制度，在过去注重生态环境损害导致的人身、财产损害赔偿的基础上，突出了对遭到破坏的环境和生态的本身进行修复，弥补了我国生态环境损害赔偿
法律制度的空白。对于落实新《环境保护法》损害担责要求，推动政府履行环境保护职责；强化企业社会责任，跳出“企业污染、群众受害、政府买单”的怪圈；维护环境公平正义、公众环境权益与社会和谐稳定具有重要现实意义。
《方案》发布释放出的政策信号
生态文明建设制度体系正在加快构建完善改革开放30多年来，我国经济社会飞速发展，基本完成了发达国家用上百年时间所走的城市化、工业化道路。同时，经济社会发展面临的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统功能退化等问题日益突出，严重制约着经济发展的质量。为从根本上破解经济粗放发展所带来的资源、环境和生态问题，党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，要求融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设各方面和全过程。十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。2015年中央加快了生态文明建设制度体系构建步伐，5月发布了《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发[2015]12号），对加快推进生态
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文明建设作出全面部署。之后分别于8月、9月、11月、12月陆续推出了生态文明体制改革的“1＋6”改革方案。“1”是指《生态文明体制改革总体方案》，“6”是指《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等6个方案。《方案》是“1＋6”改革方案的6个配套制度之一，它的出台表明我国生态文明建设制度体系正在日趋完善，这将有效促进我国经济社会发展与生态环境保护的双赢。
生态环境价值已成为经济发展的重要考量目前我国经济发展取得了举世瞩目的成就，经济总量稳居世界第二，2014年人均GDP已增至近8000美元。同时，经济发展不协调、不可持续问题仍然突出，粗放式的经济增长付出的资源、环境代价很大。究其原因，很重要的一个方面是由于我国经济发展长期以来没有充分考虑生态环境的价值成本，生态环境无价有意无意地成为多数企业的经营理念。企业为生态环境损害承担责任的意愿普遍不强。2015年，全国投保环境污染责任保险企业近4000家，比2014年减少20%左右，覆盖省份由22个减少到17个。以牺牲环境换取“市场竞争力”的企业还大量存在,严重影响了经济的健康发展。事实上，党中央高度重视绿色发展，国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出树立绿水青山就是金山银山的理念、树立自然价值和自然资本的理念，强调生态环境是有
> 生态环境损害赔偿制度的试点是国家加快生态文明建设的重要举措
价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力。本次出台的《方案》将“环境有价，损害担责”作为试点原则，要求体现生态环境价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复；生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。这标志着生态无价的经济增长时代的结束，生态环境价值已成为我国绿色发展的重要元素，并必将有效促进我国经济结构转型升级，提升经济发展的质量和效益。
重点生态功能区将成为赔偿制度改革的重点重点生态功能区是指在维护国家或流域、区域生态平衡，减轻自然灾害，确保国家或地区生态安全，为自身及其周边地区提供水源涵养、水土保持、防风固沙、洪水调蓄等典型生态服务，关系全国或较大范围区域的生态安全，在保障区域、流域经济社会可持续发展方面具有重要作用的区域。多年来，国家十分重视重点生态功能区的保护与建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出合理布局国家重点生态功能保护区。2005年颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》，将保持“重点生态功能保护区等的生态功能基本稳定”作为我国环境保护的目标之一。2007年原国家环境保护总局发布了《国家重点生态功能保护区规划纲要》。2009年，财政部制定了《国家重点生态功能区转移支付办法》。2010年，国家出台了《全国主体功能区规划》，将重点生态功能区划分为国家级与省级两个级别，并确定了25个国家重点生态功能区。2013年，环境保护部、国家发改委、财政部联合发布《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意
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见》，提出加强重点生态功能区保护是建设美丽中国的重要任务。《方案》将国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生的环境污染、生态破坏的情形作为生态环境损害赔偿制度试点的适用范围之一，彰显了国家切实保护重点生态功能区、禁止开发区的决心。同时，由于与禁止开发区相比，重点生态功能区涉及的面积更大，经济发展和生态环境保护的压力也更大，
所以可以预见重点生态功能区将成为
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本次制度改革的重点对象，这将有效促进我国生态安全格局的形成。
生态环境保护将引入民主协商式管理模式长期以来，行政管理是我国应对生态环境问题的重要手段。为加强行政管制，我国出台了大量的生态环境法律，规定了不少环境保护制度，如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可证制度、排污收费制度、环境标准制度、环境监测制度以及限期治理制度等。新《环境保护法》增加了按日计罚、查封扣押等措施，进一步加强了行政手段的设置。目前来看，这种以行政手段为主的生态环境管理模式，使得在过去相当长一段时期里，对于企业违法导致生态环境损害的情形，多数情况下只能采取罚款、行政拘留等单一的强制性措施。尽管刚建立不久的环境公益诉讼等司法手段在一定程度上弥补了行政手段的不足，但诉讼的程序相对复杂，需要花费的时间和精力较多，制约着诉讼司法手段的执行效果。《方案》确定了“主动磋商，司法保障”的原则，引入了欧美发达国家针对生态环境损害赔偿问题普遍采用的磋商制度，鼓励赔偿权利人主动与义务人就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题进行磋商，并统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。这种协商性机制的创立，进一步丰富了我国生态环境管理模式，弥补强制性行政手段和公益诉讼的短板，将有效促进生态环境保护管理效率的提升。
公众参与在生态环境保护中的地位将日益突出
良好的生态环境是全社会的公共产品，公众参与生态环境的保护既是义务也是权利。党和国家十分重视公众参与制度的建设，十八大报告明确提出“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。新《环境保护法》设立了“公众参与”原则，并做了专章规定。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》中，都明确提出要鼓励公众积极参与，完善公众参与制度。为切实保障公民参与和监督环境保护
的权利，畅通参与渠道，引导公众依法、有序、理性参与生态环境保护工作，环境保护部先后出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境信息公开办法（试行）》《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》《环境保护公众参与办法》等系列文件。《方案》将“信息共享，公众监督”作为基本原则，明确规定了生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参与；同时将鼓励公众参与作为试点工作的保障措施，要求创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。《方案》的实施，将进一步强化公众参与在生态环境保护中的作用，有效提升环境决策的公正性与效率。
生态环境损害赔偿制度实施的重点、难点
生态环境损害程度的定量化
《方案》将生态环境损害所指范围确定为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化”。由于环境污染、破坏生态导致环境要素、生物要素的不利改变以及生态系统功能退化的机理和过程尚不完全清楚，对于不同尺度空间的生态环境基线情况也并不完全掌握，所以对生态环境损害进行定量化比较困难。尽管环保部发布的《环境污染损害数额计算推荐方法（第Ⅰ版）》《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》等技术方法，可以为《方案》实施中环境损害的定量化提供一定的方法选择与参考，但在实践中应该选取哪种推荐方法，具体的计算参数怎么确定等都是难点。如果这些问题解决不好，将直接影响到生态环境损害赔偿制度的实施效果。
生态环境损害评估的标准化
《方案》提出要加快技术体系建设，由国家建立统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体
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系。但由于我国幅员辽阔，生态环境本底状况及受损后恢复能力的差异性很大，不同区域、不同尺度和不同类型的生态环境系统要素及功能损害具有复杂性、动态性和相互影响性，因此，如何选取符合实际的评价指标体系与技术方法就显得至关重要。如一片草地生态系统功能的损害，在不同的地方应该有不同的测算方法：在牧区应主要对其提供饲料的功能损失进行测算；在城市则需要把测算重点放在其提供景观愉悦功能上；当它位于具有侵蚀条件的地方时，其防止土壤侵蚀的功能就应该被考虑。同时，在实践中生态环境损害评估的结果还要体现可操作性，需要充分考虑环境利益关系的复杂性、环境损害对象的层次性、时效性，造成环境损害的原因以及环境损害赔偿责任人的经济能力等情况，这都对生态环境损害评估技术标准体系的科学构建提出了挑战。
生态环境损害评估队伍的专业化
目前，我国生态环境损害事件呈现增长趋势，特别是突发环境事件进入了高发、频发期。2014年，全国共发生突发环境事件471起。未来较长一个时期，生态环境损害评估的任务很重。与此同时，当前我国的生态环境损害专业人才队伍建设滞后。尽管《生态环境保护人才发展中长期规划》提出到2020年我国生态环保专业技术人才达到32.8万人，比2007年增长1倍左右，但因规划出台时间较早，培养的专业人才主要包括科研、监测、信息和宣教等类型，关于生态环境损害评估的专业技术人才并没有被纳入培养范围。为适应新《环境保护法》对生态损害赔偿和鉴定评估提出的要求，直到2015年6月，中华环保联合会才举办了第一期《全国环境损害鉴定工程师》岗位培训班。生态环境损害评估的专业人才队伍建设远远满足不了《方案》提出的试点需求，因此要加快推进生态环境损害鉴定评估专业机构建设，推动组建符合条件的专业评估队伍，尽快形成评
目前，我国生态环境损害事件呈现增长趋势，特别是突发环境事件进入了高发、频发期。2014年，全国共发生突发环境事件471起。
甚至会影响到相关部门政绩考核及有关领导的追责问题。因此，损害评估与赔偿将不可避免地受到利益相关方的种种干预。同时，目前我国生态环境损害评估所需的专业技术队伍没有建立起来，还没有独立从事生态环境损害评估事务的机构，很难保证生态环境损害调查、评估、修复方案制定及修复效果评估方面的公正性。在赔偿诉讼规则、资金管理方式和执行监督等方面尚没有建立规范的体系，也会制约生态环境损害赔偿制度实施的公正性。此外，尽管《方案》强化了生态环境损害赔偿过程中的信息公开和公众参与要求，但公众参与也面临公众专业技术知识不足、代表性不强、参与渠道不畅等诸多问题，对生态环境损害赔偿制度实施的公正性有促进作用但效果有限。因此，如何实现生态环境损害赔偿制度的公正化是需要探索研究的问题。
生态环境损害赔偿的多样化
《方案》确定了“依法推进，鼓励创新”的原则，要求试点地区按照相关法律法规规定，立足国情与地方实际，由易到难、稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。在明确赔偿范围、确定赔偿义务人、开展赔偿磋商、完善赔偿诉讼规则、加强生态环境损害赔偿资金管理等试点内容方面，鼓励试点地方开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践，在赔偿费用、赔偿责任认定、赔偿方式、赔偿责任承担、赔偿资金管理等方面不拘一格，研究采取多样化解决问题的方式方法。这表明，中央在制定《方案》时，依据我国各地经济社会发展不平衡、生态环境资源禀赋不平衡、生态环境损害赔偿制度实施基础区域差异性大等特点，已充分考虑了生态环境损害赔偿制度的地区适宜性问题。但具体如何在实践中
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加以落实，形成符合试点地区自身实际的生态环境损害赔偿机制，并在实施过程中既体现相关法律、规范要求，又不失零活性、特色性是今后工作中需要重点解决的问题。
估能力将是《方案》顺利实施的重点工作。
生态环境损害赔偿的公正化
生态环境损害赔偿制度的实施，涉及生态环境损害评估鉴定、赔偿诉讼、资金管理、执行监督等多个环节。其中，生态环境损害评估结果直接关系到赔偿义务人的赔偿金额、期限和方式，
《方案》实施的若干建议
加强生态环境损害量化技术基础研究生态环境损害量化的基础理论与技术研究是保障生态环境损害鉴定评估，确定赔偿方式、生
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生态环境损害赔偿制度的实施，涉及生态环境损害评估鉴定、赔偿诉讼、资金管理、执行监督等多个环节。
态环境修复要求的关键所在，对于科学确定生态环境损害发生程度、认定因果关系和责任主体、制定生态环境损害修复方案、量化生态环境损失具有重要意义。建议国家和试点地区设立相关科技专项，在现有环境损害鉴定评估方法的基础上，开展环境损害及生态系统功能退化机理、不同尺度空间的生态环境基线、生态环境损害计算模型及适应性参数以及“多因一果”和“多果一因”等不同类型生态环境损害情况下各因果关系链条构建等关键性基础理论与技术研究，为《方案》的顺利实施提供科学基础。
建立分区分类的生态环境损害评估体系生态环境损害评估是《方案》顺利实施的核心环节，对于损害发生程度、因果关系、责任承担主体的认定，生态环境损害赔偿范围、修复方案及修复效果的确定具有重要意义，直接影响着《方案》的实施效果。建议试点地区委托专业机构依据所辖范围生态环境、经济、社会的空间差异性，系统梳理分析存在和潜在的生态环境损害类型及其区域差异性特点，充分考虑不同尺度和不同类型的生态环境系统要素及功能损害具有的复杂性、动态性以及环境损害利益关系等因素，筛选出符合自身实际的评价指标体系与技术方法，构建分区、分类的生态环境损害评估体系，为生态环境损害赔偿制度的实施提供科学依据。
加强生态环境损害评估人才队伍建设生态环境损害评估人才队伍建设是《方案》实施的重要保障。十年树木，百年树人，人才队伍的建设是一项长期系统的工程，不是一朝一夕的事情。建议国家和试点地区牢固树立人才资源是第一资源的理念，遵循以用为本、高端引领、优化发展的原则，以环境损害、生态系统功能损害鉴定评估的专业技术人才为重点，将不同层次生态环境损害评估人才的培养任务纳入生态环境保护人才发展中长期规划，采取委托培养、联合培养、专业培训等多种形式，不断扩大评估人才队伍数量，为生态环境损害赔偿提供智力支撑，切实推动生态环境损害赔偿制度试点工作顺利实施。
建立生态环境损害赔偿第三方机构
建立生态环境损害赔偿的第三方机构是有
效规避生态损害赔偿义务人、相关行政管理部门对赔偿范围、期限、方式等生态环境损害赔偿细节进行干预，形成赔偿诉讼、资金管理和执行监督等规范体系，保障生态环境损害赔偿制度实施公正性的有效措施。建议试点地区，依据自身经济实力、生态环境损害特点、赔偿制度实施的技术、司法基础等情况，采取多种形式，建立具有独立运行资金保障、国家相关部门认可的生态环境损害赔偿第三方机构，设置专业技术岗位和人员，形成生态环境损害制度实施的评估鉴定、司法能力，为《方案》的公正实施提供技术保障。
结合生态文明示范创建探索有效模式生态环境损害赔偿制度的试点是国家加快生态文明建设的重要举措。把该项制度的探索与试点地区的生态文明建设有效结合起来，可以起到事半功倍的效果。环境保护部正在推动的国家生态文明建设示范区创建，是国家生态县、市创建的“升级版”，是有效促进生态文明建设的载体。生态制度建设与创新是创建活动的重要考核内容。建议《方案》实施试点地区的选择与国家生态文明建设示范区创建活动相结合，在不同经济社会发展水平和生态环境禀赋特点的地区，依据各地自身特点，开展生态环境损害赔偿费用、赔偿责任认定、赔偿方式、赔偿责任承担、赔偿资金管理等方面的积极探索，形成因地制宜的多样化赔偿模式。
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